脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策銜接問題探討*

沙占華

(河北大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，河北 保定 071002)

黨的十九大不僅提出了堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會的目標(biāo)，而且著眼于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化這一目標(biāo)，提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利，“三農(nóng)”工作的重心將轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興，目前正處于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的歷史交匯期，總結(jié)脫貧攻堅(jiān)成功經(jīng)驗(yàn)，特別是脫貧攻堅(jiān)的政策優(yōu)勢，探討脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策的有機(jī)銜接，對于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化有重要意義。

一、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策銜接的必然性

2018 年中央一號文件首次提出了“做好實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有機(jī)銜接”。實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策銜接，一是因?yàn)閮纱髴?zhàn)略任務(wù)在時(shí)間上處于歷史交匯期，即前一任務(wù)即將完成，后一任務(wù)有了啟動(dòng)和實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。二是因?yàn)閮纱髴?zhàn)略的相通性，使政策銜接有了可能性和必要性。盡管脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略任務(wù)在時(shí)間節(jié)點(diǎn)、工作重點(diǎn)、解決對策方面存有差異，但二者在價(jià)值目標(biāo)、內(nèi)容、推進(jìn)力量等方面存在一致性，決定了政策銜接成為必然。

(一)目標(biāo)任務(wù)的連續(xù)性

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵戰(zhàn)略，是“兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)”的重要內(nèi)容，兩大戰(zhàn)略目標(biāo)在時(shí)間上具有交叉性和繼起性，體現(xiàn)了目標(biāo)的連續(xù)性。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是2020年，以實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)為指向，“兩不愁、三保障”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)意味著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的勝利完成，也就意味著全面建成小康社會。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)接近完成的時(shí)候提出來的，從時(shí)間起點(diǎn)上看是2017年，黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，同年底召開的中央農(nóng)村工作會議明確了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“三步走”的目標(biāo)，“到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。”[1]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)為指向，徹底改變農(nóng)村貧困落后的面貌，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是脫貧攻堅(jiān)的接續(xù)戰(zhàn)略，沒有脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成，就談不上鄉(xiāng)村振興，脫貧攻堅(jiān)是前提和基礎(chǔ)，是優(yōu)先任務(wù)，鄉(xiāng)村振興是對脫貧攻堅(jiān)的鞏固和深化，是脫貧攻堅(jiān)的升級版，兩大戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)都是為了實(shí)現(xiàn)共同富裕，二者相互銜接，方向一致，這就決定了諸多政策需要延續(xù)和轉(zhuǎn)化。

(二)內(nèi)容的相通性

脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興都是針對解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略安排，鄉(xiāng)村振興主要涉及產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等方面的內(nèi)容，而脫貧攻堅(jiān)也涉及以產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、生態(tài)扶貧、以加強(qiáng)農(nóng)村治理促扶貧等方面的內(nèi)容，二者具有諸多內(nèi)容方面的相通性。通過扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)脫貧是脫貧攻堅(jiān)的重要舉措，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，沒有農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，就談不上鄉(xiāng)村振興；脫貧攻堅(jiān)通過完善教育方面的政策，以“扶智”“扶志”為抓手激發(fā)了貧困群眾的內(nèi)生動(dòng)力，鄉(xiāng)村振興需要懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的人才，這需要在繼續(xù)堅(jiān)持脫貧攻堅(jiān)關(guān)于教育發(fā)展政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善人才培養(yǎng)、選拔和引進(jìn)方面的政策，使各類人才留在農(nóng)村和留向農(nóng)村，為鄉(xiāng)村振興提供人才保障。生態(tài)扶貧是貧困地區(qū)脫貧的重要舉措，脫貧攻堅(jiān)不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，而是以生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)脫貧攻堅(jiān)，生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，繼續(xù)落實(shí)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，全面整治農(nóng)村人居環(huán)境，才能實(shí)現(xiàn)百姓富與生態(tài)美的統(tǒng)一；精準(zhǔn)選派第一書記在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了重要作用，貧困農(nóng)村在脫貧攻堅(jiān)過程中也積累了農(nóng)村治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，組織振興是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，在繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村治理經(jīng)驗(yàn)和政策的基礎(chǔ)上，選派干部駐村助推鄉(xiāng)村振興，發(fā)揮好農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。內(nèi)容的相通性，內(nèi)在的要求政策的銜接。

(三)推進(jìn)力量的一致性

推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興都需要形成社會合力，需要發(fā)揮政府、社會力量以及個(gè)人的作用。政府主導(dǎo)既是保證脫貧攻堅(jiān)取得勝利的關(guān)鍵，也是鄉(xiāng)村振興勝利的關(guān)鍵，不僅都需要政府的頂層設(shè)計(jì)，事先做好戰(zhàn)略規(guī)劃，建立行之有效的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，如五級書記一起抓脫貧攻堅(jiān)的成功經(jīng)驗(yàn)對于鄉(xiāng)村振興同樣具有重要參考價(jià)值，也需要政府的資金投入，鄉(xiāng)村振興在資金的投入及監(jiān)管方面的政策供給同樣需要借鑒脫貧攻堅(jiān)的成功經(jīng)驗(yàn)。充分調(diào)動(dòng)社會各界力量參與脫貧攻堅(jiān)是脫貧攻堅(jiān)取得勝利的重要因素，扶貧濟(jì)困是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，無論是東西部協(xié)作和對口支援扶貧，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位定點(diǎn)扶貧，還是其他社會力量的扶貧，形成的這種大扶貧格局，充分調(diào)動(dòng)了社會各界力量的積極性，鄉(xiāng)村振興同樣需要形成社會合力，需要通過政策支持和政策創(chuàng)新讓更多的人參與到鄉(xiāng)村振興中來。內(nèi)生動(dòng)力對于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興都是非常重要的，沒有內(nèi)生動(dòng)力二者都不可能是持續(xù)的。在宣傳、教育政策的推進(jìn)下，通過“扶智”“扶志”提升了貧困群眾的自我發(fā)展能力，使貧困群眾有了精氣神。鄉(xiāng)村振興同樣需要激發(fā)廣大群眾的內(nèi)生動(dòng)力，繼續(xù)完善教育政策，提升農(nóng)民的素質(zhì)，調(diào)動(dòng)他們的積極性。

二、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策銜接面臨的制約條件

政策的制定要充分考慮現(xiàn)實(shí)中有無具備政策實(shí)施的條件，以及政策實(shí)施過程中可能遇到的阻礙，如果不考慮政策實(shí)施條件及缺乏對阻礙因素的正確研判，可能會導(dǎo)致政策制定的盲目性及政策的無法實(shí)施。特別是那些剛剛脫貧的地區(qū)，發(fā)展基礎(chǔ)還不夠穩(wěn)固，還存在著一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)，從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策的銜接與轉(zhuǎn)換，更需要對形勢的正確研判。

(一)相對薄弱的發(fā)展基礎(chǔ)

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略雖然有相通性，但二者畢竟有一定的差異性，鄉(xiāng)村振興作為脫貧攻堅(jiān)的升級版，在政策的制定和實(shí)施方面提出了更高的要求。任何一項(xiàng)政策的實(shí)施都需要一定的基本條件作為支撐，就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略而言，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、教育發(fā)展?fàn)顩r等都是影響政策升級轉(zhuǎn)換的重要因素。從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施來看，貧困地區(qū)的農(nóng)村雖然在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面有了明顯改善，個(gè)別地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平已經(jīng)趕上或超過了全國平均水平，但總體上還是相對落后的且不均衡，與鄉(xiāng)村振興對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求還有較大差距，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能及時(shí)跟進(jìn)，就會制約一些政策的落地。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興取得成功的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)扶貧作為基礎(chǔ)性且可持續(xù)性強(qiáng)的扶貧方式，在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了重要作用，但有的剛脫貧地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，如部分產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和品質(zhì)都有待擴(kuò)大和提升；有的地方的產(chǎn)業(yè)特色不明顯，還存在同質(zhì)化現(xiàn)象，影響了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性；有的地方產(chǎn)業(yè)鏈不夠健全，未形成服務(wù)體系和產(chǎn)業(yè)體系的配套協(xié)同。在鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)政策制定時(shí)，要充分考慮到產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際狀況，依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具體情況，有針對性地制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，如果不考慮貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題，所制定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策目標(biāo)過高，就會脫離實(shí)際，使政策成為空中樓閣。從教育發(fā)展?fàn)顩r來看，脫貧攻堅(jiān)中“扶智”“扶志”相關(guān)教育政策的推進(jìn)，提升了貧困地區(qū)農(nóng)民的受教育水平，提升了精氣神，但離鄉(xiāng)村振興對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村經(jīng)營管理人才的需求還有不小差距，政策制定要充分考慮到農(nóng)村受教育的具體情況，較低的受教育水平會影響政策的理解力和執(zhí)行力。

(二)基層對脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興關(guān)系的認(rèn)知匱乏

政策的銜接、轉(zhuǎn)換與落實(shí)需要基層對從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的升級有一個(gè)正確的理解，從而保證政策得到有效執(zhí)行，也需要基層為政策銜接與轉(zhuǎn)換獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，而當(dāng)前基層對脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興及其關(guān)系還存在著認(rèn)知上的匱乏，不僅不能提供相應(yīng)的政策建議，甚至?xí)ο嚓P(guān)政策缺乏理解而導(dǎo)致執(zhí)行不力。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是割裂脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系。認(rèn)為脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興是兩碼事，脫貧攻堅(jiān)是貧困地區(qū)的首要任務(wù)，鄉(xiāng)村振興是相對發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村要做的事，貧困地區(qū)離鄉(xiāng)村振興很遙遠(yuǎn)，把脫貧當(dāng)作貧困地區(qū)的全部工作，在政策落實(shí)上重短期政策而忽視長期政策，也很少考慮脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后的政策銜接與轉(zhuǎn)換問題。二是脫貧攻堅(jiān)壓力造成的對鄉(xiāng)村振興有意回避。認(rèn)識到了鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)的關(guān)系，認(rèn)識到了政策銜接與轉(zhuǎn)換的必要性，但脫貧攻堅(jiān)時(shí)間緊、任務(wù)重，若責(zé)任落實(shí)不到位，任務(wù)沒有按時(shí)完成，就難過考核關(guān)，在實(shí)際工作中就會有意回避鄉(xiāng)村振興，畢竟鄉(xiāng)村振興任務(wù)落實(shí)的好壞還未納入考核范圍，脫貧攻堅(jiān)對相關(guān)干部政治前途的影響更直接。三是形而上學(xué)的理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。缺乏對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的正確認(rèn)知，將鄉(xiāng)村振興目標(biāo)簡單的理解為就是達(dá)到東部地區(qū)發(fā)達(dá)農(nóng)村的水平，造成不顧自己的實(shí)際發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展水平倉促施策，剛剛脫貧就想通過運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)的形式實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，出現(xiàn)了過度行政化和過度形式化的潛在風(fēng)險(xiǎn)[2]，因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱等，使政策的實(shí)施缺乏根基而導(dǎo)致不可持續(xù)性。

(三)從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興政策轉(zhuǎn)換的潛在風(fēng)險(xiǎn)

從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的政策銜接與轉(zhuǎn)換，會涉及不同群體利益關(guān)系的變化，從而產(chǎn)生新矛盾，可能會影響政策的出臺與實(shí)施。要高度重視因戰(zhàn)略針對性與整體性、特惠性與普惠性、福利性與經(jīng)濟(jì)性等矛盾而引發(fā)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)[3]。在政策銜接上要考慮到這些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，從而有針對性地出臺相應(yīng)政策。一是因利益關(guān)系變化造成的政策實(shí)施效率的降低。為了扶持貧困戶擺脫貧困，國家出臺了諸多具有針對性和特惠性的政策，這些政策的實(shí)施雖然使少數(shù)貧困群眾滋生了“等靠要”思想，但總體而言，增強(qiáng)了貧困群眾的自我發(fā)展能力，但隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成，原有的一些政策會廢止或經(jīng)過過渡期后廢止，政策目標(biāo)轉(zhuǎn)向推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，政策制定原則由針對性和特惠性轉(zhuǎn)向整體性和普惠性，原來享受特惠性政策的貧困群眾可能會認(rèn)為自己的利益受損，難免會有心理落差，可能會抵制新政策的施行，或者會采取消極行動(dòng)，從而導(dǎo)致政策實(shí)施效率的降低。二是“懸崖效應(yīng)”引發(fā)的合作困境導(dǎo)致的政策實(shí)施效率的降低。脫貧攻堅(jiān)中，貧困戶通過國家的政策扶持逐漸擺脫了貧困，生活質(zhì)量明顯提高，而那些略高于貧困線的邊緣群眾，享受不到國家的政策，生活質(zhì)量改善較慢，甚至有的群眾生活質(zhì)量趕不上原來的貧困戶，形成了扶貧的“懸崖效應(yīng)”，這種懸崖效應(yīng)還體現(xiàn)在貧困村與非貧困村之間。這會導(dǎo)致貧困戶與非貧困戶、貧困村與非貧困村之間的隔閡，引發(fā)合作困境，這種合作困境引起的消極作用對脫貧攻堅(jiān)的影響還不大，因?yàn)槊撠毠?jiān)除依靠政府和社會力量外，還要特別需要激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力，而推進(jìn)鄉(xiāng)村振興除了發(fā)揮好政府和社會力量的作用外，需要所有群眾的共同努力，政策的銜接與轉(zhuǎn)換要充分考慮到激發(fā)所有群眾的內(nèi)生動(dòng)力，消除已有的隔閡，建立良好的信任與合作關(guān)系，否則就會影響政策的實(shí)施及效率。

三、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策銜接的原則

有效的政策供給對于順利實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的銜接至關(guān)重要，在政策供給上，基于二者的耦合性，政策銜接要注重延續(xù)性，基于二者的差異性，又需要政策創(chuàng)新，也就是要做到有退出、有延續(xù)、有轉(zhuǎn)化、有創(chuàng)新。

(一)政策供給上的頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合

在脫貧攻堅(jiān)中，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“中央要抓好統(tǒng)籌，做好政策制定、項(xiàng)目規(guī)劃、資金籌備、考核評價(jià)、總體運(yùn)籌等工作?！盵4]36從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的政策銜接同樣要充分發(fā)揮中央的頂層設(shè)計(jì)作用，從高站位為兩者的銜接提供大政方針，出臺重大政策舉措，把大局，明方向，為從脫貧攻堅(jiān)順利轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興提供政策支持。同時(shí)要充分發(fā)揮各級地方政府的政策執(zhí)行能力和創(chuàng)新能力，各級地方政府一方面要清晰認(rèn)識脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接的重要性，精準(zhǔn)把握和深刻理解脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接的內(nèi)在要求，增強(qiáng)政策銜接意識，貫徹落實(shí)好中央政策精神，確保政策落實(shí)不走樣；另一方面要充分發(fā)揮各級地方干部及廣大群眾的創(chuàng)新能力，各級地方干部特別是農(nóng)村基層干部更了解自己管理和生活地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，基層干部在基層治理實(shí)踐中，問計(jì)于民，了解廣大群眾的訴求，在領(lǐng)會中央政策精神的基礎(chǔ)上，勇于創(chuàng)新，探索本鄉(xiāng)本土脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接政策及實(shí)施的技術(shù)路線圖，既考慮當(dāng)前的實(shí)際，又要有政策的前瞻性。

(二)堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)和分類施策相結(jié)合

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興政策銜接要把握好政策供給方向和政策實(shí)施策略，在政策供給方向上，要精準(zhǔn)把握好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系，脫貧攻堅(jiān)時(shí)期制定的具有鮮明針對性和特惠性政策，必然會隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成而退出歷史的舞臺，被普惠性政策取而代之，而有些政策則需要根據(jù)鄉(xiāng)村振興的要求做出適當(dāng)調(diào)整，也就是要對目前施行的脫貧攻堅(jiān)政策體系進(jìn)行梳理，該退出的退出、該延續(xù)的延續(xù)、該轉(zhuǎn)化的轉(zhuǎn)化，分類做好政策統(tǒng)籌[5]。同時(shí)，要緊密結(jié)合鄉(xiāng)村振興的實(shí)際進(jìn)行政策創(chuàng)新，以政策創(chuàng)新推動(dòng)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐的發(fā)展。在政策實(shí)施上，既統(tǒng)籌全局又抓住重點(diǎn)，確定優(yōu)先順序，根據(jù)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)際，分類施策。對于尚未擺脫貧困的地區(qū)，脫貧攻堅(jiān)依然是優(yōu)先任務(wù)，支持政策重點(diǎn)向貧困地區(qū)、貧困村傾斜，特別是政府公共資源人均投入增量要向貧困地區(qū)、貧困村傾斜，把精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)當(dāng)作鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù)來推進(jìn)。對于剛剛擺脫貧困的地區(qū)，還存在一定的返貧風(fēng)險(xiǎn)，在鄉(xiāng)村振興起步階段，要把防返貧、穩(wěn)基礎(chǔ)作為初期的政策目標(biāo)，謹(jǐn)防好高騖遠(yuǎn)，盲目施策。

(三)堅(jiān)持對脫貧攻堅(jiān)政策實(shí)施成功經(jīng)驗(yàn)的接續(xù)與創(chuàng)新相結(jié)合

在脫貧攻堅(jiān)中，各級政府以習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧思想為根本遵循，結(jié)合地區(qū)發(fā)展實(shí)際，勇于創(chuàng)新，創(chuàng)造性地出臺了諸多切實(shí)有效的脫貧攻堅(jiān)政策，這些政策的落實(shí)為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了保障。鄉(xiāng)村振興作為脫貧攻堅(jiān)的升級版，作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略，在政策供給上應(yīng)該借鑒脫貧攻堅(jiān)的成功經(jīng)驗(yàn)，在借鑒經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)村振興的實(shí)際，完善相應(yīng)的政策體系，實(shí)現(xiàn)政策的接續(xù)、轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新。一是責(zé)任政策體系的接續(xù)與創(chuàng)新。在脫貧攻堅(jiān)中，建立了完善的責(zé)任政策體系，與“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市(地)縣抓落實(shí)”管理體制相適應(yīng)，形成了五級書記一起抓扶貧、合力脫貧攻堅(jiān)的格局，特別是在加強(qiáng)黨對脫貧攻堅(jiān)全面領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，注重充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，層層壓實(shí)責(zé)任，毫不放松抓責(zé)任落實(shí)，為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利提供了堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。較之脫貧攻堅(jiān)對象的針對性，鄉(xiāng)村振興涉及的對象具有整體性，涵蓋整個(gè)農(nóng)村人口；較之實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)“兩不愁三保障”的目標(biāo)任務(wù)，鄉(xiāng)村振興要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)更艱巨。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，在政策供給上依然要強(qiáng)化各級政府的責(zé)任，繼續(xù)發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，通過責(zé)任政策體系的完善，壓實(shí)落實(shí)鄉(xiāng)村振興的責(zé)任。二是考核政策體系的接續(xù)與創(chuàng)新。在脫貧攻堅(jiān)中，為了確保真扶貧、扶真貧、真脫貧，建立了考核和問責(zé)政策體系，除了監(jiān)督巡查外，實(shí)施了如省際交叉考核、第三方評估等考核方式方法，充分發(fā)揮了考核的指揮棒作用，有效地懲治了脫貧攻堅(jiān)中的腐敗及不作為等問題，確保了脫貧攻堅(jiān)的質(zhì)量和效率。鄉(xiāng)村振興依然需要加強(qiáng)考核，通過考核政策的完善，發(fā)揮好監(jiān)督、約束和激勵(lì)作用，確保資金的使用效率，確保干部嚴(yán)格履行責(zé)任。三是社會動(dòng)員政策體系的接續(xù)和創(chuàng)新。在脫貧攻堅(jiān)中，通過社會動(dòng)員政策體系的建立和完善，形成了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧有機(jī)結(jié)合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局，充分展現(xiàn)了社會合力對于脫貧攻堅(jiān)的重要作用。鄉(xiāng)村振興也需要廣聚社會力量，形成社會合力，在堅(jiān)持脫貧攻堅(jiān)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完善相應(yīng)政策，鼓勵(lì)和支持更多的人參與到鄉(xiāng)村振興中來。

四、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策銜接的路徑

鄉(xiāng)村振興包括產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等方面的內(nèi)容，在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的具體政策供給上要主要圍繞這幾個(gè)方面展開。任何一個(gè)方面振興政策的制定都要立足于當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展基礎(chǔ)、要素資源稟賦和發(fā)展前景，特別是要素資源稟賦，土地、勞動(dòng)力、技術(shù)和資本是脫貧攻堅(jiān)的必備要素，也是鄉(xiāng)村振興必備要素，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的政策銜接應(yīng)該圍繞激活主體、激活要素、激活市場做文章。

(一)產(chǎn)業(yè)政策的銜接

產(chǎn)業(yè)扶貧是貧困地區(qū)擺脫貧困的有效手段，產(chǎn)業(yè)振興是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。在脫貧攻堅(jiān)中，各地在落實(shí)中央政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的發(fā)展實(shí)際出臺相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與提質(zhì)，為農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興需要進(jìn)行科學(xué)謀劃，細(xì)化支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，著眼于一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，克服短期行為，一張藍(lán)圖繪到底，避免“人走戲散”。在政策供給上，一是要注重發(fā)揮好土地這個(gè)重要要素在鄉(xiāng)村振興中的作用，在堅(jiān)持我國農(nóng)村土地政策的前提下，通過產(chǎn)權(quán)細(xì)分來放活土地使用權(quán)，為農(nóng)村外部要素的流入提供土地政策支持，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展獲得更多的資本、知識和技術(shù)支持。二是要立足本地資源實(shí)際和優(yōu)勢，政策目標(biāo)是提升產(chǎn)業(yè)層次，培育農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，打造“一村一品”，淘汰那些技術(shù)含量低、競爭力不強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，保證有比較優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Ξa(chǎn)業(yè)發(fā)展的連續(xù)性。三是要激活市場，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的立項(xiàng)與發(fā)展要遵循市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮市場配置資源的作用，通過市場匯聚資金、人才、技術(shù)、信息等資源要素，也就是以政策導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯拿撠毠?jiān)政策體系也應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)向以市場在農(nóng)業(yè)資源配置中起決定性作用的政策體系[6]，同時(shí)要注重加強(qiáng)政府對市場的引導(dǎo)，嚴(yán)防市場風(fēng)險(xiǎn)。四是要充分考慮到政策的包容性，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目對低收入人口的覆蓋范圍，重點(diǎn)支持低收入戶發(fā)展特色種養(yǎng)殖項(xiàng)目，提高低收入人口受益范圍和受益水平。避免鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)扶持政策只惠及龍頭企業(yè)和能人大戶，從而違背緩解相對貧困的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)[7]。五是發(fā)揮金融服務(wù)作用。金融在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了重要作用，在鄉(xiāng)村振興中要繼續(xù)發(fā)揮好金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的作用，構(gòu)建金融服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的長效機(jī)制，通過簡化審批程序，縮短審批時(shí)間，解決金融服務(wù)的可及性和便利性不足的問題，使金融資源向低收入戶傾斜，滿足不同主體多樣化的金融服務(wù)需求。

(二)人才政策的銜接

人才對于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興都是非常關(guān)鍵的，在脫貧攻堅(jiān)中通過“扶智”“扶志”提升了貧困戶的精氣神和自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村人才振興需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善選拔、引進(jìn)和培育等方面的人才政策。在人才選拔政策方面，建立職業(yè)農(nóng)民職稱制度，明晰農(nóng)村人才選拔標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村懂經(jīng)營管理和技術(shù)的“土專家”“田秀才”選拔出來，通過政策激勵(lì)使這些能干事、能成事的農(nóng)村能人的模范作用和示范效應(yīng)發(fā)揮出來，通過引領(lǐng)作用推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。在人才培育政策方面，以實(shí)現(xiàn)挖掘和培育鄉(xiāng)村本土人才為方向，以提升本土人才的素質(zhì)和能力為目標(biāo)，制定多層次的新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)體系。發(fā)揮政府、高校和社會力量的合力，完善政府對農(nóng)民培訓(xùn)的財(cái)政支持政策，使農(nóng)民培訓(xùn)有充足的資金保障，依靠高校和社會力量，根據(jù)農(nóng)民學(xué)習(xí)規(guī)律、知識水平和話語特點(diǎn)，量身打造專業(yè)化學(xué)習(xí)課程，建立線下和線上相結(jié)合的培訓(xùn)模式，同時(shí)要建立對農(nóng)民培訓(xùn)主管部門的績效考核機(jī)制，確保對農(nóng)民的培訓(xùn)落到實(shí)處。在人才引進(jìn)政策方面，完善鄉(xiāng)村引才引智政策，制定人才引進(jìn)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，細(xì)化人才引進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)、待遇和評價(jià)機(jī)制，使那些學(xué)習(xí)“三農(nóng)”相關(guān)專業(yè)的有志青年到農(nóng)村施展本領(lǐng)?！耙P”要“筑巢”，還需要通過提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和農(nóng)村公共服務(wù)水平，為他們提供良好的工作和生活環(huán)境，也就是要確保引的來、留的住，使他們能真正安下心來投身于鄉(xiāng)村振興事業(yè)。

(三)文化政策的銜接

文化的本質(zhì)是以文化人，文化在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮著不可或缺的作用，扶貧濟(jì)困的中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)對于凝聚全社會力量共同推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)起到了非常重要的作用，關(guān)于“扶志”的宣傳與教育提升了貧困群眾的精氣神，紅色文化對于革命老區(qū)的脫貧起到了至關(guān)重要的作用，一些地區(qū)通過發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)了貧困人口脫貧致富。從脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興，同樣要發(fā)揮文化的引領(lǐng)作用，鄉(xiāng)村振興的力量之“根”和發(fā)展之“魂”在于文化，文化振興是鄉(xiāng)村振興的“鑄魂工程”。要進(jìn)一步為鄉(xiāng)村文化發(fā)展與繁榮提供政策支持，完善農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)體系，圍繞提升村民的素質(zhì)和文化需求，補(bǔ)齊農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板，推進(jìn)農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，通過送文化下鄉(xiāng)、培訓(xùn)等方式，增強(qiáng)農(nóng)村公共文化服務(wù)的針對性、可接受性和有效性；進(jìn)一步弘揚(yáng)中華民族扶貧濟(jì)困、眾人拾柴火焰高的優(yōu)良傳統(tǒng)，加強(qiáng)中華民族傳統(tǒng)文化中的家風(fēng)、民風(fēng)教育，移風(fēng)易俗，革除陳規(guī)陋習(xí)，以良好的家風(fēng)和淳樸的民風(fēng)推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)；加強(qiáng)社會主義核心價(jià)值觀教育，實(shí)現(xiàn)社會主義核心價(jià)值觀與傳統(tǒng)文化、農(nóng)村地方文化的融合；革命老區(qū)要進(jìn)一步挖掘紅色文化在凝聚民心、提升志氣方面的作用；推進(jìn)農(nóng)村傳統(tǒng)文化的傳承與保護(hù)，為加強(qiáng)對古村落的保護(hù)、加強(qiáng)對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)與傳承提供政策支持和資金支持，把傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文明融合起來，把傳統(tǒng)文化的傳承和保護(hù)與文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來，提升鄉(xiāng)村振興的文化品質(zhì)。

(四)生態(tài)政策的銜接

生態(tài)扶貧作為具有中國特色扶貧模式，在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了重要作用，不僅以生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展解決了貧困戶的貧困問題，也保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了人與自然的和諧共生。良好的生態(tài)環(huán)境是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求，農(nóng)村美是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。從脫貧攻堅(jiān)的生態(tài)扶貧轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興的生態(tài)振興，政策供給要始終堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，除繼續(xù)支持和發(fā)揮生態(tài)產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村發(fā)展中的作用外，要以農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和生態(tài)環(huán)境的綜合整治為重點(diǎn)來推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興。具體而言，加大政策支持力度和擴(kuò)大政策實(shí)施范圍，為低收入群眾設(shè)置更多的生態(tài)公益管護(hù)崗位，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境的全面整治以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目，增設(shè)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)、垃圾清理、土地整治等農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公益崗位；出臺和完善生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，推進(jìn)生態(tài)與產(chǎn)業(yè)的融合，依托生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)從扶貧到生態(tài)振興的升級，實(shí)現(xiàn)增收與綠色發(fā)展的雙贏；以激勵(lì)與懲治相結(jié)合的政策推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的綠色化，以綠色科技破解環(huán)境污染和資源約束的關(guān)鍵問題，加快發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，逐漸減少化肥農(nóng)藥使用量，實(shí)現(xiàn)畜禽糞便資源化利用，實(shí)現(xiàn)秸稈地膜綜合利用，把發(fā)展多功能大循環(huán)農(nóng)業(yè)作為一個(gè)長期方向；加大生態(tài)教育宣傳力度，弘揚(yáng)生態(tài)文化，通過村廣播、微信群等宣傳農(nóng)村環(huán)境保護(hù)知識及環(huán)境保護(hù)的重要性，將生態(tài)教育納入農(nóng)民的培訓(xùn)內(nèi)容，提升村民的生態(tài)意識和生態(tài)素質(zhì)，養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣。

(五)組織政策的銜接

全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，五級書記一抓扶貧，特別是發(fā)揮基層黨組織的作用，在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。鄉(xiāng)村振興依然要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。一是完善村支部書記培訓(xùn)政策，形成常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制，對所有村支部書記進(jìn)行輪訓(xùn)，開拓視野，提升組織能力和創(chuàng)新能力，使其在鄉(xiāng)村振興中能更好地發(fā)揮作用。河北省的經(jīng)驗(yàn)值得推廣，2015 年，河北省開展村黨組織書記省級“萬人示范培訓(xùn)”，3年時(shí)間全省5萬名村黨組織書記全部輪訓(xùn)一遍，并形成常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制[8]。二是完善村支部書記的激勵(lì)和懲罰政策，加大財(cái)政支持力度，提高職務(wù)津貼，同時(shí)將工作業(yè)績與職務(wù)晉升掛鉤，而對于軟弱渙散的村黨組織予以相應(yīng)的懲戒。三是加強(qiáng)對后備干部的培養(yǎng)，把農(nóng)村責(zé)任心強(qiáng)的優(yōu)秀致富帶頭人培養(yǎng)成黨員，

把有組織能力和管理能力的黨員致富帶頭人培養(yǎng)成村干部。此外，對于發(fā)展基礎(chǔ)比較弱，返貧風(fēng)險(xiǎn)高的村，精準(zhǔn)選派第一書記和成立鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)，也可以制定政策吸引大學(xué)生村官來充實(shí)鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)伍。

總之，每一項(xiàng)具體政策都是政策體系中的一環(huán)，不僅要避免各項(xiàng)政策的碎片化問題，也要避免各項(xiàng)政策間的沖突，這樣才能發(fā)揮政策的聚合效應(yīng)。為了保證各項(xiàng)具體政策的落地，還需要基本公共服務(wù)類政策來做保障，補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，提高農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會保障水平，為脫貧攻堅(jiān)的勝利和鄉(xiāng)村振興的順利推進(jìn)奠定物質(zhì)和制度基礎(chǔ)。