城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金的問(wèn)題與對(duì)策

仝琳潔 中鐵第一勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司

一、社會(huì)統(tǒng)籌基金的由來(lái)及其歷史沿革

從歷史發(fā)展沿革來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度先后經(jīng)歷了國(guó)家保險(xiǎn)階段、企業(yè)（或單位）保險(xiǎn)階段以及“統(tǒng)賬結(jié)合”的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的階段（胡曉義，2010）。1952 年，剛成立不久的新中國(guó)，就開(kāi)始著手建立勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，由政務(wù)院頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，此后經(jīng)數(shù)次修改，逐步在全國(guó)范圍建立起了企事業(yè)以及機(jī)關(guān)單位統(tǒng)一的退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。退休職工實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一保險(xiǎn)制度，個(gè)人不繳費(fèi)，財(cái)務(wù)模式為實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制。1969 年2 月，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見(jiàn)》，規(guī)定國(guó)營(yíng)企業(yè)一律停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金，企業(yè)職工的退休金在營(yíng)業(yè)外列支，原國(guó)家統(tǒng)籌保障的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度退化為“企業(yè)或單位保險(xiǎn)”。1976 年后，國(guó)家對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作只是進(jìn)行了相應(yīng)的修補(bǔ)。1986 年以來(lái)，“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶”進(jìn)入了醞釀與準(zhǔn)備階段，各地開(kāi)始建立城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金。

1993 年，中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，正式提出城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，建立獨(dú)立于企事業(yè)之外、資金來(lái)源多元化、管理服務(wù)社會(huì)化的多層次社會(huì)保障體系。1995 年3 月，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（國(guó)發(fā)〔1995〕6 號(hào)），正式建立“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度。但是，各地養(yǎng)老保障水平、賬戶規(guī)模、籌資費(fèi)率等政策不統(tǒng)一。1997 年7 月，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)〔1997〕26 號(hào)）。2005 年12 月3 日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)〔2005〕38 號(hào)）出臺(tái)，調(diào)整了養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法，縮小了個(gè)人賬戶規(guī)模，從而確定了當(dāng)前職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀。從此，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)全部進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金，不再劃入個(gè)人賬戶①。

因此，從我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的沿革來(lái)看，所謂社會(huì)統(tǒng)籌，是相對(duì)于國(guó)家財(cái)政統(tǒng)包或個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶而言的，是由參保主體按照政策規(guī)定籌集資金而形成的社會(huì)共享基金，其本質(zhì)是互助共濟(jì)、收入再分配。社會(huì)統(tǒng)籌基金的建立，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從國(guó)家或單位的“一元”保障向由“國(guó)家-單位-個(gè)人三方共同籌資、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的重大轉(zhuǎn)變（劉永富，2006）。特別是社會(huì)統(tǒng)籌基金的收入再分配功能，在實(shí)現(xiàn)收入轉(zhuǎn)移、縮小差距、促進(jìn)社會(huì)公平方面承擔(dān)著重要的調(diào)節(jié)作用，適應(yīng)了國(guó)家向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的配套改革，也極大地促進(jìn)了我國(guó)民生保障事業(yè)的發(fā)展（鄭功成，2008）。到2014 年末，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)是3.4 億人，基金收入25310 億元，支出21755 億元，累計(jì)結(jié)余31800 億元。②

二、存在的主要問(wèn)題

盡管城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金在實(shí)現(xiàn)收入轉(zhuǎn)移、調(diào)節(jié)收入分配、縮小收入差距以及促進(jìn)社會(huì)公平方面發(fā)揮著重要作用，但在統(tǒng)籌層次、繳費(fèi)機(jī)制、待遇調(diào)整等方面仍然存在問(wèn)題。

（一）統(tǒng)籌層次低，區(qū)域負(fù)擔(dān)不公平

從政策發(fā)展歷程來(lái)看，提高城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金管理層次的實(shí)踐進(jìn)展十分緩慢，至今尚未全面實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，一些地區(qū)宣稱實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，但在實(shí)施范圍與效果方面，也遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。早在1998 年，國(guó)務(wù)院就頒發(fā)了《關(guān)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕28號(hào)），提出加快建立省級(jí)統(tǒng)籌制度，在省、區(qū)、市范圍內(nèi)統(tǒng)一管理和調(diào)度使用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，統(tǒng)一企業(yè)和職工個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例，統(tǒng)一基本養(yǎng)老金的支付項(xiàng)目、計(jì)發(fā)辦法和調(diào)整制度。尚未實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的省份，須建立健全省級(jí)調(diào)劑金辦法，并積極采取切實(shí)有效措施，逐步建立省級(jí)統(tǒng)籌制度。③2007 年，人社部頒布了《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問(wèn)題的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕3 號(hào)）具體提出了實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的六個(gè)條件，但未提出資金的具體收支標(biāo)準(zhǔn)，這一政策導(dǎo)致目前我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然宣稱已全部實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌管理制度，但在實(shí)際上，僅有4 個(gè)直轄市以及少數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)）實(shí)現(xiàn)了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，即真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌。大多數(shù)省、自治區(qū)還停留在省級(jí)調(diào)劑金管理階段，個(gè)別省甚至連省級(jí)調(diào)劑金也未建立④。大多數(shù)地區(qū)宣稱的省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)際上并不是真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌。已有的省級(jí)統(tǒng)籌管理制度基礎(chǔ)十分薄弱，也增加了轉(zhuǎn)軌到全國(guó)統(tǒng)籌的難度。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度天然追求制度公平，但這種地區(qū)分割統(tǒng)籌導(dǎo)致了不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)畸輕畸重，出現(xiàn)了中央財(cái)政補(bǔ)貼與部分地區(qū)基金大量結(jié)余相矛盾的現(xiàn)象，背離了社會(huì)統(tǒng)籌基金互助共濟(jì)的根本屬性。

由于不同地區(qū)人口老齡化狀況不同，人口撫養(yǎng)比與制度贍養(yǎng)率差異大，從而導(dǎo)致各地實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不同并呈現(xiàn)出較大的差異。部分人口老齡化和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移輸出較多的省份，由于制度內(nèi)負(fù)擔(dān)系數(shù)高，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，基金入不敷出，形成較大缺口，不得不依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；而一些制度負(fù)擔(dān)系數(shù)較低的省份，如廣東、福建、北京等，由于其人口結(jié)構(gòu)輕，真實(shí)費(fèi)率水平較低。

（二）歷史債務(wù)難消化，影響制度可持續(xù)

在歷史的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，由于未能明確轉(zhuǎn)軌成本和隱形債務(wù)，致使我國(guó)“統(tǒng)賬結(jié)合”的城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶一開(kāi)始就面臨先天不足的問(wèn)題，由于轉(zhuǎn)軌成本還未化解，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金的籌集不足，待遇發(fā)放剛性保障，致使不得不挪用個(gè)人賬戶，形成了個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行。由于個(gè)人賬戶是積累性質(zhì)的賬戶，隨著空賬規(guī)模日益增大。為解決個(gè)人賬戶空賬問(wèn)題，專家學(xué)者就此問(wèn)題提出了以下兩種孑然相反的方案：一種是做小個(gè)人賬戶，做大統(tǒng)籌賬戶，充分體現(xiàn)基本養(yǎng)老金互助共濟(jì)的性質(zhì)，更加體現(xiàn)其公平的性質(zhì)。另一種是用名義賬戶制度替代個(gè)人賬戶制度。對(duì)于轉(zhuǎn)軌成本的化解，政府、企業(yè)和個(gè)人合理分擔(dān)。鄭功成教授建議將個(gè)人賬戶規(guī)模從8%縮小到3%-5%，讓個(gè)人繳費(fèi)的一部分進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金，提高制度的互濟(jì)性，同時(shí)做實(shí)個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)賬分離并平行運(yùn)行。鄭秉文教授認(rèn)為，縮小社會(huì)統(tǒng)籌、做大名義賬戶甚至實(shí)現(xiàn)“全賬戶”模式，即把個(gè)人賬戶擴(kuò)大到100%，雇員和雇主的繳費(fèi)都納入個(gè)人賬戶，將有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平和效率。無(wú)論哪種結(jié)構(gòu)調(diào)整，其實(shí)質(zhì)只是在公平與效率的天平上向各方傾斜多一點(diǎn)或者說(shuō)更加傾向于哪種價(jià)值觀。由此可見(jiàn)，學(xué)界對(duì)于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革方向，也并沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，對(duì)于制度走向何方，仍需進(jìn)一步的研究和探討。

三、對(duì)策和建議

（一）加快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌

社會(huì)統(tǒng)籌擔(dān)負(fù)著調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配的重任。按照目前我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金主要還是體現(xiàn)了制度公平的價(jià)值取向，具有明顯的收入再分配效應(yīng)，雖然這種機(jī)制必然會(huì)導(dǎo)致相對(duì)高收入群體的參保積極性受到打擊，但這卻是劫富濟(jì)貧的社會(huì)正義需要，其矛盾主要應(yīng)依靠增強(qiáng)制度的強(qiáng)制力予以解決。另外，從管理體制上，應(yīng)在養(yǎng)老金的籌集與發(fā)放中沒(méi)有明確界定“上級(jí)政府”與“下級(jí)政府”的職責(zé)與權(quán)力；針對(duì)省內(nèi)不同發(fā)展現(xiàn)狀的地區(qū)設(shè)計(jì)出合理的調(diào)劑方式與方法。通過(guò)協(xié)調(diào)各級(jí)政府間的責(zé)權(quán)和利益，推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。

實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，將實(shí)現(xiàn)更多的政策改革紅利：第一，通過(guò)平攤各地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)壓力，地區(qū)間養(yǎng)老金余缺并存的矛盾現(xiàn)象得以避免，各地區(qū)繳費(fèi)的負(fù)擔(dān)公平得以實(shí)現(xiàn)，名義繳費(fèi)率得以降低，進(jìn)而有利于提高勞動(dòng)者對(duì)制度的信心以及參保的積極性。第二，有利于解決社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶的關(guān)系的異化，避免因現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老金的發(fā)放而挪用個(gè)人賬戶，從而可以進(jìn)一步理清歷史責(zé)任（轉(zhuǎn)軌成本）和現(xiàn)實(shí)責(zé)任，使得個(gè)人賬戶的空賬規(guī)模得以漸進(jìn)消解。第三，全國(guó)統(tǒng)籌后可以消除當(dāng)期社會(huì)統(tǒng)籌基金的整體收支缺口，并形成部分積累的基金，為將來(lái)老齡化高峰到來(lái)進(jìn)行充分的準(zhǔn)備。第四，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌有利于管理、經(jīng)辦機(jī)制的統(tǒng)一，從而降低管理費(fèi)用，促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

（二）優(yōu)化賬戶結(jié)構(gòu)，提高基金使用效率

無(wú)論從我國(guó)目前的發(fā)展階段，還是從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度定位和功能來(lái)看，我們都應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，不能放棄社會(huì)統(tǒng)籌部分的社會(huì)互濟(jì)功能。其次，在目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，將個(gè)人賬戶繳費(fèi)資金通過(guò)名義賬戶的方式進(jìn)行管理是一個(gè)符合效率的選擇，可以將其作為現(xiàn)階段一種理性的投資管理方式予以實(shí)施?；谖覈?guó)人口金字塔型的社會(huì)結(jié)構(gòu)及貧富差距拉大的現(xiàn)實(shí)，我們應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持社會(huì)保障公平性的基本理念，在適當(dāng)保留制度激勵(lì)性的前提下，盡可能地發(fā)揮制度的收入再分配作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員的互助共濟(jì)，充分發(fā)揮基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障老年人基本生活水平的功能。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)初次分配領(lǐng)域收入分配差距日益擴(kuò)大、基尼系數(shù)高居不下的實(shí)際，應(yīng)堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)社會(huì)統(tǒng)籌基金的互助共濟(jì)和再分配功能，完善社會(huì)統(tǒng)籌基金籌資渠道，擴(kuò)大社會(huì)統(tǒng)籌基金規(guī)模，強(qiáng)化養(yǎng)老金收入調(diào)節(jié)的再分配效應(yīng)，更加強(qiáng)調(diào)制度的公平性。

（三）優(yōu)化籌資結(jié)構(gòu)，提高制度吸引力

調(diào)整現(xiàn)行制度規(guī)定的有關(guān)個(gè)體參保者以及靈活就業(yè)人員的參保繳費(fèi)率及繳費(fèi)工資的內(nèi)容，吸引年輕勞動(dòng)者參保，充實(shí)賬戶資金。大部分個(gè)體參保者及靈活就業(yè)人員其工作收入呈現(xiàn)出靈活性和不穩(wěn)定性，通過(guò)以上的分析可以看到，我國(guó)現(xiàn)行制度對(duì)個(gè)體參保者及靈活就業(yè)人員參保要求較為苛刻，不利于這類人群積極參保，不利于制度的擴(kuò)面。因此對(duì)于未來(lái)的養(yǎng)老金設(shè)計(jì)包括社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的養(yǎng)老金的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該針對(duì)不同類型的勞動(dòng)者，采用不同的設(shè)計(jì)吸引年輕勞動(dòng)者加入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中，從而使得制度內(nèi)的人口結(jié)構(gòu)更加年輕化。同時(shí)，加強(qiáng)養(yǎng)老金繳費(fèi)工資基數(shù)的稽核，做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)。如前所述，企業(yè)在繳納社會(huì)統(tǒng)籌賬戶部分一般都選擇最低檔次或較低檔次的繳費(fèi)工資基數(shù)，這就造成了名義繳費(fèi)率虛高的現(xiàn)象，對(duì)養(yǎng)老金支付造成壓力并降低了參保者對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信任度。由此，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)繳納養(yǎng)老金的繳費(fèi)工資基數(shù)的監(jiān)管，確保養(yǎng)老金籌資機(jī)制健康有效運(yùn)行。

除此之外，合理延遲退休年齡、城鎮(zhèn)化水平的提高（使得更多的勞動(dòng)者加入養(yǎng)老金制度）、未來(lái)新增的過(guò)渡性養(yǎng)老金下降和個(gè)人賬戶的成熟發(fā)展以及收入分配體制改革等，都將為社會(huì)統(tǒng)籌基金的未來(lái)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

綜上所述，社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度當(dāng)下的首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，加強(qiáng)制度的合理化設(shè)計(jì)和監(jiān)管機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化、負(fù)擔(dān)合理、健康及可持續(xù)發(fā)展。

注釋

①潘錦棠：《社會(huì)保障學(xué)概論》，北京：北京師范大學(xué)出版社，2012 年1 月。

② 《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014》，北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2015 年6 月。

③楊良初、李成威：《加快基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的若干思考》，人民網(wǎng)，2013 年6 月20 日。

④ 鄭功成：《從地區(qū)分割到全國(guó)統(tǒng)籌—中國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度深化改革的必由之路》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2015 年第3 期。