國(guó)庫(kù)改革20年助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

梁濤 陜西省西安市長(zhǎng)安區(qū)財(cái)政局

一、國(guó)庫(kù)管理體制改革的實(shí)施歷程

（一）會(huì)計(jì)委派制改革

根據(jù)省市關(guān)于在行政事業(yè)單位實(shí)施會(huì)計(jì)委派財(cái)政改革的文件精神，1999年7月，長(zhǎng)安區(qū)財(cái)政局選調(diào)10名財(cái)政干部進(jìn)入教育局、公安局、廣電局等10個(gè)部門(mén)開(kāi)始實(shí)施會(huì)計(jì)委派改革，委派人員按照會(huì)計(jì)委派制改革的要求在被委派單位擔(dān)任會(huì)計(jì)，對(duì)單位的財(cái)務(wù)核算進(jìn)行監(jiān)督和操作。2000年，會(huì)計(jì)委派改革在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)充到20家單位。會(huì)計(jì)委派工作通過(guò)兩年的運(yùn)行，在加強(qiáng)被委派單位財(cái)務(wù)核算與管理的基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)控、單位財(cái)務(wù)收支的規(guī)范、各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度的執(zhí)行等方面均得到顯著提升，達(dá)到了會(huì)計(jì)委派制度改革的預(yù)期目標(biāo)。

（二）會(huì)計(jì)集中核算改革

2001年，根據(jù)省市關(guān)于實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算的財(cái)政改革要求，長(zhǎng)安區(qū)財(cái)政部門(mén)嚴(yán)格按照改革實(shí)施計(jì)劃與安排及時(shí)啟動(dòng)，在區(qū)級(jí)人事、編辦等相關(guān)部門(mén)的配合下，成立的長(zhǎng)安區(qū)會(huì)計(jì)集中核算中心，通過(guò)人事部門(mén)組織的考試落實(shí)了工作人員，于2001年7月1日，對(duì)區(qū)級(jí)單位經(jīng)過(guò)審計(jì)部門(mén)審定的財(cái)務(wù)移交資料進(jìn)行了交接并立即建賬處理業(yè)務(wù)開(kāi)始正式運(yùn)行。會(huì)計(jì)集中核算財(cái)政管理體制改革上線運(yùn)行與實(shí)施，所有納入集中核算單位的財(cái)務(wù)核算、業(yè)務(wù)流程全部按照統(tǒng)一、規(guī)范的財(cái)務(wù)制度進(jìn)行處理，從根本上杜絕了票據(jù)不規(guī)范、現(xiàn)金坐支等違規(guī)問(wèn)題的出現(xiàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)了財(cái)政資金監(jiān)控與單位財(cái)務(wù)核算的制度化、規(guī)范化管理。

（三）國(guó)庫(kù)集中支付改革

根據(jù)西安市關(guān)于深化國(guó)庫(kù)集中支付改革工作有關(guān)問(wèn)題的通知要求及國(guó)庫(kù)集中支付制度有關(guān)規(guī)定，長(zhǎng)安區(qū)于2009年開(kāi)始全面啟動(dòng)國(guó)庫(kù)集中支付改革試點(diǎn)工作。首先制定了國(guó)庫(kù)集中支付改革的實(shí)施方案，明確了改革實(shí)施必要性、指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容和實(shí)施步驟等，在建章立制、軟硬件配備到位的情況下，選擇水務(wù)局、民政局等8家單位全面啟動(dòng)國(guó)庫(kù)集中支付改革試點(diǎn)工作，2010年至2012年，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步進(jìn)行增點(diǎn)擴(kuò)面，并于2012年底實(shí)現(xiàn)了區(qū)級(jí)將所有預(yù)算單位全部納入國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，通過(guò)近3年的努力實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)集中支付改革在全區(qū)的全覆蓋，集中支付改革的任務(wù)和目標(biāo)全面完成。通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付改革的實(shí)施與在線運(yùn)行，解決了傳統(tǒng)的通過(guò)預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶(hù)分散進(jìn)行財(cái)政資金撥付的方式，財(cái)政資金經(jīng)過(guò)主管預(yù)算部門(mén)層層轉(zhuǎn)撥到基層預(yù)算單位，再由基層預(yù)算單位支付給物品和勞務(wù)供應(yīng)商。杜絕了重復(fù)和分散設(shè)置賬戶(hù)，財(cái)政資金活動(dòng)透明度不高，不利于實(shí)施有效管理和全面監(jiān)督以及大量資金滯留在預(yù)算單位，降低了資金的使用效率和財(cái)政資金使用缺乏事前監(jiān)督，截留、擠占、挪用等問(wèn)題的發(fā)生。多年來(lái)國(guó)庫(kù)集中支付改革的實(shí)施證明，國(guó)庫(kù)集中支付在簡(jiǎn)化流程、提高財(cái)政資金使用效益，信息共享、增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行透明度，操作規(guī)范、強(qiáng)化預(yù)算約束和執(zhí)行監(jiān)督，集中庫(kù)款、增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力等方面取得了良好的效果，得到了預(yù)算單位的普遍支持和廣泛認(rèn)可。

（四）財(cái)政云支付系統(tǒng)改革

根據(jù)陜西省財(cái)政廳《關(guān)于做好陜西財(cái)政云推廣工作的通知》精神，從2019年7月份開(kāi)始，全區(qū)嚴(yán)格按照省市的統(tǒng)一部署和要求，全面啟動(dòng)陜西省財(cái)政云系統(tǒng)改革的上線運(yùn)行前期籌備工作，成立了以財(cái)政局黨委書(shū)記、局長(zhǎng)為組長(zhǎng)的財(cái)政云推廣工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了以業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)為主任、局內(nèi)相關(guān)業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人為成員的推廣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，及時(shí)采集、匯總、上報(bào)相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)工作，確保財(cái)政云推廣工作穩(wěn)步推進(jìn)。2020年元月1日，陜西省財(cái)政云系統(tǒng)全面上線運(yùn)行，從目前情況來(lái)看，預(yù)算編制、指標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行、總預(yù)算會(huì)計(jì)核算等模塊均能正常運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政核心業(yè)務(wù)橫向到邊、縱向到底的電子化在線運(yùn)行操作模式。運(yùn)用新一代云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息手段推動(dòng)現(xiàn)代財(cái)政制度建立，助力財(cái)政治理能力提升，實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理跨越式發(fā)展的重大舉措，基本達(dá)到了財(cái)政云支付系統(tǒng)改革預(yù)期的目標(biāo)。

二、國(guó)庫(kù)改革過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)與不足

近20年來(lái)，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制歷經(jīng)4次大的改革，每一次改革都是對(duì)建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的補(bǔ)充、完善和推進(jìn)，每一次改革都是對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理水平的改進(jìn)與提升，每一次改革都是對(duì)強(qiáng)化財(cái)政資金監(jiān)管、規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)收支、優(yōu)化財(cái)政資源配置的充實(shí)與完備。通過(guò)不斷的改革嘗試，目前我們基本實(shí)現(xiàn)了財(cái)政國(guó)庫(kù)管理縱向到底橫向到面的全覆蓋管理模式，財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)了最優(yōu)的分配與支付流程，在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的同時(shí)，財(cái)政精細(xì)化管理水平得到顯著提升，通過(guò)各項(xiàng)財(cái)政改革的分步實(shí)施，在改革實(shí)施過(guò)程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了存在的一些問(wèn)題。

一是隨著財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制改革的不斷深入，實(shí)施方式的變化從開(kāi)始的小范圍試點(diǎn)到逐步擴(kuò)面再到最后的全覆蓋，一般有一到兩年的過(guò)渡期，而最近的陜西省財(cái)政云系統(tǒng)改革直接一步到位，從一個(gè)時(shí)間點(diǎn)開(kāi)始全省同時(shí)啟動(dòng)全面實(shí)施，在保障改革任務(wù)落實(shí)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)確保了改革取得立竿見(jiàn)影的效果。

二是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制改革的不斷探索與實(shí)施，從理論到實(shí)踐為建立現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理體制奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)，而每一次改革都是對(duì)當(dāng)時(shí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)環(huán)境下推動(dòng)國(guó)庫(kù)管理制度完善、規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為、優(yōu)化財(cái)政資源配置能力的總結(jié)與提升，尤其是集中支付改革與財(cái)政云，更是將現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理與電子信息技術(shù)高度融合的全新模式下的改革，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益最大化、財(cái)政財(cái)務(wù)收支的規(guī)范化、制度落實(shí)的實(shí)踐化提供了強(qiáng)有力的技術(shù)與業(yè)務(wù)相融合的全新模式，為建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三是在財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的初期，會(huì)計(jì)委派和集中核算在一定程度上也顯現(xiàn)出改革帶來(lái)的一些不足，首先是會(huì)計(jì)委派制的實(shí)施，財(cái)政部門(mén)直接參與預(yù)算單位的財(cái)務(wù)核算，對(duì)被委派預(yù)算單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行了監(jiān)管，在規(guī)范預(yù)算單位財(cái)務(wù)收支行為的同時(shí)提升了預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理水平。但是由于財(cái)政監(jiān)管的實(shí)時(shí)參與，一定程度上弱化了預(yù)算單位相關(guān)財(cái)務(wù)稽核的職能，尤其是隨后實(shí)施的會(huì)計(jì)集中核算改革，將預(yù)算單位財(cái)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理，更是造成了單位財(cái)務(wù)核算的極度弱化，甚至于部分單位直接對(duì)財(cái)務(wù)進(jìn)行了撤并，單位財(cái)務(wù)管理的弱化在集中核算末期賬務(wù)退回時(shí)這一問(wèn)題凸顯。

四是會(huì)計(jì)集中核算的退出以及國(guó)庫(kù)集中支付改革的加快實(shí)施，一方面預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理普遍加強(qiáng)，財(cái)政資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)一步壓縮，財(cái)政資源配置更加優(yōu)化，資金效益得到充分發(fā)揮，集中支付改革目標(biāo)充分顯現(xiàn)，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制改革向縱深發(fā)展的步伐持續(xù)增強(qiáng)，現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理體制初具規(guī)模。

三、推進(jìn)國(guó)庫(kù)管理體制改革的具體策略

（一）科學(xué)轉(zhuǎn)變委托金庫(kù)制

國(guó)家相關(guān)部門(mén)需要徹底改革國(guó)庫(kù)管理體制，對(duì)委托金庫(kù)制進(jìn)行科學(xué)轉(zhuǎn)變，合理應(yīng)用獨(dú)立金庫(kù)制，雖然委托金庫(kù)制在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中具有很多的優(yōu)點(diǎn)，但是依舊存在很大弊端，尤其是在我國(guó)銀行管理機(jī)制發(fā)生重大變革之后，由于沒(méi)有理順一些關(guān)系，使財(cái)政管理體制和國(guó)庫(kù)管理體制出現(xiàn)不相符的問(wèn)題。所以國(guó)庫(kù)管理機(jī)制需要科學(xué)應(yīng)用獨(dú)立金庫(kù)制，設(shè)置國(guó)庫(kù)銀行，只需要向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，同時(shí)可以將其設(shè)置為政策性銀行。由國(guó)務(wù)院垂直領(lǐng)導(dǎo)國(guó)庫(kù)銀行，國(guó)庫(kù)銀行不僅需要對(duì)國(guó)庫(kù)進(jìn)行科學(xué)管理，同時(shí)還需要結(jié)合國(guó)庫(kù)存款余額具體情況研究預(yù)算內(nèi)外的各項(xiàng)資金，同時(shí)還可以將部分國(guó)庫(kù)存款向預(yù)算內(nèi)的企業(yè)發(fā)放，進(jìn)行新稅源的合理配置。最后還需要針對(duì)財(cái)政庫(kù)存余額和國(guó)務(wù)院提出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，發(fā)放國(guó)債，對(duì)政府債券進(jìn)行科學(xué)管理，確保財(cái)政國(guó)庫(kù)管理能夠高度實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。

（二）完善《國(guó)庫(kù)管理法》

相關(guān)部門(mén)需要進(jìn)行國(guó)庫(kù)管理法的科學(xué)制定，確保能夠依法管理國(guó)庫(kù)，在我國(guó)現(xiàn)階段，依法治國(guó)得到了很大的發(fā)展，但是相關(guān)部門(mén)在具體執(zhí)行國(guó)庫(kù)職責(zé)，對(duì)國(guó)庫(kù)進(jìn)行監(jiān)督管理時(shí)，由于缺乏有力的國(guó)庫(kù)監(jiān)管手段和完善的監(jiān)管措施，使預(yù)算管理中國(guó)庫(kù)的地位被嚴(yán)重削弱，所以相關(guān)部門(mén)需要進(jìn)行國(guó)庫(kù)管理法的科學(xué)制定，通過(guò)立法形式確定國(guó)庫(kù)的權(quán)限和具體職責(zé)，同時(shí)，科學(xué)制定國(guó)庫(kù)監(jiān)管手段，通過(guò)該種方式可以使國(guó)庫(kù)職能作用得到充分發(fā)揮，進(jìn)而控制國(guó)家預(yù)算資金。保障國(guó)家相關(guān)部門(mén)能夠更為有效的支出各項(xiàng)資金，提升整體經(jīng)濟(jì)建設(shè)效果，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平的進(jìn)一步提升創(chuàng)造良好的條件。

（三）推進(jìn)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)

在構(gòu)建國(guó)庫(kù)銀行的同時(shí)，還需要科學(xué)設(shè)置國(guó)庫(kù)單一賬號(hào)，并將財(cái)政部門(mén)的各項(xiàng)資金合理融入，對(duì)其他商業(yè)銀行為征收部門(mén)和財(cái)政部門(mén)設(shè)置的過(guò)渡性賬號(hào)完全取消。國(guó)庫(kù)在進(jìn)行財(cái)政款項(xiàng)的征收時(shí)，針對(duì)其從征收大廳所征收到的各項(xiàng)款項(xiàng)，需要在國(guó)庫(kù)銀行中間行專(zhuān)用賬戶(hù)的合理設(shè)置。與此同時(shí)，國(guó)庫(kù)銀行還需要進(jìn)行聯(lián)行體系的合理設(shè)置，確保能夠及時(shí)上傳下達(dá)國(guó)庫(kù)資金，并對(duì)其準(zhǔn)確性進(jìn)行有效保障，保障用款單位和財(cái)政部門(mén)在用款方面具有更高的快捷性和方便性，進(jìn)而使用款單位的用款需求得到更高的滿(mǎn)足。

（四）強(qiáng)化預(yù)算收支計(jì)劃審計(jì)

一般情況下，國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)相關(guān)部門(mén)執(zhí)行各級(jí)財(cái)政預(yù)算的具體情況相對(duì)了解，具有較高的權(quán)威性，每年，人民大會(huì)都需要對(duì)其財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行報(bào)告進(jìn)行嚴(yán)格審議，國(guó)庫(kù)部門(mén)需要共同制定國(guó)家預(yù)算，提出明確的意見(jiàn)。人民代表大會(huì)在組建財(cái)經(jīng)委員會(huì)時(shí)針對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，需要設(shè)置一名國(guó)庫(kù)人員，確保能夠使國(guó)庫(kù)充分發(fā)揮監(jiān)督作用，對(duì)我國(guó)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展進(jìn)行更高的保障，確保能夠使國(guó)家各項(xiàng)資金得到更為充分的利用，實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)水平的全面提升。

總的來(lái)說(shuō)，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度近20年的改革與實(shí)踐，是建立現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理體制的不斷探索與完善，是適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理要求的辦法與舉措，更是不斷提升財(cái)政國(guó)庫(kù)管理水平的理論與實(shí)踐相統(tǒng)一。尤其是陜西省財(cái)政云系統(tǒng)改革的全面實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度與IT技術(shù)的無(wú)縫銜接與融合，把法律、法規(guī)、政策、業(yè)務(wù)實(shí)踐與操作流程全面融入到系統(tǒng)中進(jìn)行規(guī)范操作，在充分發(fā)揮財(cái)政國(guó)庫(kù)管理實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控職能，財(cái)政資金分配、執(zhí)行安全公開(kāi)透明的基礎(chǔ)上，同時(shí)，云系統(tǒng)將預(yù)算編制、指標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)核算以及資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)的涉及財(cái)政資源配置的方方面面全部納入系統(tǒng)統(tǒng)一管理和平臺(tái)操作，全面實(shí)現(xiàn)了財(cái)政國(guó)庫(kù)管理一體化、信息化、規(guī)范化、程序化的運(yùn)行與操作，國(guó)庫(kù)管理工作水平得到顯著提高，財(cái)政資金效益得到充分發(fā)揮，財(cái)政在助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景更加廣闊。