朱引根
(蘇州市吳江區(qū)蠶桑園藝站,蘇州市 215200)
自2000年以來,隨著吳江工業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展,吳江蠶桑產(chǎn)業(yè)開始進入產(chǎn)業(yè)萎縮期。為此,當?shù)匦Q業(yè)部門先后采取4項針對性措施,主要有:針對蠶作安全生產(chǎn)的環(huán)境日趨惡化,采取“秋種春養(yǎng)[1-2]”“桑蠶保險[3-7]”兩項措施和針對蠶桑比較效益低下,采取“果(桑椹)草(桑蠶蛹蟲草)特色”“生態(tài)補償”兩項措施,盡最大努力穩(wěn)定吳江蠶桑生產(chǎn)。
蠶桑生態(tài)補償,是通過養(yǎng)蠶促進桑園的管理,保持桑園面積穩(wěn)定,更好地提高桑樹的生態(tài)作用,而政府財政為公共產(chǎn)品(生態(tài))提供經(jīng)濟補償。據(jù)了解,目前在全國蠶區(qū)中,僅吳江在積極探索“蠶桑生態(tài)補償”的模式。2016—2019年,吳江已累計實施“蠶桑生態(tài)補償”共4期,共涉及蠶種18 827.35張、輻射蠶農(nóng)16 770戶次、補償桑園面積達1 637.77 hm2、補償金額累計達1 052.50萬元。現(xiàn)把吳江蠶桑生態(tài)補償相關內(nèi)容以及成效分析如下,以供參考。
蠶桑由栽桑和養(yǎng)蠶兩方面組成,嚴格意義上來說蠶桑生態(tài)補償是通過種植桑樹以補償生態(tài)環(huán)境,通過“以養(yǎng)蠶促進桑樹管理水平”的方式,避免桑園失管,從而發(fā)揮桑樹更大的生態(tài)作用,反過來促進養(yǎng)蠶生產(chǎn),為此,從事栽桑養(yǎng)蠶的個人或從事蠶桑綜合發(fā)展的企業(yè)等單位可獲取財政生態(tài)資金的補償,以桑園面積計算生態(tài)補償金額。
由于在大農(nóng)業(yè)內(nèi),水稻、林業(yè)濕地等相關產(chǎn)業(yè)相繼出臺了“水稻補貼”“濕地生態(tài)補償”等相關政策,對蠶桑產(chǎn)業(yè)具有較大的政策擠出效應。2011年,筆者選取吳江的6個鎮(zhèn),分別按高、中、一般收入的農(nóng)戶,每個鎮(zhèn)取樣10戶,匯總得出每667 m2蠶桑與糧食作物的比較效益(表1)。
從表1可知,農(nóng)戶春季和秋季各養(yǎng)蠶1張,分別收獲蠶繭42.5 kg、30.0 kg,銷售額分別達1 700元、1 020元,年養(yǎng)蠶收入共計2 720元。其中物質(zhì)成本約為1 000元,凈收入為1 720元,用工數(shù)量為25人,折合人均純收入為68.80元。在糧食作物中,一年稻麥兩茬,水稻產(chǎn)谷600.0 kg,單價為3.0元/kg,銷售額達1 800元;小麥產(chǎn)量為350 kg,單價為2.0元/kg,銷售額達700元,累計收入2 500元,成本支出900元,凈收入為1 600元,各項補貼116元,用工數(shù)量為10人,人均純收入約為171.60元。可見蠶桑與糧食作物相比經(jīng)濟效益相差明顯,鑒于此,基層代表要求“伐桑改種糧”。為了改善這種現(xiàn)狀,2012年5月4日,筆者首次提出“地方政府先行探索、出臺政策,多方籌措資金,給予補貼支持”的措施,以提高農(nóng)民種桑養(yǎng)蠶的積極性,確保吳江蠶桑產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
表1 每667 m 2蠶桑與糧食作物的比較效益表
2007年12月,吳江市震澤鎮(zhèn)被中國紡織品商業(yè)協(xié)會授予“中國蠶絲被之鄉(xiāng)”。一個鎮(zhèn)多達70多家蠶絲被企業(yè),其中規(guī)模較大的企業(yè)主要有“太湖雪、慈云、輯里、山絲、絲立方”5家,而這些企業(yè)的發(fā)展又急需自己的蠶?;兀@為示范桑園提供了企業(yè)主體。企業(yè)做大了,地方領導也就更為重視,更積極地幫助企業(yè)出謀劃策。2015年初,相關的主要領導在吳江區(qū)政府常務工作會議上提出要把蠶桑納入農(nóng)業(yè)生態(tài)補償范疇,這為吳江區(qū)蠶桑生態(tài)補償政策出臺起到了關鍵性助推作用。
吳江的蠶桑生產(chǎn)在蘇南是最大規(guī)模的縣級區(qū),占蘇州總量的95%以上,栽桑養(yǎng)蠶仍是吳江蠶區(qū)農(nóng)村家庭經(jīng)濟收入途徑之一。吳江蠶桑生態(tài)補償有三大作用:一是提升蠶農(nóng)經(jīng)濟收入,提高了抗擊市場波動的能力;二是穩(wěn)定吳江蠶桑產(chǎn)業(yè);三是吸納農(nóng)村弱勢群體的就業(yè),進一步穩(wěn)定社會。然而,吳江蠶桑在2010—2015年期間呈現(xiàn)出快速萎縮的趨勢,極不利于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。吳江年發(fā)蠶種量從1993年的35萬多張減到2015年的0.65萬張。雖然近10年來吳江通過推廣“秋種春養(yǎng)”新技術、桑蠶保險等措施有效減緩了萎縮的速度,但面臨來自糧食等農(nóng)業(yè)內(nèi)部的補助政策的擠壓,吳江的蠶桑生產(chǎn)已經(jīng)到了必須采取保護措施的歷史節(jié)點。吳江蠶桑產(chǎn)業(yè)具有悠久的歷史,積淀了豐富的文化內(nèi)涵,生態(tài)補償政策的推出對其有不可低估的保護作用。
2015年4月,由于國內(nèi)尚無蠶桑生態(tài)補償政策的參考,吳江區(qū)農(nóng)委通過內(nèi)部立項(項目名稱為“開發(fā)吳江蠶桑生態(tài)補償政策”),成立政策起草組。起草組通過集中研讀《關于建立吳江區(qū)生態(tài)補償機制的實施意見(試行)》(吳政規(guī)字〔2011〕7號)、《關于調(diào)整完善生態(tài)補償政策的意見》(吳政發(fā)〔2014〕129號)、《吳江區(qū)水稻田生態(tài)補償辦法(暫行)》(吳政辦〔2014〕184號)、《關于吳江區(qū)水稻田生態(tài)補償辦法的補充意見》(吳政辦〔2015〕78號)、《吳江區(qū)濕地(森林)公園、生態(tài)公益林生態(tài)補償考核辦法》(吳政辦〔2015〕100號),結合吳江蠶桑的特點,提出吳江蠶桑生態(tài)補償存在的共性和個性,為起草吳江蠶桑生態(tài)補償政策打下基本框架。起草組還專門組織了2次鎮(zhèn)蠶技員調(diào)研會和1次企業(yè)、繭站調(diào)研會,又通過召開座談會、開展問卷調(diào)查等形式進一步深入調(diào)研。
經(jīng)過多次修改后,起草組于2015年8月完成《吳江區(qū)蠶桑生態(tài)補償辦法(試行)》的起草任務。2015年9月6日,吳江區(qū)農(nóng)委向各有關單位、太湖新城管委會、吳江高新技術開展區(qū)管委會、震澤鎮(zhèn)人民政府、平望鎮(zhèn)人民政府、桃源鎮(zhèn)人民政府、七都鎮(zhèn)人民政府下發(fā)《關于征求〈吳江區(qū)蠶桑生態(tài)補償辦法〉(試行)意見的函》,要求各單位于9月15日前,將修改意見反饋至吳江區(qū)農(nóng)委。2015年12月11日經(jīng)吳江區(qū)政府第四十二次常務會議討論通過,并由吳江區(qū)人民政府辦公室下發(fā)了《吳江區(qū)蠶桑生態(tài)補償辦法(試行)》(吳政辦〔2015〕147號),自2016年1月1日起施行。
由于吳江區(qū)域內(nèi)蠶桑生產(chǎn)組織形式主要有兩種方式,一是農(nóng)戶的絲繭育,二是企業(yè)等組織創(chuàng)辦示范園區(qū),所以吳江推出的蠶桑生態(tài)補償定位為兩者兼顧,而且以養(yǎng)蠶推動桑樹的種植,并把失管桑園納入進來,這有利于失管桑園的快速轉化。
吳江蠶桑生態(tài)補償針對兩種不同的蠶桑生產(chǎn)形式,即一般桑園和示范園區(qū)桑園,進行分類補償。
3.2.1 一般桑園的補償方式 以每667 m2桑園飼養(yǎng)蠶種0.8張為基準,每667 m2桑園每年給予400元生態(tài)補償。這條款區(qū)別于其他行業(yè)的生態(tài)補償?shù)奶攸c在于,將養(yǎng)蠶和桑園種植管理緊密聯(lián)系起來,這是由于桑樹只有用來養(yǎng)蠶,才能促進農(nóng)民管理好桑樹的種植,才能發(fā)揮桑樹的生態(tài)效能,充分發(fā)揮“養(yǎng)蠶促管桑樹”的作用。
3.2.2 示范園區(qū)桑園的補償方式 過去對鎮(zhèn)級和區(qū)級(含)以上蠶??萍际痉秷@,每667 m2桑園每年分別給予生態(tài)補償150元和300元。從2018年起,區(qū)級(含)以上蠶??萍际痉秷@每667 m2桑園每年分別給予生態(tài)補償600元,與之前相比提高了1倍。
蠶桑生態(tài)補償政策明確規(guī)定了補償?shù)臈l件以及要求,主要包括以下幾點。一是桑樹管理良好,從事桑蠶飼養(yǎng),這是蠶桑獲取生態(tài)補償?shù)幕疽?,沒有良好的桑樹種植管理,就沒有良好的生態(tài)效益,更談不上生態(tài)補償。二是蠶種來源必須合法。這項規(guī)定有利于蠶種扎口管理。三是每667 m2桑園飼養(yǎng)蠶種以0.8張為準,超過者須提供桑葉來源證明,否則超過部分不予補償。四是張種產(chǎn)繭量需大于等于38 kg。認定產(chǎn)量依據(jù)分兩部分:第1部分主要以繭票為準;第2部分則是自用繭部分,以村委會出具的飼養(yǎng)過程照片、產(chǎn)量核實記錄及公示材料為準,以防道德風險。五是鎮(zhèn)級(含)以上蠶桑科技園(或示范園)的桑園,要求必須簽定土地流轉協(xié)議、桑園經(jīng)營管理協(xié)議,以防假園區(qū)騙取生態(tài)補償資金。
3.4.1 申報方法 一般桑園的生態(tài)補償以村為單位進行申報,各村須如實統(tǒng)計農(nóng)戶桑園面積、地點、蠶種數(shù)量、蠶繭產(chǎn)量及補償金額,并在村務公開欄公示7 d,接受村民監(jiān)督,公示無異議后,以村為單位向鎮(zhèn)(區(qū))農(nóng)業(yè)服務中心申報。
3.4.2 審核方法 鎮(zhèn)(區(qū))組織農(nóng)委、農(nóng)辦、財政、國土等部門對各村桑園面積、飼養(yǎng)蠶種張數(shù)及其產(chǎn)量情況進行審核、匯總,經(jīng)鎮(zhèn)(區(qū))政府或管委會審定后,于每年7月底前報區(qū)農(nóng)委匯總。主要考慮到吳江以一期春蠶為主,所以定在7月底前,如果有秋蠶飼養(yǎng)可延遲到11月份。
3.4.3 驗收方法 區(qū)政府組織農(nóng)委、農(nóng)辦、財政、國土等部門對各鎮(zhèn)(區(qū))桑園面積及其流轉情況進行審核驗收,審核驗收方式包括查驗資料、現(xiàn)場核實、農(nóng)戶調(diào)查,各鎮(zhèn)(區(qū))抽查比例一般控制在10%左右。抽查比例太高,工作量太大反而不利于查實。如果總量較少,也可以提高比例。區(qū)農(nóng)委會同區(qū)委農(nóng)辦、財政、國土等部門,于每年10月底前完成項目驗收和復核審定工作,情況匯總后報區(qū)政府批準,核定當年度應撥的生態(tài)補償資金。限定時間主要是防止工作拖拉延期。
蠶桑生態(tài)補償資金全部由吳江區(qū)級財政承擔。一般桑園生態(tài)補償資金的發(fā)放對象為從事直接種桑養(yǎng)蠶生產(chǎn)的農(nóng)戶,資金撥付到村,由村委會發(fā)放到戶,這也是吳江蠶桑生態(tài)補償?shù)奶厣?,直接補償?shù)叫Q農(nóng)(因為其他產(chǎn)業(yè)的生態(tài)補償?shù)腻X均補償?shù)酱寮壗M織)。鎮(zhèn)級(含)以上蠶??萍际痉秷@的生態(tài)補償資金發(fā)放到區(qū)、鎮(zhèn),由區(qū)、鎮(zhèn)確定資金使用方案,并報區(qū)農(nóng)委、財政部門備案。蠶桑科技示范園的生態(tài)補償資金主要用于桑樹保護、桑園基礎設施建設、生態(tài)保護與修復。該資金不得用于發(fā)放區(qū)、鎮(zhèn)一級的村干部工資、津貼、獎金及福利補助,不得用于出國(境)、考察、旅游、接待及購置交通工具等行政管理支出。這些限制主要是突出“??顚S谩焙头乐古灿没蜻`規(guī)使用補償款。對虛報數(shù)據(jù)、資料,騙取或冒領生態(tài)補償資金以及違反規(guī)定使用生態(tài)補償資金的情況,由財政部門收回騙取、冒領及違規(guī)使用的生態(tài)補償資金,并按《財政違法行為處罰處分條例》予以處罰。
吳江執(zhí)行4年蠶桑生態(tài)補償政策,取得了明顯的成效。主要表現(xiàn)為以下幾點。
2016—2019年,吳江蠶桑生態(tài)補償涉及18 827.35張蠶種,占比98.48%,累計涉及蠶農(nóng)16 770戶次,補償金額累計達1 052.50萬元。戶均增收627.61元(表2)。
表2 2016—2019年吳江蠶桑生態(tài)補償基本概況
自吳江于2016—2019年期間推廣蠶桑生態(tài)補償以來,吳江蠶桑規(guī)?;痉€(wěn)定了下來,不再大幅下降。同時保持了蠶桑生產(chǎn)在作為蘇南經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的吳江的生存地位,取得了較明顯的社會效益。
2016—2019年,吳江累計蠶桑生態(tài)補償桑園面積達1 637.77 hm2,由于桑樹在水土保持,涵養(yǎng)水源具有重要的作用,因此補償種植的桑園具有明顯的生態(tài)作用,從而提升了吳江蠶區(qū)的生態(tài)質(zhì)量。
4年來吳江蠶桑生態(tài)補償政策的出臺,為“太湖雪蠶桑科技文化產(chǎn)業(yè)園”的建設提供了資金方面的支持,從而促進“蠶文游融合體”的培育和健康成長?,F(xiàn)“太湖雪蠶桑科技文化產(chǎn)業(yè)園”年接待游客20多萬人次,年收入高達2.3億余元。
吳江蠶桑產(chǎn)業(yè)生態(tài)補償政策是國內(nèi)首個實行蠶桑生產(chǎn)補償政策的地區(qū),它與其他地區(qū)的蠶桑生產(chǎn)補貼有相同之處也有不同之處。其他地區(qū)也有類似的蠶桑補貼政策,譬如廣西的大新縣發(fā)展種桑養(yǎng)蠶,縣政府每667 m2桑園補貼1 700元[8],以鼓勵蠶農(nóng)種植桑園發(fā)展蠶桑產(chǎn)業(yè),但并不對是否養(yǎng)蠶以及養(yǎng)蠶成績做出相應的要求,只要核實相應的桑園面積即可發(fā)放補貼。吳江的蠶桑生態(tài)補償具有生態(tài)性、直補性、制度性的特點。生態(tài)性主要是以闊葉桑樹的生態(tài)效益為名補償,符合生態(tài)環(huán)境的總要求。直補性是直接補償?shù)揭话阈Q農(nóng)和從事蠶桑生產(chǎn)的企業(yè),鼓勵蠶農(nóng)或企業(yè)發(fā)展蠶桑產(chǎn)業(yè)。制度性是指以地方政府規(guī)定的辦法固定下來而不帶隨意性。當前這一政策的落實已經(jīng)初步顯示出成效,后續(xù)的發(fā)展有待進一步跟蹤研究。