精準扶貧資金審計問題研究

□文/楊雪瀅

（天津科技大學天津）

［提要］本文對過去的精準扶貧審計工作進行總結，并在分析存在的問題基礎上，提出解決對策。

貧困問題是全人類共同面對的挑戰(zhàn)，消除絕對貧困是全人類的共同目標。我國自從改革開放以來，有計劃地進行扶貧工作，旨在逐步消除貧困，提高貧困地區(qū)人民生活質量。2013年，習近平首次提出了“精準扶貧”的概念，2015年6月，總書記在貴州省考察時進一步提出扶貧開發(fā)“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”。時至2020年，現(xiàn)行標準下農村貧困人口全部脫貧。為了提高精準扶貧資金的使用效益，使得精準扶貧能夠發(fā)揮最大的效用，國家各級審計機關積極開展了精準扶貧審計工作。然而，在對精準扶貧資金進行審計時存在著一系列的問題，例如缺少協(xié)同合作、監(jiān)督體系不夠健全等，對精準扶貧資金審計工作提出了挑戰(zhàn)。

一、精準扶貧及精準扶貧審計成果

精準扶貧是我國本時期現(xiàn)階段有關貧困治理的指導性思想。在我國，精準扶貧政策體系的總框架主要包括精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核四個方面的內容。從2016年到2020年的連續(xù)5年間，我國每年新增中央財政專項扶貧資金均約200億元，2020年則達到1，461億元。2020年，又一次性安排綜合性財力補助資金300億元，支持補齊掛牌督戰(zhàn)地區(qū)脫貧攻堅中的短板和弱項。同時，財政通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標的跨省域調劑政策籌資得到的1，896億元，全部用于支持脫貧攻堅工作和鄉(xiāng)村振興項目到2021年3月，國家專門針對貧困地區(qū)安排的資金規(guī)模已達417億元。同時，通過一次性生產(chǎn)補貼、貸款貼息支持、臨時崗位補助等多種舉措，帶動貧困戶就業(yè)。在2020年，將光伏扶貧發(fā)電收益所得的80%用于公益崗位，使127萬貧困人口實現(xiàn)了在家門口就業(yè)。

“十三五”期間，全國累計建成集中安置區(qū)約3.5萬個，960多萬貧困人口易地扶貧搬遷任務全部完成。貧困地區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件不斷改善，農民收入持續(xù)增加。2020年，貧困地區(qū)農村居民人均可支配收入比上年實際增長5.6%，高于全國農村居民1.8個百分點。另外，據(jù)國家農村貧困監(jiān)測調查數(shù)據(jù)顯示，2020年國家貧困縣農村居民人均可支配收入12，588元，十八大以來年均增長11.6%，高于全國農村居民2.3個百分點。

隨著精準扶貧資金管理制度的不斷健全，精準扶貧資金違規(guī)違紀問題明顯減少。2020年，審計查出嚴重違紀違法問題資金占比為0.19%。

習總書記強調，審計工作對于國家要像體檢一樣，不僅要查病，更要治已病、防未病，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。由于精準扶貧審計有著金額大、人員多以及情況復雜的特殊性，這就要求在精準扶貧審計工作中，更要注重審計方法，注重審計重點，才能更好地履行職責，提高精準扶貧資金使用效益，發(fā)揮精準扶貧審計工作常態(tài)化的“經(jīng)濟體檢”作用。

我國一直把扶貧審計作為國家治理過程中的一項重要工作，給予了高度的重視，然而，從2018年到2020年國家審計署公告中可以發(fā)現(xiàn)，在精準扶貧過程中，多地存在著項目建設上弄虛作假、國家政策落實不到位、違規(guī)扣取或挪用扶貧資金、虛報扶貧成果、項目管理不到位等問題，導致扶貧項目未能取得應有的效果，甚至加重了基層的負擔。

二、國內外相關文獻綜述

（一）針對于精準扶貧及審計，肯定精準扶貧審計工作的重要性。張裕輝（2016）指出加強對扶貧專項資金的管理、使用、發(fā)放全過程的審計監(jiān)督，是確保扶貧專項資金?？顚Ｓ茫S護貧困群眾切身利益的重要措施。段秀英（2018）指出扶貧資金審計中政府應發(fā)揮全方位的作用。由于精準扶貧政策具有較強的中國特色，國外有關的研究較少，但也有部分學者對國家審計和脫貧審計進行了研究。王雨磊（2020）對中國精準扶貧工作進行了回顧和總結。C.A.K（2007）對印度后經(jīng)濟改革時代的減貧方案進行社會審計，除了經(jīng)濟利益，更多考慮減貧方案對貧困人口居住地區(qū)的社會影響，最終提出應充分發(fā)揮政府的作用來減少貧困，注重貧困人口的參與度，尤其是被社會邊緣化帶來的不利影響。

（二）針對扶貧審計中出現(xiàn)的問題及解決方案，從扶貧審計進行剖析。王穎（2020）提出將區(qū)塊鏈技術同精準扶貧審計相結合。杜永紅等（2017）基于審計全覆蓋背景下，從審計事前、事中以及事后全過程剖析具體的扶貧審計問題。王帆（2019）提出要評價精準扶貧審計工作成果，應建立跟蹤審計評價機制。陸垚（2020）提出應加強對精準扶貧審計的監(jiān)管，提高審計效率。Darshini（2013）在國家城市復興計劃的背景下，闡述審計的作用和基本目標，對印度地區(qū)審計的案例，發(fā)現(xiàn)為貧困人口設置的居住點不符實際，建議加快建立信息共享動員平臺，助力解決實際問題。

綜上，國內外的許多學者都對精準扶貧審計提出了研究和探討，但由于2020年是我國全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的收官之年，目前正處于由脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興的過渡時期，在當前階段對于精準扶貧資金審計問題的總結和回顧相關的研究較少。

三、精準扶貧資金審計的重要性及存在的問題

自2013年我國開始提出精準扶貧概念至2020年基本實現(xiàn)全面脫貧。我國的精準扶貧工作取得了舉世矚目的成果，這不但歸功于國家投入的大量扶貧資金，審計在其中也起到了不可或缺的作用。通過有效地應用精準扶貧審計手段，可以在一定程度上解決扶貧過程中指向性不強、不夠精準等問題。以南京市浦口區(qū)為例，2018年該地審計局發(fā)現(xiàn)，該區(qū)域雖已達到脫貧標準，但殘病村民較多，因病返貧風險高。審計局立刻敦促當?shù)匕l(fā)展和扶持物業(yè)經(jīng)濟，實現(xiàn)集體經(jīng)濟增收，從根本上解決可能導致返貧風險的問題，使得浦口區(qū)最終得以完成脫貧目標。

除了能進一步促進貧困地區(qū)落實精準扶貧政策，精準扶貧審計也能在宏觀角度上發(fā)現(xiàn)并整改扶貧過程中存在的問題。在2016年，基層扶貧資金監(jiān)管比較薄弱，1.38億元被騙取、套取或違規(guī)使用。然而，2017～2019年通過扶貧審計分別整改的資金量分別為154.89億元、54.06億元和1.39億元，完善的制度政策共計531項。由此可見，精準扶貧審計對國家政策的實施起到了積極作用。然而，由于精準扶貧審計歷史尚短，且相對于傳統(tǒng)意義上的審計來說較為特殊，在審計過程中依然存在一系列的問題。

（一）精準扶貧審計評價指標不健全。精準扶貧審計在實際實施的過程中存在評價指標體系不健全的現(xiàn)象，未能建立以真實性、合法性、效率性、精準性、安全性、經(jīng)濟性、社會性這七個方面為指標的精準扶貧審計評價指標體系。這給審計人員開展審計工作帶來一定的難度，導致對精準扶貧項目的實施情況進行考核時缺少可以參考的指標，為全面評價帶來了難度，不利于精準扶貧審計工作的有效進行。

（二）精準扶貧審計過程中監(jiān)督不到位。審計過程中，我國部分地區(qū)依然存在監(jiān)督管理工作不到位的情況。開展精準扶貧審計，需要對扶貧項目的整個過程進行監(jiān)督，如果監(jiān)督不到位，可能會導致審計效果大打折扣，甚至使得項目無法進行，不得不中斷，同時也存在發(fā)現(xiàn)問題不能及時有效地給予糾正等現(xiàn)象，影響扶貧項目應有的效果。

（三）扶貧資金審計存在輕績效問題。設立審計目標時，關注不夠，相關工作較為薄弱，急需進一步探索?，F(xiàn)階段，扶貧資金審計的關注點在于審計程序的合法性、合規(guī)性，如資金的收入支出和結余的相關情況，沒有將扶貧資金的績效作為監(jiān)督審查重點。然而，在現(xiàn)實中由此導致扶貧資金使用效率不是很高，甚至存在嚴重浪費、資金閑置、使用效率低等問題。

（四）扶貧審計存在缺乏協(xié)同合作問題。精準扶貧是一項在全國深入發(fā)展的國策，寬度廣、縱度深，并非一城一池的問題，因此，對精準扶貧進行的審計需要從國家部門到各鄉(xiāng)各鎮(zhèn)各方的共同協(xié)作，全方位、立體化地進行審計工作。然而，由于審計扶貧工作工作量大、層級復雜，在初期的工作過程中未能實現(xiàn)很好的協(xié)作，國家審計部門、地方審計部門、財政部以及貧困區(qū)人民中間存在著信息不對等的問題。

四、精準扶貧資金審計工作改善措施

（一）制訂全面跟蹤審計方案。在實際審計的過程中，對精準扶貧項目的全過程進行審計，對實際的扶貧效果進行評估，保證了資金的合理利用。實施全面跟蹤審計可對審計結果進行綜合的評估，針對在審計過程中存在的風險因素進行及時的處理，一定程度上有助于保證精準扶貧審計工作的順利進行。注重對立項、建設以及資金運用全過程實時跟蹤審計，即查即改，確保扶貧項目發(fā)揮應有效益。

（二）與時俱進地采取新方式進行審計。由于技術的發(fā)展和創(chuàng)新意識的提高，扶貧工作也不斷推出更新的形式。開展精準扶貧審計工作要以需求為依據(jù)，定期對審計工作人員展開相關培訓，使其不斷學習新的技術手段進行精準扶貧審計工作。審計人員能夠做到與時俱進，及時掌握新的扶貧方式并相應地采取新方式進行審計，可以使得精準扶貧審計工作取得更好的成果。

（三）強化異地交叉審計，提高審計獨立性。異地交叉審計可以在一定程度上提高審計獨立性，切實提出整改意見，達到提高審計質量及其效果的目的?？梢栽谝欢ǔ潭壬戏乐沟胤筋I導利用權力影響審計機構及人員獨立性。在落實異地交叉審計時，應注意實施“地區(qū)輪崗”的工作制度，并賦予交叉審計機構審計政策落實情況的權力，避免地方政府部門或地方領導者的干預，有助于審計工作的有序進行。

（四）提高審計機關的配合與協(xié)調能力。在進行精準扶貧審計工作中，審計署應當注意與財政部以及其他政府部門的配合與協(xié)調，建立專門交流渠道，注重財政部下發(fā)的預算分配和管理、資金安全和績效以及財政政策實施情況。同時，審計機關也要注重同被審計地區(qū)民眾的交流效率。

五、結論

雖然我國已經(jīng)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，但是扶貧仍在進行時，對精準扶貧審計的回顧和思考也依然重要，這不僅是對過去工作的總結，也為接下來的國家工作提供了方向和思路。針對審計過程中存在的問題，尋找相應解決對策，并將其應用于下一步的鄉(xiāng)村振興審計，有助于提高精準扶貧審計效果，助力精準扶貧工作。