基于PPP融資模式下高速公路工程項目風(fēng)險管理研究

楊凱文 中電建路橋集團(tuán)有限公司

一、PPP融資模式

（一）定義

PPP 模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。PPP 模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。這一模式運營的基本思路是合作雙方共同參與項目設(shè)計和開發(fā)工作，并在此過程中共擔(dān)風(fēng)險。參與項目雙方將組建專門負(fù)責(zé)本項目的SPV 公司，由這一公司基于項目的特許權(quán)利，全面完成項目前期設(shè)計、籌資、中期建設(shè)和后期管理運營等各項工作。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個直接協(xié)議，是一個向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。

（二）PPP 模式流程

這一模式運行的主要流程步驟有：政府確定合作機(jī)構(gòu)，成立SPV 公司，為項目籌措資金，項目建設(shè)，對建成項目進(jìn)行管理運營，結(jié)束經(jīng)營將項目移交給政府。這一模式之所以有別于BT 模式和BOT 模式，關(guān)鍵在于投入合作的社會資本方從初期建設(shè)項目時，就已經(jīng)參與其中，在項目全過程中始終與政府建立有合作關(guān)系。政府部門將對項目實施質(zhì)量和服務(wù)定價監(jiān)管，如此取得“雙贏”。這一模式將保證合作雙方構(gòu)建協(xié)調(diào)有序的合作關(guān)系，有益于化解沖突矛盾，取得合作效應(yīng)。雖說參與此項目各方獲利并不會達(dá)到理想最大化，可是社會總效益能夠達(dá)到最高水平。

二、我國高速公路工程項目投資及風(fēng)險特點

（一）高速公路工程項目特點

高速公路項目是基建項目，此類項目投建特性將對項目投資特征有決定和限制作用，通常來講，基建項目有下述特征：

1.收回投資的周期極長

通常來講，此類項目需要在很長時間持續(xù)投資，并且還要經(jīng)過長期運作才能夠收回投資，同時收益不高。假定建設(shè)周期為3 年，通常需要15 年左右才能夠收回投資。考慮到所有資金除了現(xiàn)值之外，還有時間價值，在長時間的投建過程中，可能因為通脹、匯率、利率變化而蒙受風(fēng)險。

2.投資總額巨大

3.對投資成效造成影響的要素多

項目投建成效與建設(shè)、項目應(yīng)用、項目維護(hù)等都有直接關(guān)系。因為周期長同時涉及業(yè)務(wù)和覆蓋范疇非常寬廣，人員投入大，所以備受經(jīng)濟(jì)、政治自然、社會乃至于技術(shù)等多要素影響，它們都可能對投資結(jié)果造成嚴(yán)重影響。

4.投資替代和轉(zhuǎn)移性不高

項目投建與其他投資行為對比，不能被靈活轉(zhuǎn)移，這主要也取決于項目建設(shè)投資特點和模式。通常短期內(nèi)資金都不能被有效轉(zhuǎn)移，并且如果有損失通常也難以挽回彌補(bǔ)。

5.決策過程相當(dāng)復(fù)雜

因為投建高速公路過程中深受多種要素影響，項目需要很長周期建設(shè)，隨著時間逐步推移，項目還會繼續(xù)改變，風(fēng)險具有很大的不明確性。同時由于存在主

面向企業(yè)開展技術(shù)技能培訓(xùn)、工程技術(shù)人員上崗認(rèn)證和職業(yè)技能鑒定。承接區(qū)域內(nèi)兄弟院校學(xué)生的實驗實訓(xùn)，為企業(yè)技術(shù)革新和升級轉(zhuǎn)型提供平臺，為大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供機(jī)會。

觀影響要素，投資者對環(huán)境的感受、風(fēng)險偏好等都有所改變，因此決策投資過程也就會相當(dāng)復(fù)雜。

總之，將資金投入到特定范圍后，在特定周期內(nèi)資金就會變成固定資產(chǎn)。此類項目投資過程中存在各類風(fēng)險，覆蓋全部建設(shè)過程，所以風(fēng)控工作必須滲透全部環(huán)節(jié)，全面風(fēng)險管理對于此類項目而言有極其重要的意義。

（二）高速公路工程項目投資風(fēng)險特點

高速公路項目需要密集投入大量先進(jìn)技術(shù)和資金，此類項目通常都有很大規(guī)模，建設(shè)周期非常長。在其生命周期之內(nèi)，可能遭遇類型不同的多種風(fēng)險，同時不同要素有著復(fù)雜的關(guān)系。譬如：因為存在多種外部條件，項目的設(shè)計、管理、建設(shè)、運作主體實力將對項目推進(jìn)進(jìn)度造成影響，導(dǎo)致項目延遲建設(shè)，甚至可能導(dǎo)致項目未能達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)等。所以此類項目投資的主要風(fēng)險在于開發(fā)、投建、運營等環(huán)節(jié)。此類項目，主要存在下述特點：

1.客觀存在風(fēng)險：風(fēng)險不管在什么領(lǐng)域內(nèi)都是客觀存在的，在高速公路建設(shè)中也不例外，在此項目的全部周期內(nèi)都普遍存在風(fēng)險。

2.多層和多元化：在此類項目中，各類風(fēng)險因素不僅類型很多，同時規(guī)模很大，總量很大，同時不同風(fēng)險還有關(guān)聯(lián)，能夠和外部條件造成影響和作用。

3.可變性：在此類項目發(fā)展過程中不同階段內(nèi)，項目風(fēng)險勢必有一定差異，部分風(fēng)險也許僅僅發(fā)生在某個階段，所以應(yīng)給基于項目以及風(fēng)險要素具備的階段特征，對風(fēng)險處理要素進(jìn)行管理和控制。

三、當(dāng)前我國高速公路采用PPP融資模式下存在的問題分析

首先，目前我國的PPP 融資模式在高速公路項目中的經(jīng)營和管理并沒有統(tǒng)一的綱領(lǐng)性文件，因此法律法規(guī)不健全。由于PPP模式本身的特點，其不但具有十分復(fù)雜的內(nèi)容，且風(fēng)險較大，其中涉及的環(huán)節(jié)也較多。因此，若沒有健全、系統(tǒng)的法規(guī)難以長久發(fā)展，且會帶來一定的問題。雖然一些地方根據(jù)地方的需要制定了法規(guī)，但是其內(nèi)容并不完整，這使得私營資本的合法權(quán)益保障并不完善。

其次，目前的PPP 融資模式下的高速公路工程項目管理缺乏監(jiān)督和管理機(jī)制，使得項目的監(jiān)管并不能很好地適應(yīng)國家的市場需要，監(jiān)管的相關(guān)政策也無法實施，很多地區(qū)僅僅停留在表面。這使得PPP 融資模式不能在高速公路項目中得到發(fā)展。

與此同時，PPP 的融資過程中還存在一定的風(fēng)險。這其中包含高速公路項目的行業(yè)風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、資本風(fēng)險以及運營風(fēng)險。高速公路中的行業(yè)風(fēng)險則是由于國家政策的變動所導(dǎo)致的。其市場風(fēng)險往往是由于國家的整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境所引起的。高速公路項目中的資本風(fēng)險則是主要來源于國家的貨幣兌換風(fēng)險。其運營風(fēng)險只要來源于周邊地區(qū)路網(wǎng)分流、車流量縮減等。

四、如何使高速公路的PPP融資模式得到逐步完善

（一）盡快完善PPP 融資模式的相關(guān)法律法規(guī)

為了更好地使PPP 融資在高速公路項目管理中發(fā)揮作用，應(yīng)該使用法律手段逐漸完善PPP 融資模式配套法律法規(guī)，這是保障PPP 融資模式得以長久發(fā)展的關(guān)鍵。我們需要從法律的角度對政府部門以及私營企業(yè)之間所存在的風(fēng)險承擔(dān)問題進(jìn)行劃分，這樣才能更好地保障雙方的合法權(quán)益。政府部門可以根據(jù)自身的需要從高速公路的建設(shè)以及運營等各個方面對PPP 融資的模式進(jìn)行規(guī)定，并納入法律法規(guī)中。這樣可以有效地避免政府和私營企業(yè)之間出現(xiàn)建設(shè)糾紛，同時可以提高高速公路的管理效率。

（二）完善監(jiān)管制度

PPP 融資模式在高速公路的建設(shè)和發(fā)展中必然存在一定的缺陷，比如，在進(jìn)行政府和私營企業(yè)的合作和管理中，在利益的驅(qū)使下，很容易出現(xiàn)利益最大化的問題，為此，會觸犯國家的法律條例，一方面這使得國家的利益受到嚴(yán)重?fù)p壞，還影響項目的經(jīng)營和管理。因此，政府需要建立針對高速公路工程項目的監(jiān)督管理的第三方組織，且需要該組織和項目的利益沒有任何的關(guān)系。此外，還需要保障第三方組織充分認(rèn)識和了解項目的相關(guān)規(guī)定和進(jìn)展，進(jìn)而正確的評價運行和決策中的問題。

（三）使融資的風(fēng)險管理得到強(qiáng)化

根據(jù)PPP 融資模式的風(fēng)險問題，需要政府起主導(dǎo)作用，并建立一定的風(fēng)險評價模式。根據(jù)對風(fēng)險程度的影響判斷，對當(dāng)前高速公路的PPP 融資模式融資現(xiàn)狀進(jìn)行考慮，同時根據(jù)風(fēng)險管理的流程以及風(fēng)險管控的方法來制定相互匹配的管理措施。此外，還需要根據(jù)風(fēng)險的結(jié)果來降低風(fēng)險成本，進(jìn)而擬定出風(fēng)險防范方案。

（四）為了做好高速公路的項目風(fēng)險管理工作，需要做好項目的前期準(zhǔn)備和儲備工作

在建設(shè)高速公路的項目之前，要對項目的實施情況進(jìn)行預(yù)先的評估，從而分析項目的風(fēng)險性，并由此獲得一定的收益。根據(jù)項目的實施可行性，做出高速公路項目風(fēng)險管理的可行性分析，這樣才能保障項目得到進(jìn)一步的審批。在項目的建設(shè)初期，需要確定好項目的設(shè)計計劃，這樣可以處理好高速公路項目工程在建設(shè)中的資金籌款問題，保障項目的施工周期在計劃范圍內(nèi)。

（五）使政府的扶持政策的可行性得到進(jìn)一步提高

PPP 融資模式主要是私營企業(yè)在政府的幫助下提高自身的收益，并且在保障我國高速公路建設(shè)的前提下，使得民營資本得到積極的建立。政府根據(jù)項目的建設(shè)需要，出臺一定的措施來促使高速公路項目扶持政策的實施可行性得到提高。同時，政府可以在權(quán)力范圍內(nèi)不同意建設(shè)有競爭的公路，進(jìn)而保障私營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益，減少市場的惡性競爭。同時，為了保障私營企業(yè)的高速公路的利益，可以給企業(yè)一定期限的經(jīng)營管理權(quán)限，從而達(dá)到雙贏的目的。

五、實證研究

（一）項目概況

某一段高速公路是南北走向，線路總長是42.2 千米，其中在隧道工程最長長度是5.7 公里，而橋隧比超出70%，項目投資總額是143 億元，整個工程施工工期較長、施工難度較大、投資數(shù)量大，工期緊張。為了促進(jìn)項目工程的順利實施，當(dāng)?shù)厥薪煌ㄎ瘑恿薖PP 項目相關(guān)招商和準(zhǔn)備工作。

（二）風(fēng)險管理

選擇PPP 融資模式，政府授權(quán)市交通委通過公開招標(biāo)的方式，確定項目的社會資本參與方。政府出資人代表交投集團(tuán)和社會資本參與方投資成立項目公司。PPP 合同約定項目公司進(jìn)行高速公路投融資、設(shè)計、建設(shè)和運營維護(hù)，期滿后直接移交政府，項目經(jīng)營期內(nèi)相關(guān)特許經(jīng)營權(quán)涵蓋沿線加油站、廣告牌和公路收費經(jīng)營權(quán)。此次項目投資數(shù)額達(dá)到143.5 億元。項目公司主要是由社會投資人以及交投集團(tuán)共同組成，其中交投集團(tuán)通過政府資本按照可研批復(fù)投資總額的25%投資，投入36 億元資金，占據(jù)股份總體的49%，且不參與項目公司的分紅；社會投資者出資37.5 億元，在總股份中占據(jù)51%。剩下的投資額缺口全部由項目公司負(fù)責(zé)進(jìn)行籌資。選擇該種融資結(jié)構(gòu)，符合項目資本金所占比例最低要求，此外，項目公司還可以利用PPP 協(xié)議實施質(zhì)押貸款。借助項目公司融資實力，政府投入資本金36 億元，撬動社會投資達(dá)110 億元，有效減輕了政府財政負(fù)擔(dān)和財政壓力，有效減少了財政風(fēng)險。

結(jié)合項目現(xiàn)金流需要對銀行貸款進(jìn)行有效平衡，而項目自身平衡投資能力相對較差，如果單純憑借項目自身收益，則無法滿足企業(yè)投資者盈利要求，市場化條件不足。所以為了進(jìn)一步強(qiáng)化項目市場條件，應(yīng)該選擇加油站、廣告牌等方式拓展經(jīng)營，進(jìn)一步增加項目現(xiàn)金流。同時采取約定標(biāo)準(zhǔn)通行費用，市財力針對通行費標(biāo)準(zhǔn)以及通行費約定標(biāo)準(zhǔn)之間收入差額實施補(bǔ)貼。除此之外，還應(yīng)該實施保底車流量設(shè)計，政府承擔(dān)最低車流量風(fēng)險，能夠有效保障參與交通設(shè)施的投資企業(yè)經(jīng)營利益，提升了投資企業(yè)參與度。結(jié)合上述三種措施，能夠促進(jìn)投資人按照預(yù)期順利回收，使高速公路項目擁有良好的市場化條件。

結(jié)合風(fēng)險分配機(jī)制分析，以社會投資方與政府長期穩(wěn)定的合作關(guān)系為基礎(chǔ)，將風(fēng)險最優(yōu)分配作為核心內(nèi)容，考慮到政府的風(fēng)險管理水平、市場風(fēng)險管理能力以及項目回收機(jī)制等元素，針對社會投資方以及政府方進(jìn)行合理風(fēng)險分配。社會投資方負(fù)責(zé)承擔(dān)項目維護(hù)、經(jīng)營、建設(shè)、融資風(fēng)險，而政府方負(fù)責(zé)承擔(dān)車流量需求不足所形成的風(fēng)險，政府方面通過對最高車流量和最低車流量相關(guān)分成機(jī)制以及保障級進(jìn)行合理設(shè)置，進(jìn)一步控制社會投資方暴利現(xiàn)象和面臨風(fēng)險。

結(jié)合開標(biāo)信息分析，利用市場招標(biāo)方式，此次項目有效減少了運營成本和投資量，進(jìn)一步緩解了資金風(fēng)險和財政補(bǔ)貼壓力?？傮w而言，市場化手段能夠滿足高速公路運營成本和投資建設(shè)要求。

六、結(jié)語

高速公路作為一個國家綜合國力的體現(xiàn)，其建設(shè)和運營過程中可以結(jié)合PPP 融資模式有效進(jìn)行風(fēng)險管理，進(jìn)而提高工程管理效果，促進(jìn)社會投資者和政府之間實現(xiàn)雙贏，合理分配風(fēng)險，形成科學(xué)管理措施，保障高速公路工程的穩(wěn)定性。