市場(chǎng)化城市更新中個(gè)別征收法律問(wèn)題研究

□文/徐 寧

（江西理工大學(xué) 江西·贛州）

［提要］深圳是市場(chǎng)化城市更新的典型城市。市場(chǎng)化城市更新中會(huì)因?yàn)椤笆袌?chǎng)失靈”陷入談判僵局，繼而無(wú)法推進(jìn)產(chǎn)權(quán)集中。深圳通過(guò)地方立法，確立個(gè)別征收模式，在市場(chǎng)化城市更新中介入行政權(quán)。對(duì)于該模式在程序上還需要完善，如增設(shè)公益認(rèn)定程序、明確程序啟動(dòng)、適當(dāng)簡(jiǎn)化征收流程。

在市場(chǎng)化城市更新中，產(chǎn)權(quán)集中難是近幾年困擾各地城市更新的難題。深圳最新施行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱《更新條例》），《更新條例》中提出個(gè)別征收模式。個(gè)別征收以剝奪少數(shù)人的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)來(lái)讓城市更新中所需的產(chǎn)權(quán)集中，其使這些少數(shù)人被迫遷離原先的生活環(huán)境，城市的發(fā)展不能打著公共利益的旗號(hào)肆意的犧牲少數(shù)人的權(quán)益。本文以深圳市個(gè)別征收為例，來(lái)研究市場(chǎng)化城市更新的產(chǎn)權(quán)集中的相關(guān)法律問(wèn)題，以期引起更多人對(duì)個(gè)別征收的關(guān)注。

一、市場(chǎng)化城市更新與個(gè)別征收的內(nèi)涵界定

（一）市場(chǎng)主導(dǎo)下的城市更新。城市想要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上獲得更好的發(fā)展，城市更新是不可回避的一個(gè)問(wèn)題。一般認(rèn)為，城市更新是指由實(shí)質(zhì)上維護(hù)、整建、拆除等方式使城市土地得以經(jīng)濟(jì)合理的再利用，并強(qiáng)化城市功能，增進(jìn)社會(huì)福祉，提高生活品質(zhì)，促進(jìn)城市健全發(fā)展的活動(dòng)。

深圳的城市更新模式主要是以市場(chǎng)化城市更新為主的，也就是“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”?！罢龑?dǎo)”主要體現(xiàn)在政府通過(guò)各種管理手段引導(dǎo)、規(guī)范更新活動(dòng)，包括：政策支持、規(guī)劃引導(dǎo)、審批管理，一般情況下政府并不會(huì)主動(dòng)參與到城市更新中。重點(diǎn)在于“市場(chǎng)運(yùn)作”，其主要體現(xiàn)在以市場(chǎng)作為更新主體，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的作用。

（二）個(gè)別征收的內(nèi)涵界定。征收是指政府為了促進(jìn)公共利益，依法定程序，強(qiáng)制性無(wú)償取得相對(duì)人的財(cái)物所有權(quán)，并給予當(dāng)事者相當(dāng)補(bǔ)償之行為。征收會(huì)直接導(dǎo)致所有權(quán)喪失，理論上一般將其視為對(duì)所有權(quán)的最根本限制，征收依據(jù)強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力，對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)占有、使用和收益權(quán)的進(jìn)行單向強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移。因此，征收關(guān)系不是自發(fā)形成的，具有不平等性和非自愿性。個(gè)別征收是市場(chǎng)化城市更新為背景，主要是用以解決在產(chǎn)權(quán)集中時(shí)所出現(xiàn)的“談判僵局”，是針對(duì)零星的房屋進(jìn)行的征收，而不是成片的一體征收。

二、市場(chǎng)化城市更新的困境與破解路徑

（一）市場(chǎng)化城市更新中“市場(chǎng)失靈”。深圳采取市場(chǎng)化城市更新模式，本希望通過(guò)引入多元主體參與，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作來(lái)提升城市更新的效率。但是，多元主體的參與，必然伴隨著多樣化的利益訴求。完全交由市場(chǎng)來(lái)運(yùn)作，所產(chǎn)生的后果是不盡如人意的，也就是帶來(lái)所謂的“市場(chǎng)失靈”。有學(xué)者將造成市場(chǎng)化城市更新中“市場(chǎng)失靈”歸咎于釘子戶現(xiàn)象，這種觀點(diǎn)主要是站在政府視角或是開(kāi)發(fā)商視角去看待這個(gè)失靈現(xiàn)象。還有一種觀點(diǎn)，就是將失靈現(xiàn)象視為“談判僵局”，其意指在市場(chǎng)化城市更新的開(kāi)發(fā)商與業(yè)主作為平等的民事主體在簽署搬遷協(xié)議或是產(chǎn)權(quán)購(gòu)買時(shí)，出于對(duì)補(bǔ)償不能達(dá)成一致，進(jìn)而陷入互不妥協(xié)，導(dǎo)致無(wú)法達(dá)成民事合同。另外，還有一種觀點(diǎn)就是采用司法權(quán)介入的做法，構(gòu)建強(qiáng)制拍賣制度。

（二）深圳設(shè)置個(gè)別征收的立法實(shí)踐。實(shí)踐中，深圳市政府曾做了具體的嘗試，深圳市政府為打破“談判僵局”的回應(yīng)，在達(dá)成一定條件之下，自己組織實(shí)施相關(guān)更新活動(dòng)。也就是在《實(shí)施辦法》中規(guī)定：在達(dá)成兩個(gè)90%的情況下，相關(guān)主體可以申請(qǐng)政府介入，政府綜合考慮項(xiàng)目的緊迫性、可行性及補(bǔ)償方案的合理性等要素，最終決定是否由政府來(lái)組織實(shí)施。雖然相較于全體介入難度會(huì)稍低，其第二款緊迫性等規(guī)定出發(fā)點(diǎn)是防止政府濫用該條進(jìn)行介入，但是實(shí)際上因?yàn)槠淠：?、風(fēng)險(xiǎn)性導(dǎo)致政府很少會(huì)援用該條而介入相關(guān)的更新項(xiàng)目。

2021年3月1日，深圳市實(shí)施的《更新條例》正式施行深圳市破局之招，也就是個(gè)別征收模式，該模式對(duì)征收啟動(dòng)最低產(chǎn)權(quán)限度、事后相關(guān)救濟(jì)及征收后的處理進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定。該模式選擇介入的是行政權(quán)，通過(guò)行政征收的形式打破僵局，以此推動(dòng)城市更新進(jìn)行。

立法者對(duì)該模式寄以厚望，希望能破解搬遷難的問(wèn)題，也就是解決市場(chǎng)化城市更新程序推進(jìn)的關(guān)鍵問(wèn)題，即搬遷難的問(wèn)題。但是，從立法上來(lái)看，僅有寥寥一兩個(gè)條文加以規(guī)定，對(duì)于具有的程序并無(wú)太多表述，所以還有諸多地方需要完善。

三、市場(chǎng)化城市更新中個(gè)別征收程序的完善

（一）增設(shè)公共利益認(rèn)定程序。市場(chǎng)化城市更新是以自愿、平等為基本原則，正因如此，相較于普通征收，個(gè)別征收在公共利益論證上，具有更明確的標(biāo)準(zhǔn)和更高的要求。公共利益是個(gè)別征收賴以成立的基礎(chǔ)，是行為合法性和正當(dāng)性的來(lái)源。如果缺乏公共利益，個(gè)別征收將被詬病。所以，應(yīng)當(dāng)在個(gè)別征收中做好公共利益認(rèn)定的程序設(shè)置，政府介入市場(chǎng)行為需要有正當(dāng)性理由。雖然，個(gè)別征收被征收的對(duì)象是少數(shù)人，但是不能因?yàn)楸徽魇杖耸巧贁?shù)人，就假定征收具有公益性，多數(shù)人利益并不等同于公共利益。如果公共利益存在與否有爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)又介入市場(chǎng)主體與業(yè)主的糾紛，就存在官商勾結(jié)的嫌疑，少數(shù)人訴求未得到其正反饋，很難保證不會(huì)有人走向極端，威脅社會(huì)穩(wěn)定。

對(duì)于公共利益認(rèn)定程序的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)充分保障被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)，平衡效率與公平的關(guān)系。所以，為了更好地規(guī)范土地征收程序，應(yīng)在個(gè)別征收程序前增設(shè)公益目的認(rèn)定程序。該程序的設(shè)置，筆者認(rèn)為可以設(shè)置在談判僵局發(fā)生之后，征地決定程序之前。談判僵局是行政權(quán)介入的現(xiàn)實(shí)需要，征地決定必須以公共利益認(rèn)定為前提。未經(jīng)公共利益程序認(rèn)定的，其征收決定將違背法律規(guī)定的土地征收必須以公共利益為目的之原則。

對(duì)其具體設(shè)置問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以進(jìn)行如下規(guī)定：首先，土地征收的決定機(jī)關(guān)征收申請(qǐng)時(shí)，擬被征收方及相關(guān)人獲知公共利益認(rèn)定的，可以向決定機(jī)關(guān)申請(qǐng)聽(tīng)證。征收決定機(jī)關(guān)接到申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。在召開(kāi)聽(tīng)證十五天前告知當(dāng)事人時(shí)間、地點(diǎn)，對(duì)于聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)遵循便利當(dāng)事人原則。聽(tīng)證會(huì)的舉行，應(yīng)該充分聽(tīng)取被征收方的意見(jiàn)，同時(shí)對(duì)于各方意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)載入聽(tīng)證會(huì)筆錄。聽(tīng)證會(huì)筆錄是解決后續(xù)產(chǎn)生糾紛的重要依據(jù)。征收決定機(jī)關(guān)在做出公共利益認(rèn)定時(shí)，對(duì)于聽(tīng)證意見(jiàn)未采納的應(yīng)當(dāng)書(shū)面說(shuō)明理由。就該認(rèn)定，被征收方或利益相關(guān)人可以就此復(fù)議，對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的，可以提起訴訟。在訴訟完結(jié)時(shí)，不得依此認(rèn)定做出征收決定。對(duì)于公共利益認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其認(rèn)定結(jié)果的強(qiáng)制性和確定性?？梢赃M(jìn)行規(guī)定“未經(jīng)公益認(rèn)定或者未通過(guò)公益審查者，不得核準(zhǔn)征收。如果作出核準(zhǔn)征收的決定，該決定無(wú)效”。

（二）明確征收程序的啟動(dòng)。根據(jù)《更新條例》第32條的規(guī)定，搬遷安置協(xié)議的合法產(chǎn)權(quán)比例不低于95%即可對(duì)剩余部分進(jìn)行征收。這一表述是表明在何種情況下可以進(jìn)行個(gè)別征收，是征收程序啟動(dòng)的條件要求。對(duì)于征收程序如何啟動(dòng)、何時(shí)啟動(dòng)，條例并沒(méi)進(jìn)行明確。政府到底是依申請(qǐng)介入進(jìn)行征收，還是依職權(quán)進(jìn)行征收；是一經(jīng)達(dá)到95%以上就開(kāi)始征收，還是在窮盡其他方式后方才進(jìn)行，當(dāng)前這些問(wèn)題尚存在模糊。個(gè)別征收程序及時(shí)啟動(dòng)，是個(gè)別征收制度發(fā)揮打破僵局推進(jìn)城市更新的前提與基礎(chǔ)。對(duì)于個(gè)別征收程序啟動(dòng)者與何時(shí)啟動(dòng)都不明確，會(huì)產(chǎn)生不良后果。第一，如果在面對(duì)少數(shù)強(qiáng)硬的拒絕城市更新的業(yè)主時(shí)，政府、開(kāi)發(fā)主體、業(yè)主三方有可能導(dǎo)致扯皮，都不愿去冒風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而致使個(gè)別征收的作用難以發(fā)揮。第二，一經(jīng)達(dá)到95%的比例，就立馬介入國(guó)家權(quán)力，粗暴征收業(yè)主的合法財(cái)產(chǎn)，故此，有必要明確征收程序如何啟動(dòng)。

筆者認(rèn)為，依申請(qǐng)啟動(dòng)征收是一項(xiàng)有效的途徑。個(gè)別征收雖然可以實(shí)現(xiàn)公共利益，但是其中也帶有私人利益，政府依職權(quán)直接介入有違市場(chǎng)主導(dǎo)的原則。應(yīng)該明確，實(shí)施主體或是已經(jīng)簽訂協(xié)議了的業(yè)主申請(qǐng)政府啟動(dòng)個(gè)別征收程序。對(duì)于何時(shí)可以啟動(dòng)，筆者認(rèn)為，其應(yīng)當(dāng)受比例原則限制，窮盡其他辦法方可征收。即征收是必不可少的，無(wú)法以其他方式替代，如果可以用其他非征收方式替代的，就沒(méi)有必要發(fā)動(dòng)征收。在還未進(jìn)行協(xié)商、或是調(diào)解之前，不得申請(qǐng)啟動(dòng)征收程序。

（三）適度簡(jiǎn)化征收流程。實(shí)體權(quán)利需要等到程序的保障，沒(méi)有程序保障的權(quán)利將永遠(yuǎn)停留在紙面上。在一個(gè)理想的行政程序中都會(huì)兼顧“公正”與“效率”二者，但是在實(shí)際中對(duì)于二者往往會(huì)有一個(gè)抉擇問(wèn)題。對(duì)市場(chǎng)化城市更新中個(gè)別征收所適用何種程序，《更新條例》并沒(méi)有進(jìn)行明確。對(duì)于個(gè)別征收程序，因?yàn)槠湓跀?shù)量上的極少性，制度設(shè)計(jì)的目的也是為推進(jìn)城市更新的進(jìn)程。其可以在一定的程序上進(jìn)行簡(jiǎn)化，如果對(duì)該程序都不加以簡(jiǎn)化，而是采取和普通征收一樣的程序，那個(gè)別征收的意義將喪失大半。個(gè)別征收應(yīng)當(dāng)比普通征收更加追求效率，也更具簡(jiǎn)化的基礎(chǔ)。從《更新條例》將個(gè)別征收的決定權(quán)賦予給區(qū)政府可以看出個(gè)別征收程序可以也需要是在普通征收程序上進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)化。

普通征收一般需要以下六步方可進(jìn)行征收：決定程序、告知、調(diào)查、征收補(bǔ)償、訂立協(xié)議并搬遷、強(qiáng)制執(zhí)行。普通征收程序，在程序的設(shè)置上較為繁瑣，目的在于保障當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)不受非法侵害。首先，個(gè)別征收程序中公告程序明顯可以進(jìn)行簡(jiǎn)化。因?yàn)閭€(gè)別征收程序征收對(duì)象相較普通征收的對(duì)象，少之又少。以張貼公告的形式加以告知，顯然是多余且耗時(shí)的，其不需要通知多數(shù)人知道將要被征收，也達(dá)不到讓相關(guān)人員進(jìn)行共同商議形成多數(shù)意見(jiàn)的能力。所以，對(duì)于個(gè)別征收在告知程序上，可以采取單獨(dú)送達(dá)的形式加以告知相對(duì)人，無(wú)需再行公示。其次，對(duì)于補(bǔ)償程序也可以適當(dāng)簡(jiǎn)化，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取被征收人的意見(jiàn)，但是不需要進(jìn)行公告，也不需要進(jìn)行所謂的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。最后，對(duì)于相應(yīng)的程序都可以在期限上進(jìn)行限縮。對(duì)于相對(duì)人對(duì)補(bǔ)償方案等意見(jiàn)提出的時(shí)間加以削減?？偠灾瑐€(gè)別征收制度應(yīng)當(dāng)比普通征收可以也必須進(jìn)行相應(yīng)的簡(jiǎn)化，否則其對(duì)在市場(chǎng)化城市更新中無(wú)法成為破局利器。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入存量用地時(shí)代，城市從追求速度轉(zhuǎn)向質(zhì)量、效率，市場(chǎng)化城市更新模式會(huì)被越來(lái)越多城市所接受。在國(guó)家立法缺失的情況下，《深圳城市更新條例》公布，具有非常重要的意義。深圳市用地方性法規(guī)的形式對(duì)城市更新加以規(guī)范，確定的行政權(quán)介入市場(chǎng)化城市更新的道路。在市場(chǎng)化城市更新中通過(guò)個(gè)別征收的形式，介入國(guó)家權(quán)力來(lái)完成產(chǎn)權(quán)集中，如何確保征收的正當(dāng)性、公益性是需要嚴(yán)肅對(duì)待的一個(gè)問(wèn)題。對(duì)此，未來(lái)立法應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)程序上的細(xì)化完善。堅(jiān)持正當(dāng)程序，保證少數(shù)人的訴求能得到相應(yīng)的釋放。兼顧公平、效率推動(dòng)城市向更好的方向發(fā)展。