淺析城投公司融資管理問(wèn)題及相關(guān)對(duì)策建議

張惠卉 惠州市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司

城市建設(shè)投資公司，簡(jiǎn)稱為“城投公司”，起源于20 世紀(jì)90 年代，在中央與地方政府分稅制改革、政府投融資改革的背景下誕生，是由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是我國(guó)城市化進(jìn)程中特定發(fā)展時(shí)期的特殊產(chǎn)物。城投公司作為地方政府融資平臺(tái)，一方面以企業(yè)的形式輔助地方政府進(jìn)行舉債融資，為城市建設(shè)籌措資金，推動(dòng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；另一方面則有效地推動(dòng)區(qū)域化經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，帶動(dòng)上下游與之相關(guān)的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，故在很長(zhǎng)的一段時(shí)間中，城投公司極大地推動(dòng)了整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為我國(guó)城市建設(shè)發(fā)展過(guò)程中不可或缺的重要力量。

一、城投公司面臨的現(xiàn)狀

憑借著2009 年“4 萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的政策春風(fēng)，城投公司作為地方政府融資平臺(tái)不僅數(shù)量激增，業(yè)務(wù)規(guī)模也是飛速擴(kuò)大。雖通過(guò)舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但由于融資舉債規(guī)模迅速膨脹，城投公司在高速發(fā)展的同時(shí)也產(chǎn)生了許多風(fēng)險(xiǎn)與不足，如治理結(jié)構(gòu)不完善，經(jīng)營(yíng)效益低下，償債能力不足、運(yùn)作不夠規(guī)范等等。為有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司管理，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，從2010 年開(kāi)始，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)多個(gè)文件規(guī)范和限制融資平臺(tái)的舉債融資行為。2014 年修訂的《預(yù)算法》規(guī)定省級(jí)地方政府發(fā)行政府專項(xiàng)債為唯一合法的政府融資方式，不再允許地方政府通過(guò)企業(yè)舉借債務(wù)。同年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》明確提出“剝離地方政府融資平臺(tái)的政府性融資功能”，城投公司已經(jīng)從政策上失去了政府融資職能。隨后，國(guó)家又陸續(xù)出臺(tái)了多個(gè)配套落實(shí)文件和負(fù)面清單文件，對(duì)地方政府融資平臺(tái)規(guī)定了更多的限制。隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變革、各類政策的出臺(tái)，城投公司的生存環(huán)境發(fā)生了質(zhì)的變化，城投公司面臨或重組、或清退、或走向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展道路的選擇。由于前期只注重發(fā)展速度，不注重發(fā)展質(zhì)量，部分城投公司底子不好，自身造血系統(tǒng)不完善，受限于盈利能力、資產(chǎn)規(guī)模等問(wèn)題，融資能力大大降低，融資問(wèn)題成為掣肘其發(fā)展的重要因素。深入分析城投公司的融資管理問(wèn)題，并探索行之有效的對(duì)策，使其在將來(lái)能夠有序健康長(zhǎng)遠(yuǎn)地發(fā)展成了很多學(xué)者探討的重點(diǎn)。

二、城投公司融資管理問(wèn)題分析

經(jīng)分析，從現(xiàn)階段看來(lái)，城投公司融資管理問(wèn)題主要存在以下幾個(gè)方面：

（一）歷史遺留問(wèn)題較多，有效資產(chǎn)匱乏

部分城投公司在成立之初，地方政府或其部門(mén)機(jī)構(gòu)等通過(guò)劃撥成立時(shí)間較久的城建老國(guó)企的股權(quán)作為出資，對(duì)市內(nèi)或縣區(qū)內(nèi)的建筑類國(guó)有企業(yè)進(jìn)行整合，通常這樣的建筑類公司會(huì)由于先前政策、經(jīng)營(yíng)等原因存在許多歷史遺留問(wèn)題，如許多老舊國(guó)有企業(yè)尚未建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，還存在改制的問(wèn)題；世界上任何事物的發(fā)展都存在著生命周期，企業(yè)也不例外，往往該類企業(yè)已過(guò)最佳黃金時(shí)期，甚至已走向衰退期，面對(duì)這樣的子公司，新成立的城投公司面臨需要處理企業(yè)改制、人員安置、資產(chǎn)梳理、甚至背負(fù)原老國(guó)企的遺留債務(wù)等一系列問(wèn)題，致使無(wú)法輕裝上陣經(jīng)營(yíng)。因沒(méi)有優(yōu)質(zhì)的股權(quán)注入或資產(chǎn)注入，城投公司的有效資產(chǎn)嚴(yán)重匱乏，導(dǎo)致在進(jìn)行項(xiàng)目融資時(shí)，沒(méi)有可以作為抵押物的資產(chǎn)，財(cái)務(wù)報(bào)表的資產(chǎn)總量也無(wú)法達(dá)到金融機(jī)構(gòu)的要求，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)依靠存量資產(chǎn)自給自足、實(shí)現(xiàn)自身資產(chǎn)的良性循環(huán)。

（二）收益性項(xiàng)目不足，再融資能力弱

城投公司當(dāng)前的主要任務(wù)仍是配合政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)大多是非營(yíng)利性的和公益性的，城投公司通常只有建設(shè)權(quán)，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)權(quán)，導(dǎo)致城投公司雖然投入了大量的資金用于項(xiàng)目建設(shè)，但沒(méi)有實(shí)質(zhì)性收入，“有出無(wú)進(jìn)”的模式導(dǎo)致城投公司的投資收益來(lái)源少，或者根本不產(chǎn)生任何收益，有些項(xiàng)目甚至出現(xiàn)虧損現(xiàn)象，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身對(duì)外融資的功能。根據(jù)目前金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目融資的審批要求，需要確定融資項(xiàng)目的收入來(lái)源及具體還款方式，并要求收入需能覆蓋項(xiàng)目的貸款本息，滿足這兩個(gè)條件之后，方進(jìn)行研究什么政策對(duì)應(yīng)什么方式做貸款。結(jié)合實(shí)際情況來(lái)看，多數(shù)城投公司收益性融資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備量明顯不足，融資項(xiàng)目主要以市政道路、廣場(chǎng)綠化等公共非經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目為主，且部分項(xiàng)目不具備四項(xiàng)審批及相關(guān)文件批復(fù)手續(xù)，不符合銀行等金融機(jī)構(gòu)的審批條件。收益性項(xiàng)目不足、缺乏經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流、自身造血能力弱直接影響了城投公司的再融資能力。

（三）融資渠道單一，還本付息壓力大

目前，城投公司的融資渠道多采用銀行貸款的方式，由于缺乏項(xiàng)目收益來(lái)源，城投公司常選擇長(zhǎng)期和短期貸款相結(jié)合，時(shí)常會(huì)陷入以新債還舊債的惡性循環(huán)。城投公司主要承擔(dān)政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通常為保障性、公益性類型的項(xiàng)目，投資大，周期長(zhǎng)，資金回籠慢，和其他融資渠道相比，一方面是銀行貸款的步驟相對(duì)較少，效率較高，利息也相對(duì)合適；另一方面，城投公司可以借助自身作為擁有政府背景的國(guó)有企業(yè)，在獲取銀行貸款上，較民營(yíng)企業(yè)具有天然優(yōu)勢(shì)，這種“優(yōu)勢(shì)”反而降低了城投公司挖掘其他融資途徑的動(dòng)力。單一的融資渠道使城投公司面臨政策的風(fēng)險(xiǎn)更大，更被動(dòng)，如政策出現(xiàn)變化，銀行信貸資金收緊，不僅融資成本會(huì)增加，融資的難度也會(huì)同步上升。由于缺乏支撐貸款還本付息的盈利性的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，隨著成立時(shí)間的推移，負(fù)債也將越來(lái)越大，造成經(jīng)營(yíng)性凈現(xiàn)金流不足甚至是負(fù)數(shù)，長(zhǎng)期下來(lái)，就會(huì)因?yàn)椴痪邆溥€本付息的能力而影響公司經(jīng)營(yíng)及信譽(yù)，不利于后續(xù)融資。

（四）政企不分，市場(chǎng)化程度低

由上述分析可知，城投公司是地方政府融資平臺(tái)，和政府有著密不可分的關(guān)系，有的公司高層甚至是政府公務(wù)員，以致城投公司和其他市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的公司出現(xiàn)明顯的不同。政企不分，不僅會(huì)使城投公司缺乏獨(dú)立性和自主性，其運(yùn)營(yíng)發(fā)展也需要按照政府的規(guī)劃進(jìn)行，甚至在資金使用上，也要由政府審批，無(wú)法根據(jù)自己的節(jié)奏運(yùn)營(yíng)公司。在越來(lái)越嚴(yán)的監(jiān)管背景之下，城投公司的融資行為雖然受到了很大的限制，但仍有部分城投公司憑借與地方政府的緊密聯(lián)系，融資過(guò)程中依舊隱性依靠政府信用為背書(shū)，且由于信用評(píng)級(jí)較高，其融資業(yè)務(wù)依舊受資本市場(chǎng)追捧，且在實(shí)際經(jīng)營(yíng)過(guò)程中仍按原有模式運(yùn)營(yíng)管理，并未尋找到適合自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展道路，整體轉(zhuǎn)型進(jìn)展較為緩慢，市場(chǎng)化程度不高。

三、城投公司融資管理的相關(guān)對(duì)策建議

（一）爭(zhēng)取有效資產(chǎn)，增強(qiáng)企業(yè)綜合實(shí)力

鑒于城投公司的有效資產(chǎn)比較匱乏，新時(shí)期下，城投公司應(yīng)重點(diǎn)爭(zhēng)取有效資產(chǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)自身綜合實(shí)力。一是與政府資產(chǎn)管理部門(mén)保持密切及時(shí)的交流與溝通，充分挖掘地方政府有效的經(jīng)營(yíng)性優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，分類篩選，爭(zhēng)取地方政府將產(chǎn)權(quán)清晰、具有盤(pán)活價(jià)值、能帶來(lái)穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的劃入，進(jìn)一步提升公司資產(chǎn)質(zhì)量，壯大資產(chǎn)規(guī)模；二是借助保障性住房、政策性租賃住房項(xiàng)目的政策，爭(zhēng)取通過(guò)承接此類項(xiàng)目獲得相對(duì)應(yīng)的土地資源注入，或者以低價(jià)從公開(kāi)土地掛牌市場(chǎng)獲取特定政策目的的土地，將土地做實(shí)在公司名下；三是敢于創(chuàng)新，謀劃新型資產(chǎn)的注入，例如近年因河道采砂權(quán)拍賣(mài)出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致出讓成交價(jià)虛高，采砂企業(yè)超時(shí)、超范圍、超量的開(kāi)采嚴(yán)重破壞江河湖泊的生態(tài)環(huán)境，為加強(qiáng)河道采砂管理，保護(hù)河道生態(tài)環(huán)境，可效仿江西、海南、四川、湖北、甘肅、浙江等地的做法，將河道開(kāi)采權(quán)收歸國(guó)有，交予國(guó)營(yíng)平臺(tái)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。砂石作為建筑、道路、橋梁、水利水電等領(lǐng)域的基礎(chǔ)材料，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮重要作用，然而由于環(huán)保限制，河道砂石開(kāi)采量減少，供求失衡導(dǎo)致砂石價(jià)格不斷上漲，2018 年以來(lái)部分地區(qū)砂石價(jià)格漲幅接近100%。如能將砂石開(kāi)采等經(jīng)營(yíng)管理權(quán)交予城投公司，可快速提升城投公司的資產(chǎn)規(guī)模和營(yíng)業(yè)收入，改善現(xiàn)金流，降低債務(wù)負(fù)擔(dān)。資產(chǎn)質(zhì)量的高低是影響城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展能否順利實(shí)施的一個(gè)重要因素，城投公司在提升自身資產(chǎn)質(zhì)量方面需要得到地方政府的大力支持，為城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）布局盈利性業(yè)務(wù)板塊，提高自身盈利能力

隨著城市化的發(fā)展，城投公司應(yīng)朝著構(gòu)建市場(chǎng)化城市綜合運(yùn)營(yíng)商的發(fā)展定位努力，整合各項(xiàng)業(yè)務(wù)資源，多方向布局盈利性良好的業(yè)務(wù)板塊。一是立足新發(fā)展階段，緊密?chē)@“十四五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，研究國(guó)家重點(diǎn)支持領(lǐng)域，如跨境互聯(lián)互動(dòng)領(lǐng)域（國(guó)際機(jī)場(chǎng)、港口、鐵路、物流及其配套設(shè)施等等）、綠色低碳環(huán)境可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域（可再生能源、新能源開(kāi)發(fā)利用、資源循環(huán)利用、大容量?jī)?chǔ)能、低碳能源和交通、碳捕集、生態(tài)修復(fù)等等）、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和已有設(shè)施升級(jí)（智慧城市、智慧交通等數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施），城投公司應(yīng)抓住時(shí)代機(jī)遇，重點(diǎn)謀劃上述類型相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，緊密結(jié)合地方政府城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，爭(zhēng)取經(jīng)營(yíng)性強(qiáng)、現(xiàn)金流穩(wěn)、業(yè)務(wù)壁壘高的準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。二是在提高項(xiàng)目管理前期分析和研究能力，做好可行性研究報(bào)告，在項(xiàng)目投資活動(dòng)之初，應(yīng)根據(jù)投資效益最大化原則，充分考慮投資現(xiàn)金流、項(xiàng)目周期和項(xiàng)目收益等因素，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類篩選。融資問(wèn)題歸根結(jié)底是要解決企業(yè)自身做大做強(qiáng)的問(wèn)題，只有企業(yè)自身實(shí)力雄厚，融資規(guī)模才會(huì)更大，渠道也會(huì)增多，因此，通過(guò)布局盈利性業(yè)務(wù)板塊，提高自身盈利能力，增強(qiáng)自身造血功能，才是最終的王道。

（三）拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資模式

在融資渠道方面，應(yīng)轉(zhuǎn)變以往以銀行貸款為主的方式，拓寬融資渠道，創(chuàng)新各種融資方式。第一，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，靈活采用BT、BOT、TOT、PPP 等融資方式進(jìn)行融資，借助特許經(jīng)營(yíng)吸引更多的民間資本，利用上述模式改善資本運(yùn)作方式，減少政府負(fù)債，發(fā)揮市場(chǎng)作用。第二，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)時(shí)序和進(jìn)度，結(jié)合項(xiàng)目資金需求設(shè)計(jì)適銷對(duì)路的融資產(chǎn)品，探索運(yùn)用應(yīng)收賬款質(zhì)押、資產(chǎn)證券化、融資租賃、股權(quán)收益類產(chǎn)品、債權(quán)計(jì)劃、基礎(chǔ)設(shè)施投資信托基金（REITs）等融資產(chǎn)品；還可以積極爭(zhēng)取國(guó)家專項(xiàng)債券資金支持，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、外國(guó)銀行（如亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、世界銀行）等的優(yōu)惠貸款。第三，從間接融資逐步轉(zhuǎn)為直接融資和間接融資相融合的模式，可通過(guò)發(fā)行私募公司債券、公募公司債券、中期票據(jù)、非公開(kāi)定向債務(wù)融資工具等多種債券融資產(chǎn)品，運(yùn)用銀行和券商兩個(gè)融資渠道，多項(xiàng)融資產(chǎn)品長(zhǎng)短搭配，擇機(jī)滾動(dòng)發(fā)行，降低融資成本，籌集資金來(lái)源。當(dāng)公司財(cái)務(wù)指標(biāo)等各項(xiàng)條件達(dá)到上市公司的要求時(shí)，可利用證券市場(chǎng)，推動(dòng)公司上市融資。

（四）明確企業(yè)定位，提高市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)

隨著國(guó)家對(duì)城投公司各類監(jiān)管政策的連續(xù)出臺(tái)，城投公司剝離政府融資功能、走向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型已成為必然選擇。想要順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，首先要理清和政府之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，明確自身的經(jīng)營(yíng)定位，建立充分體現(xiàn)其市場(chǎng)主體地位的管理體制，在現(xiàn)代化企業(yè)經(jīng)營(yíng)的理念下，調(diào)整企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理制度體系，強(qiáng)化城投公司的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)模式，參與現(xiàn)代化企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中去；其次，進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，對(duì)于城投公司的高管人員任免方面，由地方政府直接任命向市場(chǎng)化招聘職業(yè)經(jīng)理人轉(zhuǎn)型，構(gòu)建適合城投公司實(shí)際情況的科學(xué)人事制度，真正實(shí)現(xiàn)決策、管理、經(jīng)營(yíng)有效分離。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，城投公司是推動(dòng)城市發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，在塑造城市形象、推?dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上作用重大。但是受各因素影響，融資管理普遍存在有效資產(chǎn)匱乏、收益性項(xiàng)目不足、融資渠道單一、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)程度低等問(wèn)題，可以通過(guò)爭(zhēng)取有效資產(chǎn)、創(chuàng)新融資方式、布局盈利性業(yè)務(wù)板塊、提高市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)等方面提升綜合實(shí)力，增強(qiáng)造血功能，以便進(jìn)一步增強(qiáng)城投公司的融資管理能力，推動(dòng)城投公司可持續(xù)發(fā)展。