屋頂運動的風(fēng)險管理策略研究

郭小莉

（合肥師范學(xué)院 體育科學(xué)學(xué)院，安徽 合肥 230601）

目前，城市活動空間的有限性與人們對于美好生活的高品質(zhì)要求之間的矛盾愈來愈顯現(xiàn)，這就要求相關(guān)方面要開拓思維、另辟蹊徑。城市建筑屋頂作為“第五立面”，是一個閑置而又極具開發(fā)利用潛力的空間。一些發(fā)展較好的城市先行先試，在屋頂添加體育、文化、藝術(shù)、休閑等元素，引來好評，但同時給相關(guān)利益方帶來一些管理難題和風(fēng)險。若不加以引導(dǎo)管控，恐會影響城市的綜合治理，或者造成屋頂資源閑置。

1 屋頂運動開展的現(xiàn)狀

從公開報道看，我國屋頂運動始于新世紀(jì)后，興于近10 年，尤其在一些人口眾多、發(fā)展空間受限的大型城市，如北京、上海、廣州等，大有方興未艾之勢。開展的項目較多，甚至包括對場地要求較高的足球、籃球、網(wǎng)球、羽毛球等。

屋頂運動一般可以分為兩類；一類是開放性屋頂運動，主要建在商業(yè)綜合體、大型公共建筑物之上，此類屋頂空間開闊寬敞平坦，一般對社會公眾開放；第二類是專屬性屋頂運動，如學(xué)?；蚰硞€單位對其屋頂?shù)拈_發(fā)利用，活動對象具有特定性，一般不對外開放。

我國屋頂運動場所管理模式通常有3 類：一類是市場管理模式，即通過市場化手段維系屋頂運動場所的運營管理，這是目前主要的管理模式；第二類則是專屬管理模式，如學(xué)校屋頂運動管理；第三類則屬于公益性管理模式，一般由社區(qū)管理。

2 屋頂運動運營管理風(fēng)險分析

從實際情況看，屋頂運動需求較大，發(fā)展形勢較好。但屋頂運動又是新事物，運營管理中尚存在以下主要風(fēng)險。

2.1 政策管理風(fēng)險

2019 年初體育總局和發(fā)展改革委印發(fā)《進一步促進體育消費的行動計劃（2019-2020 年）》要求充分合理利用建筑物屋頂建設(shè)便民利民的健身休閑設(shè)施。2020 年9 月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強全民健身場地設(shè)施建設(shè)發(fā)展群眾體育的意見》再次強調(diào)要系統(tǒng)梳理可用于建設(shè)健身設(shè)施的建筑屋頂?shù)瓤臻g資源。但我國建筑相關(guān)的各項政策、法規(guī)對屋頂空間使用還處于制約狀態(tài)，相關(guān)規(guī)定基本上都是原則性要求，屋頂運動場的“名分”依然難定，因此有關(guān)利用屋頂進行違規(guī)搭建的負(fù)面新聞時有發(fā)生，甚至?xí)艿教幜P。如2020年杭州一屋頂露天足球場運營4 年多后，城管拆違部門出具了處罰決定書，作為違法建筑要求拆除。但相近的另一處屋頂運動場，因有地方文體局的復(fù)函證明得以繼續(xù)經(jīng)營。屋頂運動場地的“名分”由誰定、如何定等事項未明確，導(dǎo)致屋頂運動改造運營后，規(guī)劃、建設(shè)、城管、工商、體育、安全、消防等部門都可以管，屋項運動場有可能遭到“拆違”的命運。

2.2 安全管理風(fēng)險

安全管理是屋頂運動的最大風(fēng)險，是屋頂運動開展的生命線。安全管理風(fēng)險主要體現(xiàn)在3 個方面：一是高空風(fēng)險，高層建筑一般都有幾十米，甚至上百米，其屋頂四周的騰空性，決定高空風(fēng)險始終存在。高空風(fēng)險包括人的安全風(fēng)險，這是根本風(fēng)險。但2021年起施行的《民法典》相關(guān)條款規(guī)定，嚴(yán)令禁止高空拋物，并細化了高空拋物致人損害的承擔(dān)責(zé)任主體，2021 年3 月1 日起實施的《刑法修正案（十一）》也新增了高空拋物罪，決定屋頂運動的安全管理，還應(yīng)關(guān)注并管控好高空拋物、墜物風(fēng)險。二是承重風(fēng)險，在現(xiàn)有屋頂上建設(shè)肯定影響樓宇的用途和結(jié)構(gòu)，尤其是一些老式建筑，如磚混結(jié)構(gòu)承載有限，粗暴施工、頻繁使用必然會對屋頂形成撞擊，再加上運動載荷，必然對整個建筑造成潛在的安全風(fēng)險。三是火災(zāi)風(fēng)險，由于現(xiàn)行規(guī)劃基本上都未提前考慮合理利用屋頂空間，因此屋頂運動開展后，肯定對存量的消防資源造成擠壓，如高層建筑躲避等待救援的空間受到擠壓；建設(shè)過程中對火災(zāi)風(fēng)險難免兼顧不周，如未考慮緊急疏散通道的安排，又會形成新的安全管控風(fēng)險。

2.3 環(huán)境管理風(fēng)險

環(huán)境管理風(fēng)險第一類是噪音影響。一些帶有競技類項目，如籠式足球、籃球等“激情滿滿”的運動項目，參與其中時難免會忘我慶祝、呼喊甚至爭吵，還可能時常會有球擊中防護網(wǎng)的聲響發(fā)出，難免會對樓下的居民或電影院、餐廳等產(chǎn)生噪音影響。類似舉報并不少見，有的空中球場為此調(diào)整營業(yè)時間、甚至被關(guān)停[2]。環(huán)境管理風(fēng)險第二類是異味影響。屋頂運動場一般都會鋪設(shè)塑膠材料，國家對塑膠跑道、塑膠球場都有強制標(biāo)準(zhǔn)，但目前屋頂運動場地建設(shè)基本處于無人監(jiān)管狀態(tài)。因此出現(xiàn)附近居民反映“籠式足球場鋪設(shè)的塑料地皮會散發(fā)出刺鼻的塑料味”也就不足為奇了，尤其是天熱暴曬，影響可能更大[3]。環(huán)境管理風(fēng)險第三類是衛(wèi)生影響。一般來說高屋建筑前期設(shè)計極少綜合考慮后期屋頂?shù)氖褂?，因此高層屋頂普遍都缺少衛(wèi)生設(shè)施，如果不合理引導(dǎo)，屋頂運動旺季人多，相應(yīng)的衛(wèi)生保潔壓力必然較大。環(huán)境管理風(fēng)險第四類是排水問題。不同于地面，屋頂場地?zé)o法通過地表滲透排水，這就給屋頂?shù)呐潘到y(tǒng)提出了更高的要求。

2.4 產(chǎn)權(quán)管理風(fēng)險

當(dāng)前，人們對屋頂產(chǎn)權(quán)的歸屬并不是太重視。但隨著屋頂空間價值的逐漸放大，屋頂作為土地房屋延伸到與其地面面積相對應(yīng)的空間，其使用權(quán)限必然會受到相關(guān)利益方的重視，對于產(chǎn)權(quán)共有建筑物屋頂運動場所的建設(shè)開發(fā)，情況相對復(fù)雜?，F(xiàn)實主要有兩種形式極易引起產(chǎn)權(quán)管理風(fēng)險，一種是開發(fā)商將屋頂以搭售的方式交由頂層房屋所有人，一般人都認(rèn)為其權(quán)屬屬于頂層房屋所有人，因此屋頂房屋所有權(quán)人想當(dāng)然地對屋頂私自進行改建；另一種通過物業(yè)公司，或者由物業(yè)公司直接改建。從法律角度來說，上述兩種情況都應(yīng)事先征得絕大多數(shù)業(yè)主的同意，即使作為受托管理的物業(yè)公司，也無權(quán)進行改造?，F(xiàn)實中卻很少征求意見，一旦出現(xiàn)過分改建或擾民嚴(yán)重的行為，就會引起小區(qū)居民不滿而極易鬧出產(chǎn)權(quán)糾紛。此外，若以市場模式運營，其收入理應(yīng)歸全體居民所有，抵扣物業(yè)費，但現(xiàn)實中往往被頂層房屋所有人或物業(yè)公司占有，侵犯其他業(yè)主權(quán)益。

3 屋頂運動風(fēng)險控制的對策和建議

開展屋頂運動，是增加城市活動空間的重要舉措，需要政府有關(guān)部門履行好管理責(zé)任，社會各界履行監(jiān)督責(zé)任，運營者要履行好管理主體責(zé)任，合力管控好屋頂運動風(fēng)險，推動保障屋頂運動健康有序發(fā)展。

3.1 政府層面

3.1.1 建章立制規(guī)范引導(dǎo)

借鑒國外城市化進程中的經(jīng)驗，加強“空間”上的立法，完善我國有關(guān)“空間”利用的頂層設(shè)計，盤活“空間”利用的市場[4]。地方政府要持開放心態(tài)看待新事物，通過建章立制規(guī)范鼓勵屋頂運動開展，依法依規(guī)將包括屋頂在內(nèi)的城市閑置資源，通過改造用于體育運動等消費。規(guī)劃部門要提前考慮新建高屋建筑的屋頂用途，將屋頂運動場建設(shè)納入城市規(guī)劃管理[5]；建設(shè)管理部門要建立相應(yīng)規(guī)范，尤其對建設(shè)形式、建設(shè)規(guī)模、承載負(fù)荷等進行硬性約束；體育部門要從專業(yè)角度出臺相應(yīng)的管理規(guī)范。地方政府還要結(jié)合實際簡化相關(guān)審批流程，提出合理科學(xué)的指導(dǎo)意見，開展必要的宣傳，甚至推出稅收減免、財政補貼等獎勵性政策，鼓勵社會資本參與屋頂空間的開發(fā)利用，引導(dǎo)社會大眾正確看待、支持并積極參與屋頂運動。

3.1.2 堅持問題導(dǎo)向強化監(jiān)管

相關(guān)部門要采取“組合拳”加強項目審核把關(guān)，要始終繃緊屋頂運動的安全風(fēng)險管理關(guān)。申報階段，重點要從專業(yè)上審核原房屋建筑設(shè)計是否達到屋頂運動場地的要求，相關(guān)場地設(shè)計是否符合規(guī)范，環(huán)境衛(wèi)生管理是否合理等，從源頭剔除不適合改造為屋頂運動的項目。建設(shè)階段，要重點把好材料質(zhì)量關(guān)和檢查關(guān)，防止以次充好、偷工減料。驗收環(huán)節(jié)，尤其要關(guān)注安全管理措施是否到位。投入使用后，要加強對體育場所和設(shè)施的常態(tài)化安全管理，開展必要的抽查，檢查安全、消防、衛(wèi)生等管理是否到位。

3.2 社會層面

3.2.1 行業(yè)要出臺技術(shù)施工管理規(guī)范

行業(yè)要配套建立嚴(yán)格的場地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)范。如設(shè)置防護網(wǎng)，不同的運動項目的高度、規(guī)格要界定清晰準(zhǔn)確；如安置護欄，護欄的高度、欄數(shù)等都要明確規(guī)定；甚至要明確體育器材、封閉設(shè)施（如體育篷房）配備標(biāo)準(zhǔn)，防震動和隔音處理乃至設(shè)施材料的檢修周期等，避免屋頂運動建設(shè)市場混亂、競爭無序、屋頂建設(shè)質(zhì)量差等現(xiàn)象發(fā)生，阻礙城市屋頂?shù)目臻g開發(fā)利用。

3.2.2 社會各界要積極參與大膽監(jiān)督

社會各界重點要對安全管理隱患、環(huán)境管理隱患敢于監(jiān)督，通過強化社會監(jiān)督保障屋頂運動的健康發(fā)展。對屋頂帶有公共性質(zhì)的體育設(shè)施，社區(qū)、物業(yè)等社會資源更要積極參與，在引導(dǎo)屬地群眾主動參與運動的同時，還要做好體育場所設(shè)施的日常管理和運行維護。

3.3 運營者層面

3.3.1 依法合規(guī)運營

屋頂運動運營者要在執(zhí)行相關(guān)規(guī)范規(guī)定的前提下，合理安排開支，建設(shè)好屋頂體育設(shè)施，加強安全日常管理，制訂安全責(zé)任風(fēng)險管理辦法，建立專人安全管理制度，切實保障參與人員的生命安全，確保場地設(shè)施運行管理安全有序。

3.3.2 加強公關(guān)管理

運動項目和運營時間確定要切實考慮對周圍居民的工作生活的影響，因地因時妥善安排。特別對于在居民樓上開展屋頂運動，更要加強公關(guān)管理，做好解釋溝通，簽訂合作協(xié)議，避免產(chǎn)權(quán)糾紛。優(yōu)化經(jīng)營策略，如通過淡季或工作日白天等特殊時段免費開放，旺季打折消費等手段，建立并維護良好的社會關(guān)系，爭取屬地群眾的理解支持。