中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的百年歷程及經(jīng)驗啟示

楊 娜

(中共哈爾濱市委黨校，黑龍江 哈爾濱 150080)

中國共產(chǎn)黨成立一百年來，在不同的歷史時期，黨的任務和在國家中的地位不同，領導方式和執(zhí)政方式有所不同。局部執(zhí)政時期，黨還不具備確立和推進依法執(zhí)政的條件，但已出現(xiàn)了依法執(zhí)政的思想萌芽，并進行了初步嘗試。全國執(zhí)政時期，黨正式確立依法執(zhí)政為黨執(zhí)政的基本方式，并不斷完善相關制度體系，深入推進依法執(zhí)政。

一、中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的百年歷程

(一)1921—1949年：依法執(zhí)政的思想萌芽和初步嘗試

1927年大革命失敗后，中國共產(chǎn)黨人開創(chuàng)了“農(nóng)村包圍城市”的革命道路，根據(jù)地政權(quán)建設如火如荼。中國共產(chǎn)黨在這一時期的執(zhí)政實踐中萌發(fā)了依法執(zhí)政思想，并進行了初步的實踐探索。

1.依法執(zhí)政的思想萌芽

關于黨與政府之間的關系。1928年，毛澤東在《井岡山的斗爭》中提出，“黨的主張辦法，除宣傳外，執(zhí)行的時候必須通過政府的組織。”[1]1940年，董必武在陜甘寧邊區(qū)中共縣委書記聯(lián)席會上也指出，黨不應對政府直接發(fā)號施令，對于黨在政府中發(fā)揮作用的方式，認為“黨只能直接命令它的黨員和黨團在政府中做某種活動，起某種作用。”[2]551941年，鄧小平在《黨與抗日民主政權(quán)》一文中針對部分同志對黨的領導存在的誤解提出批評，“這些同志誤解了黨的領導，把黨的領導解釋為‘黨權(quán)高于一切’?！盵3]11此外，鄧小平還在該篇文章中對國民黨“以黨治國”做法的危害作出論述，指出這一做法是“麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法。”[3]12

關于黨員遵守法律的問題。1940年，董必武在陜甘寧邊區(qū)中共縣委書記聯(lián)席會上對黨員守法問題曾指出，“聽說有些黨員同志犯了法，因為他自以為是黨員，就想不受政府的審判和處罰；而有些地方黨組織也覺得黨員犯法是黨內(nèi)的事，想讓他逃避政府的審判和處罰。這都是不對的！”[2]58這一論述體現(xiàn)了法律面前人人平等的思想。鄧小平在《黨與抗日民主政權(quán)》一文中也針對黨員守法問題強調(diào)，“黨員在政權(quán)中要奉公守法，遵守紀律?！盵3]20這些思想的提出，避免了在黨員隊伍中出現(xiàn)特權(quán)思想，逐步在黨內(nèi)形成了黨員同樣要遵守法律的共識。1945年，黨的七大通過的黨章就對黨員提出了“模范地遵守革命政府和革命組織的紀律”的明確要求。

2.依法執(zhí)政的初步嘗試

中國共產(chǎn)黨在根據(jù)地政權(quán)建設過程中已意識到法制建設的重要性。1928年，井岡山革命根據(jù)地制定《井岡山土地法》。1930年，閩西革命根據(jù)地頒布了《閩西第一次工農(nóng)兵代表大會土地法令》。此外，還頒布了調(diào)解勞動、婚姻關系的法律、法令。1931年11月，中華蘇維埃共和國制定了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，以及刑事、行政、民事、經(jīng)濟等方面的法律、法令。1937年，陜甘寧邊區(qū)政府成立法令起草委員會，專門負責各種法規(guī)的制定和修訂工作，制定了《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》和《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》等多部法律法規(guī)。根據(jù)地在執(zhí)行這些法律法規(guī)過程中，即使對有戰(zhàn)功、有資歷的干部也不例外，黃克功、肖玉璧案件都是這一時期的典型案例。中國共產(chǎn)黨通過根據(jù)地的法制建設，保障了人民的利益，剎住了貪腐現(xiàn)象，維護了根據(jù)地的社會秩序，很好地樹立了中國共產(chǎn)黨的威望。

中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政時期，依法執(zhí)政的思想還處于萌芽狀態(tài)，并未形成完善的理論體系，但這些思想為黨全國執(zhí)政后依法執(zhí)政方式的確立提供了重要思想淵源。黨在這一時期的法制實踐，也表明了中國共產(chǎn)黨已意識到在政權(quán)建設過程中要充分重視法制建設的作用。但法制建設還未成為黨這一時期政權(quán)建設的主要內(nèi)容。正如1984年彭真在省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責同志座談會上所言，“我們根據(jù)地的政權(quán)也有一些法，但有限，也很簡單。”[4]總之，中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政時期，因為革命的特殊任務，還不具備確立和推進依法執(zhí)政的歷史條件。

(二)1949—1978年：依法執(zhí)政的曲折發(fā)展

新中國成立前夕，董必武在人民政權(quán)研究會上指出，“建立新的政權(quán)，自然要創(chuàng)建法律、法令、規(guī)章、制度?！盵5]從這一認識出發(fā)，中國共產(chǎn)黨在奪取全國政權(quán)初期，比較重視法律制度和黨內(nèi)法規(guī)的制定。這一時期，在黨的領導下我國制定了《憲法》《婚姻法》等法律法規(guī)。1955年3月，中國共產(chǎn)黨全國代表會議上，毛澤東提出加強“黨內(nèi)法規(guī)”建設，同時，會議還決定成立監(jiān)察委員會來確保黨內(nèi)法規(guī)得到有效執(zhí)行。1956年，黨的八大通過的黨章明確規(guī)定“黨政分立”，這為正確處理黨和政府的關系提供了依據(jù)。20世紀50年代后期至“文化大革命”十年動亂結(jié)束，因為黨的領導人看法和注意力的改變，不再那么重視法制建設，我國的法制建設進入低谷。黨的十一屆三中全會提出“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制”，這一歷史性決策讓國家、政黨、政府等多個層面正式進入依法治理階段。

(三)1978—2012年：依法執(zhí)政的正式確立與持續(xù)推進

1.“依法執(zhí)政”的提出與正式確立

1982年，黨的十二大提出“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，黨依據(jù)法律治國理政的執(zhí)政方式初步確立。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過的《憲法》明確規(guī)定各政黨“都必須以憲法為根本的活動準則”“都必須遵守憲法和法律”。1997年，黨的十五大確立依法治國為黨領導人民治理國家的基本方略。在依法治國基本方略確立的大背景下，2002年，黨的十六大提出“堅持依法執(zhí)政”，這是中國共產(chǎn)黨首次在黨代會的報告中提出“依法執(zhí)政”這一概念，由此，正式確定依法執(zhí)政為黨治國理政的基本方式。2004年，黨的十六屆四中全會明確提出新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式是依法執(zhí)政。

2.中國特色社會主義法律體系形成

在黨中央不斷強化依法執(zhí)政理念的同時，法律體系逐步完善。改革開放后，我國現(xiàn)行的1982年《憲法》及《刑法》《刑事訴訟法》《民法通則》《行政訴訟法》《民事訴訟法》等一批基本法律陸續(xù)出臺。1995年，黨的十五大對立法工作提出明確的目標要求“到2010年形成有中國特色社會主義法律體系。”2010年末，這一目標如期完成。中國特色社會主義法律體系的形成為黨依法執(zhí)政提供了更為完善的法律依據(jù)。

3.黨內(nèi)法規(guī)體系建設穩(wěn)步推進

改革開放后黨內(nèi)法規(guī)體系建設也在穩(wěn)步推進。1980年，黨總結(jié)黨內(nèi)政治生活正反兩方面經(jīng)驗，出臺了《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》，對黨內(nèi)政治生活的有關問題作出明確規(guī)定。1990年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》出臺，對于黨內(nèi)法規(guī)制定程序進行了規(guī)范。此后《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等黨內(nèi)法規(guī)陸續(xù)頒布。這些黨內(nèi)法規(guī)為依法執(zhí)政的推進提供了具體的制度指引。

(四)2012年至今：依法執(zhí)政的快速、系統(tǒng)推進

黨的十八大后，依法執(zhí)政納入了全面依法治國的工作布局、明確了依法執(zhí)政的科學內(nèi)涵、闡釋了依法執(zhí)政與國家治理體系的關系、法律體系與黨規(guī)體系日趨完善，依法執(zhí)政進入快速、系統(tǒng)推進階段。

1.依法執(zhí)政納入了全面依法治國工作布局

2013年，黨的十八屆三中全會提出，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。這一論斷將依法執(zhí)政納入全面依法治國工作布局之中，并揭示了執(zhí)法治國、依法執(zhí)政、依法行政之間相互作用、相輔相成的關系。2018年，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上強調(diào)，“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政是一個有機整體，關鍵在于黨要堅持依法執(zhí)政、各級政府要堅持依法行政?！盵6]全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，既要統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進，也要把握重點、抓住關鍵，黨委部門的依法執(zhí)政、政府部門的依法行政是全面推進依法治國的關鍵環(huán)節(jié)和重中之重。

2.明確了依法執(zhí)政的科學內(nèi)涵

2014年，黨的十八屆四中全會明確了依法執(zhí)政的科學內(nèi)涵，依法執(zhí)政要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，這一論述明確了依法執(zhí)政的內(nèi)容包括治國理政、管黨治黨兩個方面，依法執(zhí)政的制度依據(jù)包括法律制度、黨內(nèi)法規(guī)兩個制度體系。這次全會同時提出了“把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來”“堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”的具體要求，這些重要論述進一步豐富了黨依法執(zhí)政理論的科學內(nèi)涵。

3.闡釋了依法執(zhí)政與國家治理體系的關系

2019年，黨的十九屆四中全會提出要通過堅持和完善黨的領導制度體系提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，同時，強調(diào)要通過堅持和完善中國特色社會主義法治體系提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力。這些論述在堅持和完善中國特色社會主義制度及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角下，闡釋了依法執(zhí)政與國家治理體系的關系，即堅持和完善國家治理體系中黨的領導制度體系及中國特色社會主義法治體系是提高黨依法執(zhí)政能力和水平的前提和必然要求。這標志著我黨對推進依法執(zhí)政方式與途徑的認識達到了新的高度。

4.法律體系與黨規(guī)體系日趨完善

中國特色社會主義法律體系基本形成后，我國不斷完善立法的體制機制，加強重點領域立法，如構(gòu)建了完善的國家安全法律制度體系、出臺了新中國第一部法典《民法典》等，中國特色社會主義法律體系日益完善。與此同時，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設也在全方位推進。一方面，對新中國成立后發(fā)布的所有黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件分為兩個批次進行了清理。通過清理廢止了322件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，宣布失效369件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，合計占比58.7%。另一方面，制定、修訂了一大批黨內(nèi)法規(guī)。黨的十八以來，制定修訂的中央黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量超過百部，占現(xiàn)行有效中央黨內(nèi)法規(guī)的半數(shù)以上。特別是黨內(nèi)“立法法”《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的頒布實施，極大地規(guī)范了黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

二、中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的經(jīng)驗啟示

中國共產(chǎn)黨百年歷史中對于依法執(zhí)政的探索與實踐，始終遵循著加強和改善黨的領導這一根本原則，通過不斷完善法律體系與黨規(guī)體系為依法執(zhí)政提供制度依據(jù)，新時代依法執(zhí)政納入全面依法治國工作布局，進入與依法行政共同推進階段。

(一)根本原則：加強和改善黨的領導

黨的十九大報告強調(diào)，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！盵7]堅持黨對一切工作的領導，這是貫穿黨和國家全部工作最重要、最根本的經(jīng)驗。1980年，鄧小平在中共中央召集的干部會議上曾指出，“為了堅持黨的領導，必須努力改善黨的領導?！盵8]而改善黨的領導，不是要削弱黨的領導，而是為了堅持和加強黨的領導。依法執(zhí)政是堅持和加強黨的領導重要方式和途徑。

1.依法執(zhí)政是黨領導下的依法執(zhí)政

中國共產(chǎn)黨是依法執(zhí)政的主體。依法執(zhí)政的提出和逐步推進，都是由中國共產(chǎn)黨主導的。黨的十六大報告提出“改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式”要“堅持依法執(zhí)政”。黨的十七大報告強調(diào)“提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”是為了更好發(fā)揮“黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用”。黨的十八大報告指出，“堅持黨的領導”就要“提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”。黨的十九大報告在“全面增強執(zhí)政本領”的論述中提出黨要“增強依法執(zhí)政本領”。黨中央不斷強化依法執(zhí)政理念的同時，在黨的領導下法律體系與黨規(guī)體系也在逐步完善并得到嚴格執(zhí)行，依法執(zhí)政持續(xù)穩(wěn)步推進。

2.依法執(zhí)政是堅持黨的領導的具體體現(xiàn)

憲法和法律是黨領導人民制定的，反映了黨的主張和人民的意志。黨領導人民制定憲法法律，黨自身必須遵守憲法法律。黨遵守憲法法律本身就是在堅持黨的領導，正如習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神專題研討班上強調(diào)，“全黨在憲法法律范圍內(nèi)活動，這是我們黨的高度自覺，也是堅持黨的領導的具體體現(xiàn)。”[9]全黨在憲法法律內(nèi)活動，要求黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。第一，黨要領導立法。黨通過立法活動將黨的主張通過上升為國家意志，從而使黨的路線方針政策得到貫徹落實。第二，黨要保證執(zhí)法。執(zhí)法機關執(zhí)行黨領導人民制定的法律，本身就是在貫徹黨的意志，黨理應支持執(zhí)法機關嚴格執(zhí)法。第三，黨要支持司法。黨通過支持司法機關依法獨立公正行使司法權(quán)，確保受到侵害的權(quán)利都能得到救濟，違法犯罪活動都能受到懲罰。第四，黨要帶頭守法。共產(chǎn)黨員特別是黨員領導干部應當帶頭尊法學法守法用法，通過維護憲法法律權(quán)威來維護黨的權(quán)威。

3.依法執(zhí)政是現(xiàn)代政黨執(zhí)政的基本規(guī)律

現(xiàn)代意義的政黨產(chǎn)生之初，受傳統(tǒng)自由主義的影響，立法者認為，政黨屬于私人結(jié)社組織，對于政黨組織和政黨行為的法律規(guī)制較少。隨著政黨公共職能的發(fā)揮，政黨的地位與作用已遠超一般社團組織。第二次世界大戰(zhàn)，法西斯政黨給世界造成巨大災難。此后，依靠法律手段規(guī)范政黨行為成為許多國家的共識。大陸法系國家相繼通過政黨入憲推進西方政黨法制化進程。英美法系國家雖然政黨不具備明確的憲法地位，但選舉法和議會議事規(guī)則中均存在政黨法律規(guī)范。通過法律規(guī)制具有政治和法律雙重屬性的政黨是現(xiàn)代政黨制度的重要內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨遵循現(xiàn)代政黨執(zhí)政的基本規(guī)律，通過法律確定自己的執(zhí)政地位、規(guī)范執(zhí)政行為、鞏固自己的執(zhí)政地位。

(二)基本要求：完善法律體系與黨規(guī)體系

依法執(zhí)政的內(nèi)容包括治國理政、管黨治黨兩個方面，制度依據(jù)涵蓋國家法律和黨內(nèi)法規(guī)兩個制度體系。因此，推進依法執(zhí)政的基本要求是不斷完善法律體系與黨規(guī)體系。

一方面，通過完善法律體系為黨治國理政提供制度依據(jù)。中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政時期，在根據(jù)地政權(quán)建設過程中已意識到法律制度的重要性。全國執(zhí)政時期，特別是改革開放40多年的時間里我國立法工作取得了巨大成就。黨的十一屆三中全會提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究” 的社會主義法制建設方針后，立法工作快速恢復，現(xiàn)行《憲法》及《刑法》等一大批基本法律陸續(xù)出臺。黨的十八大提出了“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的社會主義法治建設方針后，我國堅持推進科學立法、民主立法、依法立法，中國特色社會主義法律體系日趨完善。法律體系的完善為黨治國理政提供了更為充分的制度依據(jù)。

另一方面，通過完善黨規(guī)體系為黨管黨治黨提供制度依托。1978年，鄧小平在中共中央工作會議閉幕會上的講話中強調(diào)，“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法”[10]。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政實踐中，始終注重黨內(nèi)法規(guī)的制定和完善，特別是黨的十八大以后，黨在制定新的黨內(nèi)法規(guī)的同時，對于原有黨內(nèi)法規(guī)進行了大范圍清理和修訂，大力加強黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范化建設。2018年，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定五年規(guī)劃綱要(2018—2022年)》提出“到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干、覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。目前，這一目標已如期完成。完善、系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系為黨管黨治黨提供了規(guī)范的制度依托。

(三)發(fā)展趨勢：與依法行政同步推進

黨的十五大將“依法治國”確立為黨領導人民治理國家的基本方略，并提出要“建設社會主義法治國家”。黨的十八大進一步提出“全面推進依法治國”“加快建設社會主義法治國家”，法治建設全面提檔升級。在這一背景下，2012年末，習近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上首次提出，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”[11]。2013年，黨的十八屆三中全會將“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”正式寫入黨代會的報告，由此，依法執(zhí)政和依法行政進入共同推進階段。對應我國近年來推進依法行政的改革舉措，依法執(zhí)政在共同推進階段應進一步規(guī)范黨委部門決策程序、擴大權(quán)責清單主體范圍、推進黨規(guī)與國法的銜接。

1.規(guī)范黨委部門決策程序

協(xié)調(diào)推進黨委部門、政府部門決策程序制度建設是共同推進依法執(zhí)政、依法行政的關鍵環(huán)節(jié)。2019年實施的《重大行政決策程序暫行條例》對于政府部門的決策程序作出規(guī)范。而黨委部門決策程序只在《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》及《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》中有原則性規(guī)定。因此，應盡快制定《黨委部門決策程序規(guī)定》，完善黨委依法決策機制，健全議事規(guī)則和決策程序。

2.擴大權(quán)責清單主體范圍

權(quán)責清單制度作為規(guī)范權(quán)力運行的有效制度形式，覆蓋范圍不應僅限于各級政府部門，也應包括各級黨委部門。深圳龍崗區(qū)、寶安區(qū)及青海省西寧市大通縣對于編制黨委部門權(quán)責清單都進行過有益的嘗試，我國可在汲取上述地區(qū)經(jīng)驗的基礎上，同時，借鑒各地政府部門權(quán)責清單制度構(gòu)建的具體做法，建立黨委部門權(quán)責清單制度。

3.推進黨規(guī)與國法的銜接

依法執(zhí)政、依法行政的共同推進對于黨規(guī)與國法的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性提出更高要求。因此，應進一步厘清黨規(guī)與國法的邊界。應由法律規(guī)定的，黨規(guī)不應再作出規(guī)定。對于法律中沒有規(guī)定且不宜由法律作出規(guī)定的，由黨紀逐步實現(xiàn)全覆蓋。經(jīng)實踐檢驗應轉(zhuǎn)化為法律的黨紀，應及時通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家法律。