城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與政策

李敏 潛山市自然資源和規(guī)劃局

在我們獨(dú)特的時(shí)代背景下，不同地區(qū)、不同層次的開(kāi)發(fā)建設(shè)存在很大差異。全國(guó)各省都經(jīng)歷了初步的城市化，城鄉(xiāng)都經(jīng)歷了初步的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鄉(xiāng)作為大城市與大城市之間的緩沖地帶，吸納了很大一部分農(nóng)村人口，但并不是一個(gè)具有代表性的綜合性產(chǎn)業(yè)，面臨著住房短缺、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不足和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)。此外，近年來(lái)房?jī)r(jià)上漲，導(dǎo)致許多地方的建筑成本急劇上升，使新的規(guī)劃方案難以實(shí)施。目前，中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制不統(tǒng)一，影響了城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的有效性和可持續(xù)性。城鄉(xiāng)發(fā)展的基本目標(biāo)是同步相對(duì)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展，縮小地區(qū)間發(fā)展差距，提高城鄉(xiāng)人民的福利待遇。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要適當(dāng)?shù)囊?guī)劃和管理，以便從全面和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度最大限度地提高城鄉(xiāng)發(fā)展的效率和效益。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃與城鄉(xiāng)管理關(guān)系協(xié)調(diào)的積極意義及重要性

城鄉(xiāng)是人們生存的重要資源。目前，科學(xué)合理地規(guī)劃、利用和開(kāi)發(fā)城鄉(xiāng)資源，以充分利用這些資源的效率和實(shí)際效用，繼續(xù)建設(shè)和規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展，最大限度地保護(hù)環(huán)境，減少浪費(fèi)和破壞，是非常重要的。由于我國(guó)城鄉(xiāng)資源短缺，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)根據(jù)各地區(qū)、當(dāng)?shù)厝丝诤铜h(huán)境的實(shí)際需求進(jìn)行適當(dāng)配置，城鄉(xiāng)資源不應(yīng)在城鄉(xiāng)發(fā)展中浪費(fèi)或受到阻礙，以便在實(shí)踐中城鄉(xiāng)建設(shè)不會(huì)對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)周圍造成環(huán)境破壞。此外，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中相對(duì)獨(dú)立，但必須在城鄉(xiāng)資源和自然環(huán)境的實(shí)際規(guī)劃框架內(nèi)考慮和處理，以保證規(guī)劃率的有效性。有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃的第一步是進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，招聘技術(shù)人員和設(shè)計(jì)師進(jìn)行實(shí)地評(píng)估和設(shè)計(jì)方案。開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)具有重要作用。一方面可以提高空間分布的科學(xué)合理性，為城市的發(fā)展和建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。特別是在城鄉(xiāng)地區(qū)協(xié)調(diào)改善生態(tài)環(huán)境，起到明顯的推動(dòng)作用。另一方面，可以加快城鄉(xiāng)一體化速度，提高城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)的合理性，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的基本目標(biāo)。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的問(wèn)題

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系不完善

城市規(guī)劃和城市規(guī)劃管理必須依法進(jìn)行，必須對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，確保管理合法合理。目前，中國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系以《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為基礎(chǔ)，輔以國(guó)家和地方政府通過(guò)的其他相關(guān)法規(guī)。前者具有約束力，一般適用于城市規(guī)劃管理。現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理監(jiān)督體系有待完善。首先，在項(xiàng)目審批過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)之間的分工不明確，職責(zé)分工不明確。各地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的具體細(xì)節(jié)要在地方立法中說(shuō)明，但有些地區(qū)的政策不明確、不完善；同時(shí)，審批部門(mén)對(duì)相關(guān)行政安排知之甚少，沒(méi)有這方面的信息，增加了很大的工作量。當(dāng)需要做出決定時(shí)，當(dāng)局不能根據(jù)立法做出決定，他們只能邀請(qǐng)專家參加聯(lián)合研討會(huì)，沒(méi)有決策依據(jù)，相關(guān)當(dāng)局與其他實(shí)體合作的責(zé)任被削弱。中國(guó)不同地區(qū)的情況差別很大，每個(gè)城市都有自己的特點(diǎn)。比如《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然對(duì)整個(gè)土地規(guī)劃的管理進(jìn)行了規(guī)范和指導(dǎo)，但并沒(méi)有考慮到地方特色，只是法律本身。此外，在欠發(fā)達(dá)的城市和農(nóng)村地區(qū)，許多項(xiàng)目和設(shè)計(jì)單位沒(méi)有考慮技術(shù)規(guī)范，直接設(shè)計(jì)大城市的情況，忽視了它們的差異，影響了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的可持續(xù)性。

（二）管理的手段落后

近年來(lái)，各大城市紛紛建立智能化、網(wǎng)絡(luò)化的管理系統(tǒng)，以更有效地管理信息平臺(tái)。然而，許多城鄉(xiāng)規(guī)劃管理系統(tǒng)受到成本和升級(jí)技術(shù)的限制，尚未采用先進(jìn)的管理系統(tǒng)。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理也受到信息更新不及時(shí)、行政處理能力相對(duì)較低的制約。

（三）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施中的矛盾

城鄉(xiāng)規(guī)劃必須先于城鄉(xiāng)規(guī)劃，但城鄉(xiāng)規(guī)劃必須涉及城鄉(xiāng)征收。對(duì)大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)征用是他們不想看到的。此外，城鄉(xiāng)結(jié)合部的征收過(guò)程面臨財(cái)政問(wèn)題，農(nóng)民可能對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的征收不滿，阻礙了城鄉(xiāng)規(guī)劃的順利進(jìn)行。此外，部分地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施明顯不合理，甚至可能導(dǎo)致以城鄉(xiāng)規(guī)劃為目的的大規(guī)模占用耕地，造成城鄉(xiāng)資源利用缺乏科學(xué)性和城鄉(xiāng)規(guī)劃矛盾突出。

（四）編制內(nèi)容問(wèn)題

在城市規(guī)劃管理過(guò)程中，還存在研究工作沒(méi)有付諸實(shí)踐、研究機(jī)制不清晰、深度不夠等情況。在圖紙操作管理工作中，也存在內(nèi)容控制失衡、編制結(jié)構(gòu)失衡的情況。特別是在調(diào)查中，相關(guān)工作難以深入落實(shí)，對(duì)城市規(guī)劃管理的發(fā)展產(chǎn)生了影響。

（五）缺乏經(jīng)濟(jì)分析。

在城市規(guī)劃管理中，為了充分發(fā)揮相關(guān)工作價(jià)值，需要構(gòu)建完善的監(jiān)督控制體系，對(duì)具體問(wèn)題進(jìn)行全面的經(jīng)濟(jì)分析。如果不能在政策決策體系中構(gòu)建完整、準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)分析結(jié)構(gòu)，很可能影響經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)的實(shí)施和控制，無(wú)法解決相關(guān)問(wèn)題。在實(shí)際編制過(guò)程中，如果缺少容積率值，相關(guān)工作將難以落實(shí)到位，管理結(jié)構(gòu)和管理要素將失去平衡，導(dǎo)致指標(biāo)確定效果和微觀管控規(guī)定較差。如果不能從宏觀層面建立相應(yīng)的分析機(jī)制，就會(huì)影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)的運(yùn)行和監(jiān)測(cè)，從而加重城市規(guī)劃面臨的不確定因素，影響管理效率。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的相關(guān)性

（一）掌握城鄉(xiāng)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的區(qū)別

在開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)系研究之前，有必要了解城鄉(xiāng)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的區(qū)別。根據(jù)中國(guó)城鄉(xiāng)的實(shí)際情況，不難發(fā)現(xiàn)，一般來(lái)說(shuō)，在討論或設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，工作人員都會(huì)發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源規(guī)劃管理的不合理。這極大地限制了城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃在合理分配建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地方面的靈活性和科學(xué)性。這是因?yàn)樗鼈兊墓芾碓瓌t不同：城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的重點(diǎn)是表達(dá)地方當(dāng)局的建設(shè)意圖和居民的生活愿望，而城鄉(xiāng)規(guī)劃管理則是基于城鄉(xiāng)自然環(huán)境之上的布局。在中國(guó)，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的組織管理與地方政府同等重要，管理和管理程序相同。地方政府也普遍希望開(kāi)展更優(yōu)惠、更廣泛的農(nóng)村建設(shè)，這使得城鄉(xiāng)規(guī)劃未能考慮實(shí)際，未能充分融入城鄉(xiāng)資源管理，加劇了城鄉(xiāng)之間的矛盾和差異。此外，雖然城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃沒(méi)有提供足夠的土地來(lái)滿足實(shí)際需要，但城鄉(xiāng)未開(kāi)發(fā)資源或可耕地被過(guò)度開(kāi)發(fā)，違反了城鄉(xiāng)資源管理的原則。中國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理還存在較大的差異，導(dǎo)致一些問(wèn)題仍然無(wú)法解決。通過(guò)分析城鄉(xiāng)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的區(qū)別，可以更好地研究二者之間的關(guān)聯(lián)和聯(lián)系。

（二）致力于城鄉(xiāng)管理應(yīng)該是兩者的重點(diǎn)和前提

在城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)中，建立健全城鄉(xiāng)管理體制仍然是當(dāng)務(wù)之急。只有在地方一級(jí)建立全面、綜合、有效的城鄉(xiāng)管理方法和機(jī)構(gòu)，才能創(chuàng)造共同的積極條件。為了保持城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和互操作性，并最大限度地利用城鄉(xiāng)資源管理，國(guó)家主管當(dāng)局通過(guò)并實(shí)施了旨在加強(qiáng)一些特殊地區(qū)城鄉(xiāng)聯(lián)系的政策，重點(diǎn)是幾次抽查，并取得了初步成果，這些政策已適用于大多數(shù)城鄉(xiāng)地區(qū)。從一開(kāi)始，加強(qiáng)聯(lián)系的政策就考慮到了城市和農(nóng)村地區(qū)的土地使用。通過(guò)這一政策，農(nóng)村和城市地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源和補(bǔ)貼包括耕地，都有所增加，將生活在外的農(nóng)民或工人聚集在一起。

四、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)措施

（一）建立城鄉(xiāng)資源管理體系

在城鄉(xiāng)規(guī)劃和資源利用過(guò)程中，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)管理機(jī)制，確保資源的有效利用。建立良好的城鄉(xiāng)資源管理機(jī)制，不僅促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃，還可以為城鄉(xiāng)規(guī)劃提供適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，保證兩者的協(xié)調(diào)，確保城鄉(xiāng)資源的有效利用。

（二）實(shí)現(xiàn)國(guó)家空間規(guī)劃

土地規(guī)劃既提高了城鄉(xiāng)規(guī)劃的合理性，又保證了規(guī)劃的有效性。加強(qiáng)法規(guī)的實(shí)施合作，可以實(shí)施規(guī)劃，保證城市的合理發(fā)展，保證執(zhí)行的準(zhǔn)確，保證國(guó)家的合理配置，提高中國(guó)的城市化水平。

（三）信息技術(shù)的使用

鑒于中國(guó)目前的城市發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃非常重要。（1）工作目標(biāo)必須明確。（2）可以利用一些信息工具，有效收集關(guān)于城鄉(xiāng)資源的信息，對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的實(shí)際城鄉(xiāng)資源進(jìn)行監(jiān)控。政府認(rèn)為，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的分析可以適當(dāng)改進(jìn)，通過(guò)信息處理可以保證城鄉(xiāng)規(guī)劃和規(guī)劃管理的整體效率。土地管理制度一旦建立，就必須組織起來(lái)，以滿足每個(gè)地區(qū)的發(fā)展需要。城鄉(xiāng)規(guī)劃方案和環(huán)境建設(shè)方案也必須進(jìn)行調(diào)整，盡可能避免出現(xiàn)問(wèn)題。

（四）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃可以相互促進(jìn)

改善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理可以使城鄉(xiāng)規(guī)劃更加有效。因此，有必要采取更加科學(xué)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理方法，為城鄉(xiāng)規(guī)劃提供參考和保障。同時(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)人員要正確認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系，以提高城鄉(xiāng)建設(shè)效率。為此，需要找出可能影響城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃的因素，進(jìn)而制定科學(xué)合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作計(jì)劃，避免這些因素的不利影響，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展。

（五）規(guī)范用地標(biāo)準(zhǔn)，明確農(nóng)業(yè)用地界限

城鄉(xiāng)規(guī)劃相結(jié)合，更加明確地域性的土地類型，然后有更切合實(shí)際的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃需要與調(diào)整相協(xié)調(diào)，使土地管理發(fā)揮更重要的作用。目前，由于土地所有權(quán)不明，有大量的農(nóng)業(yè)用地都是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)；事實(shí)上，建筑不符合最初的計(jì)劃，導(dǎo)致了大量的空置土地的浪費(fèi)。因此，在規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，必須聯(lián)系有關(guān)部門(mén)，做好充分的研究，緩解工作壓力，然后進(jìn)行調(diào)查，參考當(dāng)?shù)鼐用竦男枨蠛彤?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。同時(shí)，明確可用于建設(shè)用地，農(nóng)業(yè)用地必須保留等，盡量避免破壞原有的情況，在不影響大多數(shù)人的情況下完成城鄉(xiāng)一體化改造。

（六）結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃來(lái)協(xié)調(diào)土地資源管理工作

開(kāi)展土地資源管理，要從城鄉(xiāng)規(guī)劃的角度優(yōu)化土地管理內(nèi)容。首先，國(guó)家要完善土地管理相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)正常土地管理，規(guī)范土地管理。二是在土地規(guī)劃管理中，參與制定科學(xué)工作目標(biāo)的人員，并根據(jù)實(shí)際城鄉(xiāng)規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。制定城鄉(xiāng)規(guī)劃，政府有關(guān)部門(mén)需要調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)資源的宏觀調(diào)控，保障居民的生活環(huán)境，在合理利用土地的基礎(chǔ)上加以改善和發(fā)展，統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，避免與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和土地管理發(fā)生沖突。

五、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，要優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，抓住時(shí)代機(jī)遇，改善城市布局，引進(jìn)承接不同產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化資源配置，避免虛假的高城市化率，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)文化的全面發(fā)展。