基于新發(fā)展理念下的長(zhǎng)沙市節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)體系研究

劉雙艷?，陳巧鳳?，黃勁松?，陳小龍

摘 要 本文以長(zhǎng)沙市為研究對(duì)象，緊緊圍繞土地全生命周期管理主線，運(yùn)用特爾菲法和層次分析法等，從水平和工作措施兩方面研究，水平評(píng)價(jià)從全域、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、農(nóng)村建設(shè)用地區(qū)進(jìn)行區(qū)域全覆蓋設(shè)置指標(biāo)，工作措施評(píng)價(jià)從國(guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行、土地利用管理、土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及土地執(zhí)法3個(gè)方面進(jìn)行設(shè)置，構(gòu)建了長(zhǎng)沙市五區(qū)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)體系。同時(shí)以雨花區(qū)為案例進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，結(jié)果表明雨花區(qū)節(jié)約集約用地水平較高，但仍存在提升空間。最后文章總結(jié)了長(zhǎng)沙市節(jié)約集約用地考核辦法構(gòu)建的意義及建議。

關(guān)鍵詞 新發(fā)展理念;節(jié)約集約用地;長(zhǎng)沙市;評(píng)價(jià)體系;雨花區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Evaluation System of Economical and Intensive Utilization of Land in Changsha City Under the New Development Concept——a Case Study of Yuhua District

Liu Shuangyan ， Chen Qiaofeng ， Huang Jinsong ， Chen Xiaolong

（Changsha Jiayuan Land Plannding Consult Limited Liability Company， Changsha Hunan 410000）

Abstract： Taking Changsha City as the objects of study， Delphi method and analytic hierarchy process were used，? the main line of land life cycle management was focused on to construct an evaluation system for economical and intensive utilization of land in Changsha City from the two aspects of level and work measures. The level evaluation sets up a full coverage index from the whole region， urban construction area and rural construction area.The evaluation of work measures is set up from three aspects， including the implementation of land and space planning， land use management， land use dynamic monitoring and land law enforcement. At the same time， Yuhua district was used as a specific case for evaluation. Results show that the level of economical and intensive utilization of land in Yuhua district is relatively high， but there is still room for improvement. Finally， suggestions to improve land use and advise were put forward.

Keywords： new development concept;economical and intensive utilization of land; Changsha city; evaluation system; Yuhua district

構(gòu)建“集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間”是新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展和美麗中國(guó)建設(shè)的內(nèi)涵要求[1]。我國(guó)一直高度重視土地集約利用問(wèn)題，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列節(jié)約集約用地的相關(guān)政策文件，國(guó)內(nèi)外學(xué)者也開(kāi)展了大量研究。然而實(shí)施效果不甚理想，城鎮(zhèn)利用品質(zhì)低、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等問(wèn)題依然凸出[2]。究其原因一是研究者將研究視角放在城市這一特定區(qū)域，對(duì)大區(qū)域（農(nóng)村和城鎮(zhèn)）的研究較少;二是多從建設(shè)用地的投入水平、利用效率和利用強(qiáng)度進(jìn)行評(píng)價(jià)，而忽略了耕地保護(hù)、生態(tài)安全、生活品質(zhì)等方面的評(píng)價(jià);三是評(píng)價(jià)體系一概而論，缺乏彈性空間，只注重定量方面的評(píng)價(jià)，而忽略了定性指標(biāo)的評(píng)價(jià);四是對(duì)節(jié)約集約用地的實(shí)際操作性研究與目標(biāo)區(qū)域可行性研究較少[3]。因此，為適應(yīng)新時(shí)代背景、新發(fā)展理念的要求，探索長(zhǎng)沙市“四精五有”的城市發(fā)展新路徑，亟需結(jié)合區(qū)域情況，構(gòu)建長(zhǎng)沙市節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)體系，為開(kāi)展區(qū)域節(jié)約集約用地考核提供技術(shù)支撐，促進(jìn)長(zhǎng)沙市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

1 研究區(qū)域概況

1.1 區(qū)域概況

長(zhǎng)沙市五區(qū)土地總面積1 199.94 km2。大部分區(qū)域位于長(zhǎng)沙市中心城區(qū)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地比重較高。在自然資源管理職能上與長(zhǎng)沙市其他區(qū)縣市不同，部分職權(quán)歸長(zhǎng)沙市級(jí)自然資源部門(mén)統(tǒng)一管理。

1.2 資料來(lái)源

文中涉及的相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于實(shí)地調(diào)研、相關(guān)部門(mén)收集以及文獻(xiàn)的查閱。其中，五區(qū)三調(diào)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)源于國(guó)土資源第三次調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，規(guī)劃數(shù)據(jù)源于長(zhǎng)沙市城市總體規(guī)劃等資料，人口和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)源于長(zhǎng)沙市統(tǒng)計(jì)年鑒，建筑數(shù)據(jù)源于長(zhǎng)沙市不動(dòng)產(chǎn)自然幢等資料。此外，本文還采取問(wèn)卷調(diào)查和座談采訪的方式，聽(tīng)取了長(zhǎng)沙市相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)及建議。

2 節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)的新認(rèn)知

2.1 強(qiáng)調(diào)全域、全過(guò)程、全要素資源的節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)

生態(tài)文明建設(shè)、底線管控思維要求應(yīng)改變以往以建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)為目標(biāo)的工作理念，加強(qiáng)耕地和永久基本農(nóng)田、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等特殊區(qū)域的研究，開(kāi)展山水林田湖草全域、全要素資源的節(jié)約集約利用。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求優(yōu)化農(nóng)村土地利用格局，充分加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地區(qū)節(jié)約集約用地情況的評(píng)價(jià)，推進(jìn)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展[4]。

2.2 體現(xiàn)城市品質(zhì)、舒適宜居的節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)

精明增長(zhǎng)等理念賦予了節(jié)約集約用地新的時(shí)代特征。一方面，建設(shè)用地的節(jié)約集約利用被重新認(rèn)知，應(yīng)轉(zhuǎn)變一味的強(qiáng)調(diào)利用強(qiáng)度和效率的思路，轉(zhuǎn)向建設(shè)空間品質(zhì)、空間結(jié)構(gòu)的視角，融入強(qiáng)調(diào)城市品質(zhì)、舒適宜居等方面的指標(biāo);另一方面規(guī)劃集約就是最大的節(jié)約，應(yīng)將國(guó)土空間規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)的建設(shè)用地總量、規(guī)模和邊界，逐步擴(kuò)大到品質(zhì)、形態(tài)和效率中，加強(qiáng)規(guī)劃與節(jié)約的銜接，提高城市舒適宜居水平[4]。

2.3 探索評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)更新的節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)

國(guó)土空間規(guī)劃提出了規(guī)劃留白的概念，要求預(yù)留一定空間作為留白區(qū)，以適應(yīng)未來(lái)發(fā)展的需要。節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定亦是如此。目前，各個(gè)地方確定節(jié)約集約評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的方法差異大，可對(duì)比性差，國(guó)家層面沒(méi)有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系，直接影響評(píng)估結(jié)果的實(shí)際應(yīng)用[1]。節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)建立動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，隨國(guó)土空間規(guī)劃以及相關(guān)文件的更新而更新。

3 節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)體系研究

3.1 評(píng)價(jià)內(nèi)容體系構(gòu)建

基于新發(fā)展理念的要求，結(jié)合對(duì)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)的新認(rèn)知，從水平評(píng)價(jià)和工作措施評(píng)價(jià)構(gòu)建了長(zhǎng)沙市五區(qū)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)內(nèi)容體系，體現(xiàn)國(guó)土空間管理的全過(guò)程。

3.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)重的制定

基于評(píng)價(jià)內(nèi)容體系框架，按照系統(tǒng)性、現(xiàn)勢(shì)性、凸顯特色、可操作性的原則，結(jié)合五區(qū)行政事權(quán)，分別設(shè)置水平評(píng)價(jià)指標(biāo)27項(xiàng)和工作措施評(píng)價(jià)指標(biāo)19項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)已有國(guó)家、省、市標(biāo)準(zhǔn)和樣點(diǎn)現(xiàn)實(shí)值綜合設(shè)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，其中城鎮(zhèn)工業(yè)用地率等指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有動(dòng)態(tài)性，隨國(guó)土空間規(guī)劃的更新及時(shí)更新。采用特爾菲法和AHP層次分析法，邀請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的30位專(zhuān)家及技術(shù)人員對(duì)指標(biāo)進(jìn)行打分賦值，利用Yaahp軟件進(jìn)行計(jì)算，通過(guò)一致性檢驗(yàn)后，得到各層評(píng)價(jià)指標(biāo)最終的權(quán)重值。詳見(jiàn)表1和表2。

4 雨花區(qū)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)

4.1 水平評(píng)價(jià)分析

根據(jù)相關(guān)資料，測(cè)算出雨花區(qū)各水平評(píng)價(jià)指標(biāo)的現(xiàn)實(shí)值，通過(guò)現(xiàn)實(shí)值和指標(biāo)屬性，測(cè)算評(píng)價(jià)指標(biāo)的初始值，初始值按照下列公式計(jì)算：

式中：

——第i項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化初始值;

——第i項(xiàng)指標(biāo)的現(xiàn)實(shí)值;

——第i項(xiàng)指標(biāo)的單項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。

得到初始值后，根據(jù)指標(biāo)屬性進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值需在0到1之間，大于1的直接修正為1，小于0的直接修正為0。再根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重，采用多因素綜合評(píng)價(jià)系數(shù)法，計(jì)算考核分值。

評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，雨花區(qū)水平評(píng)價(jià)分值為79.80分，說(shuō)明雨花區(qū)節(jié)約集約水平較好。從各項(xiàng)指標(biāo)得分情況來(lái)看，城鎮(zhèn)人口與城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)、人均城鎮(zhèn)綠地與開(kāi)敞空間用地面積、人均村莊建設(shè)用地等指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)率較低，有待進(jìn)一步加強(qiáng)。詳見(jiàn)表1。

4.2工作措施考核分析

通過(guò)對(duì)雨花區(qū)土地利用日常管理的工作情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，雨花區(qū)工作措施評(píng)價(jià)分值為87分，這表明雨花區(qū)在土地的日常管理中呈現(xiàn)較好的狀態(tài)，但仍需在生態(tài)安全、農(nóng)民安置等方面不斷加強(qiáng) 。詳見(jiàn)表2。

5 結(jié)論及建議

本文根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)節(jié)約集約用地提出的一系列新政策和新要求，全面貫徹底線管控、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等新戰(zhàn)略以及長(zhǎng)沙“四精五有”的城市發(fā)展理念，圍繞土地全生命周期管理主線，構(gòu)建了長(zhǎng)沙市五區(qū)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)體系，并以雨花區(qū)為案例進(jìn)行驗(yàn)證，這為及時(shí)掌握區(qū)域節(jié)約集約用地情況、提高區(qū)域節(jié)約集約用地水平和建立資源節(jié)約型社會(huì)提供制度保障，對(duì)促進(jìn)長(zhǎng)沙市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用。建議后期節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)體系隨著國(guó)土空間規(guī)劃的更新而不斷完善。

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