區(qū)域發(fā)展公共問(wèn)題治理的理論、目標(biāo)與績(jī)效導(dǎo)向

孫圣勇

古拉丁語(yǔ)和古希臘語(yǔ)中的操舵就是治理，意思是說(shuō)控制、指導(dǎo)或操縱，與政府的含義有交叉。組織界限是可以打破的，其本質(zhì)是政府與非政府之間及其內(nèi)部各種力量的相互作用。治理就是建構(gòu)級(jí)別結(jié)構(gòu)（政府的）和非級(jí)別結(jié)構(gòu)（政府以外的）機(jī)構(gòu)并組織實(shí)踐。治理關(guān)系屬于約束對(duì)象與被約束對(duì)象之間的關(guān)系。區(qū)域政府部門(mén)與非政府部門(mén)相互合作才能促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。區(qū)域治理往往依據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和規(guī)范的要求，涉及區(qū)域里的政府、市民社會(huì)和私營(yíng)部門(mén)的性質(zhì)、質(zhì)量和目標(biāo)，監(jiān)督、調(diào)研、稽查后及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面的混沌現(xiàn)象、問(wèn)題和矛盾，采取經(jīng)濟(jì)、行政或者法律的手段進(jìn)行綜合性管理達(dá)到有序整治、矯正和調(diào)理的目的。

一、區(qū)域發(fā)展公共問(wèn)題與成因

由于在區(qū)域發(fā)展過(guò)程中的人口、工業(yè)、交通過(guò)度集中而帶來(lái)的種種社會(huì)問(wèn)題即為區(qū)域發(fā)展公共問(wèn)題，它給生活在區(qū)域內(nèi)的公民帶來(lái)了焦慮和不便，也對(duì)區(qū)域運(yùn)行產(chǎn)生了負(fù)面影響。區(qū)域發(fā)展公共問(wèn)題的表現(xiàn)主要有人口數(shù)量急劇增加、就業(yè)難越來(lái)越突出、交通堵塞、環(huán)境受到污染、房源緊缺，能源匱乏。

一是區(qū)域政府公共服務(wù)供給運(yùn)行機(jī)制不完善。首先是決策機(jī)制不合理。公共服務(wù)供給都在公共決策后執(zhí)行的，但是由于區(qū)域政府制定公共服務(wù)決策過(guò)程存在不合理因素，限制了公共服務(wù)水平提高。圍繞公共服務(wù)進(jìn)行決策的機(jī)制沒(méi)有建立。不合理績(jī)效觀影響區(qū)域政府在進(jìn)行決策的時(shí)候更傾向于把資源投入到經(jīng)濟(jì)效益明顯的領(lǐng)域，難以公共服務(wù)為中心來(lái)進(jìn)行決策。公共服務(wù)供給往往是根據(jù)喜好來(lái)決定難以滿(mǎn)足公眾需求。公共服務(wù)決策與公眾需求脫節(jié)。在制定公共決策的過(guò)程中，現(xiàn)行參與機(jī)制和公民個(gè)人因素導(dǎo)致公民參與渠道不暢通，無(wú)法向區(qū)域政府及時(shí)表達(dá)對(duì)公共服務(wù)的需求，區(qū)域政府不能掌握準(zhǔn)確的信息，導(dǎo)致數(shù)量和類(lèi)型與需求出現(xiàn)偏差。公共服務(wù)決策缺乏有效評(píng)估。當(dāng)前，區(qū)域政府決定公共服務(wù)供給后，沒(méi)有對(duì)供給效果做出及時(shí)有效的評(píng)估，決策實(shí)施是否符合區(qū)域?qū)嶋H情況，是否滿(mǎn)足公眾的公共服務(wù)需求，是否做到物盡其用且沒(méi)有造成資源浪費(fèi)等，這些為下次制定公共服務(wù)決策提供有力依據(jù)[1]。其次是參與機(jī)制不完善。區(qū)域政府承擔(dān)著區(qū)域的一切公共事務(wù)，在基本公共服務(wù)方面也是如此，政府是主要主體，其他個(gè)人或者是組織參與程度明顯不足。顯然，主要靠政府來(lái)提供公共服務(wù)的方式不能滿(mǎn)足公民日益增長(zhǎng)的多樣化的需求，必然會(huì)產(chǎn)生很多弊端。政府資金主要來(lái)源于稅收和上級(jí)財(cái)政，會(huì)傾向于把資金放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，然而的確需要建設(shè)很多公共設(shè)施，資金不足會(huì)影響公共服務(wù)的提供；另一方面，區(qū)域政府試圖囊括所有領(lǐng)域，把民間組織拒之門(mén)外導(dǎo)致缺乏競(jìng)爭(zhēng)，降低了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量[2]。再次是監(jiān)督機(jī)制不配套。區(qū)域政府正在轉(zhuǎn)向注重經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益齊頭并進(jìn)。區(qū)域政府在公共服務(wù)供給中，既是服務(wù)提供者也是監(jiān)督者，扮演著雙重角色，不能積極解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，不能盡快滿(mǎn)足公眾的服務(wù)需求，也可能不能對(duì)公共服務(wù)效益作出客觀評(píng)價(jià)。

二是指導(dǎo)區(qū)域建管控制性詳細(xì)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃覆蓋率低，不能適應(yīng)區(qū)域發(fā)展。對(duì)區(qū)域規(guī)劃作用的認(rèn)識(shí)淺，規(guī)劃意識(shí)差，規(guī)劃付諸執(zhí)行的過(guò)程中，出現(xiàn)行政影響規(guī)劃、人為干涉規(guī)劃的現(xiàn)象，區(qū)域規(guī)劃集中控制權(quán)削弱，規(guī)劃?rùn)?quán)威大打折扣。部分區(qū)域出臺(tái)優(yōu)惠政策進(jìn)行招商引資，投資商受到優(yōu)惠政策保護(hù)，在利益驅(qū)動(dòng)的機(jī)制中不服從區(qū)域管理，不報(bào)就建、想建就建，先建再辦、同時(shí)建辦、完事不辦等現(xiàn)象屢禁不止，規(guī)劃執(zhí)法工作難以正常開(kāi)展。

二、區(qū)域治理的特點(diǎn)、重點(diǎn)與主體

區(qū)域治理具有三大特點(diǎn)。一是主體多元性。政府公共部門(mén)、社會(huì)各部門(mén)、私人部門(mén)、半公共機(jī)構(gòu)和公益組織等都是區(qū)域治理主體。二是形式合作性。區(qū)域治理不是政府單方?jīng)Q策、不是垂直管理，而是各個(gè)主體之間進(jìn)行協(xié)商合作的過(guò)程，區(qū)域發(fā)展的各個(gè)利益主體都主動(dòng)參與到區(qū)域治理過(guò)程中來(lái)。三是治理結(jié)果復(fù)雜性。在治理的過(guò)程中，公共部門(mén)和私人部門(mén)兩者相互協(xié)作，相互影響，自然發(fā)展，最后產(chǎn)生的結(jié)果往往出乎意料，難以受到個(gè)人或機(jī)構(gòu)的完全控制。區(qū)域治理的重點(diǎn)在于區(qū)域政府改革，建立適應(yīng)區(qū)域發(fā)展和時(shí)代要求的區(qū)域發(fā)展的新公共管理體系，培育和發(fā)展區(qū)域內(nèi)非政府組織并提高這些組織的能力，處理好區(qū)域際的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系以促進(jìn)區(qū)域化發(fā)展。

區(qū)域治理主體為一分為三：政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)及市民社會(huì)。適應(yīng)區(qū)域變化的趨勢(shì)，深化區(qū)域治理非常必要，很明顯，區(qū)域發(fā)展受到物質(zhì)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等多方面的影響，基層社區(qū)組織與非政府組織是市民社會(huì)角色中最重要的部分。在區(qū)域治理的過(guò)程中，政府和企業(yè)相互依存是不可避免的，政府的重點(diǎn)工作在于去除企業(yè)運(yùn)作障礙，把不必要的經(jīng)營(yíng)成本降低，增加投入、提供信息和完善設(shè)施。區(qū)域治理注重過(guò)程，區(qū)域里的政府協(xié)同利益集團(tuán)力求實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過(guò)程是政府與社會(huì)、公私部門(mén)的互動(dòng)過(guò)程。雖然其他主體參與治理，但是政府在區(qū)域治理中的主體作用和核心地位不會(huì)動(dòng)搖，只不過(guò)政府不再是區(qū)域治理的唯一主角。

三、區(qū)域治理的模式理論

（一）基于發(fā)達(dá)國(guó)家區(qū)域發(fā)展的模式分類(lèi)

一是管理模式。該模式提出專(zhuān)業(yè)精英參與管理，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是“讓管理者管理”。主要參與者是組織生產(chǎn)的管理者和消費(fèi)者。其目標(biāo)是提升公共服務(wù)的生產(chǎn)與分配的效率，讓消費(fèi)者能夠選產(chǎn)品和選生產(chǎn)者變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

二是社團(tuán)模式。直接參與該模式的是各利益集團(tuán)的高管領(lǐng)導(dǎo)，間接參與的是利益集團(tuán)的基層。其目標(biāo)重點(diǎn)在分配環(huán)節(jié)，以成員利益塑造區(qū)域服務(wù)和政策。其主要手段是寬容，讓主要的行為人及利益相關(guān)人直接參與決策。

三是增量模式。該模式的主要參與者是企業(yè)界的精英和區(qū)域內(nèi)官員，其目標(biāo)是確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期性和可持續(xù)性，為此他們選擇各種手段，例如規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施資源、基礎(chǔ)建設(shè)，甚至塑造優(yōu)秀的區(qū)域形象來(lái)吸引投資等。

四是福利模式。區(qū)域政府人員和行政機(jī)構(gòu)是該模式的主要參與者。其目標(biāo)是確保國(guó)家資金到位，維持區(qū)域活動(dòng)，主要依賴(lài)地方與政府的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

（二）基于區(qū)域治理內(nèi)涵與治理實(shí)踐的模式分類(lèi)

一是企業(yè)家模式。該模式把區(qū)域當(dāng)成企業(yè)來(lái)管理，政府發(fā)揮的作用和開(kāi)展的活動(dòng)就是經(jīng)營(yíng)區(qū)域和管理區(qū)域，提供優(yōu)質(zhì)的區(qū)域服務(wù)，吸引投資到區(qū)域并發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)；為了區(qū)域市容建設(shè)大搞區(qū)域推銷(xiāo)，為提高區(qū)域形象采用CIS 戰(zhàn)略，建構(gòu)起一個(gè)優(yōu)化的形象識(shí)別系統(tǒng)[3]；一般會(huì)出現(xiàn)一個(gè)具有獨(dú)特魅力的區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)或群體，在他們身上清楚地看到企業(yè)家性格或直接由著名企業(yè)家擔(dān)任區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)，有冒險(xiǎn)精神，企業(yè)家怎么樣經(jīng)營(yíng)發(fā)展企業(yè)，區(qū)域就怎么樣經(jīng)營(yíng)；區(qū)域政府的顧客是區(qū)域公民和跨國(guó)公司，區(qū)域政府的一個(gè)重要目標(biāo)就是讓顧客滿(mǎn)意。

二是政府改革模式。區(qū)域治理的關(guān)鍵是區(qū)域政府改革。不斷反思政府發(fā)展理念、作用、職能，才能取得良好的區(qū)域治理效果；引入現(xiàn)代企業(yè)管理辦法，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用企業(yè)家精神重塑政府；采取市場(chǎng)化導(dǎo)向，公共企業(yè)和公共服務(wù)都要市場(chǎng)化；精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、減少紅頭文件，推行一站式服務(wù)，運(yùn)用創(chuàng)新手段確保適應(yīng)新時(shí)代要求的游戲規(guī)則；推行顧客管理，建立電子政務(wù)這樣一種政府運(yùn)作的新模式[4]。

三是公私共治模式。區(qū)域政府人員與公司（含跨國(guó)公司）精英是該模式的領(lǐng)導(dǎo)者；企業(yè)代表直接參與區(qū)域發(fā)展，參與區(qū)域政府的關(guān)鍵性決策；大量區(qū)域內(nèi)的公共物品由民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)，由區(qū)域政府與民營(yíng)企業(yè)共同提供；區(qū)域政府給區(qū)域企業(yè)提供投資保障推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)壯大并形成區(qū)域政府與民營(yíng)企業(yè)之間的良好合作伙伴關(guān)系[5]；非盈利組織（第三部門(mén)）在區(qū)域發(fā)展中的作用越來(lái)越大，不可忽略，不可或缺；社區(qū)建設(shè)越來(lái)越受到重視，采取多中心治理體系來(lái)夯實(shí)社區(qū)基礎(chǔ)作用。

（三）歐美國(guó)家區(qū)域治理模式

歐美國(guó)家區(qū)域治理模式主要是三位一體的治理。一是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行治理。經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中要素關(guān)系紊亂導(dǎo)致區(qū)域出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，有必要對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行治理。區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題具有中觀特征，區(qū)域政府治理的著力點(diǎn)宜集中在產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)和財(cái)政這三個(gè)中觀層面。二是區(qū)域社會(huì)治理。由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)變遷導(dǎo)致區(qū)域社會(huì)力量分化、相互關(guān)系日趨復(fù)雜，區(qū)域社會(huì)問(wèn)題也突顯出來(lái)。治理這些社會(huì)問(wèn)題要通過(guò)調(diào)整和改善區(qū)域分配關(guān)系從而削弱產(chǎn)生區(qū)域社會(huì)問(wèn)題的基礎(chǔ)；還要通過(guò)整頓與維護(hù)治安來(lái)消除區(qū)域社會(huì)中的突出難題；更重要的是通過(guò)基層組織來(lái)建構(gòu)和創(chuàng)新正常秩序、防止激化社會(huì)問(wèn)題。這三項(xiàng)措施充分體現(xiàn)辯證性和藝術(shù)性的統(tǒng)一。三是區(qū)域環(huán)境治理。區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展的前提是區(qū)域環(huán)境治理。區(qū)域人口增加和工業(yè)企業(yè)增加產(chǎn)生了大量的工業(yè)污染和生活污染、區(qū)域形象亂七八糟、交通堵塞苦不堪言等區(qū)域特有的環(huán)境問(wèn)題。區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)但是區(qū)域管理水平相對(duì)滯后給這些問(wèn)題推波助瀾。因此，污染管控、整治區(qū)域形象、改善區(qū)域公交是區(qū)域環(huán)境治理的三大主題。

四、區(qū)域發(fā)展治理的目標(biāo)

（一）提高區(qū)域戰(zhàn)略管理的可持續(xù)發(fā)展能力

提高可持續(xù)發(fā)展能力已成為國(guó)際社會(huì)和各國(guó)的共同理念，可持續(xù)發(fā)展方式業(yè)已成為各國(guó)追求的最佳發(fā)展模式。提升可持續(xù)發(fā)展能力的目標(biāo)是一個(gè)跨世紀(jì)的多學(xué)科綜合領(lǐng)域[6]。區(qū)域生存以可持續(xù)發(fā)展能力為前提，在經(jīng)濟(jì)一體化語(yǔ)境中，提高區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力，這一目標(biāo)是當(dāng)代區(qū)域治理實(shí)踐的最重要的、處于決定性地位的目標(biāo)，事關(guān)區(qū)域治理行動(dòng)抓手和問(wèn)題界定的視野，直接影響區(qū)域內(nèi)資源配置和選擇公共政策的導(dǎo)向。

（二）提防貧困反彈與制止社會(huì)排斥現(xiàn)象

我國(guó)區(qū)域仍然是發(fā)展中國(guó)家的區(qū)域，區(qū)域發(fā)展治理目標(biāo)是與提防貧困反彈、削減社會(huì)排斥的任務(wù)捆綁在一起的。在短期內(nèi)急于求成地一次性消除貧困往往會(huì)出現(xiàn)資源過(guò)度開(kāi)發(fā)和使用，生態(tài)環(huán)境也會(huì)遭到破壞，多層治理的共同努力必不可少，要建立脫貧再返貧預(yù)警機(jī)制，切斷貧困代際傳遞現(xiàn)象[7]。

（三）發(fā)展參與型區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)

長(zhǎng)期以來(lái)，“參與”一度是政治學(xué)的核心概念[8]。參與與區(qū)域治理結(jié)合在一起研究是以前沒(méi)有的事。在不同區(qū)域，生態(tài)環(huán)境壓力很大，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)艱巨，區(qū)域政府組織要構(gòu)建與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相配套的區(qū)域組織制度體系，區(qū)域內(nèi)公共管理和公共服務(wù)體制要進(jìn)一步完善，搭建能夠滿(mǎn)足完成區(qū)域治理基本任務(wù)需要的運(yùn)行平臺(tái)。

五、區(qū)域治理的績(jī)效導(dǎo)向

（一）政治績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)

政治績(jī)效指的是評(píng)價(jià)政府治理選擇的政治價(jià)值與制度的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)區(qū)域治理政治體系是否滿(mǎn)足了區(qū)域治理根本任務(wù)和實(shí)際行動(dòng)的要求，闡釋在區(qū)域治理模式下的政治制度發(fā)展總?cè)∠蚝驼挝拿鹘ㄔO(shè)總目標(biāo)。

（二）經(jīng)濟(jì)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)

立足于區(qū)域經(jīng)濟(jì)是否促進(jìn)了區(qū)域資源合理配置及增加凈收益。換句話(huà)說(shuō)，區(qū)域運(yùn)行是否是收大于支。聚焦投入與產(chǎn)出比或者投資回報(bào)率，全面獲得治理項(xiàng)目或者總體治理的經(jīng)濟(jì)性、效率性、可行性及可持續(xù)性的評(píng)價(jià)信息，以此來(lái)衡量區(qū)域治理的水平。

（三）社會(huì)發(fā)展績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)

區(qū)域治理的根本目標(biāo)是促進(jìn)可持續(xù)的，綜合、協(xié)調(diào)、均衡的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的文明進(jìn)步。社會(huì)發(fā)展績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)不僅是區(qū)域治理綜合績(jī)效的晴雨表，而且是整合區(qū)域治理政治績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)動(dòng)機(jī)。

總的說(shuō)來(lái)，我國(guó)區(qū)域發(fā)展是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要論題。但是制約區(qū)域發(fā)展存在很多因素，這些因素當(dāng)中就業(yè)難這一問(wèn)題越來(lái)越突出，像就業(yè)難這些公共問(wèn)題主要是指導(dǎo)區(qū)域建管控制性詳細(xì)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃覆蓋率低，不能適應(yīng)區(qū)域發(fā)展等原因造成的。這種問(wèn)題使政府政績(jī)受到不良影響，妨礙著我國(guó)區(qū)域發(fā)展的順利進(jìn)行，甚至危及政權(quán)鞏固。通過(guò)運(yùn)用區(qū)域發(fā)展理論的分析方法對(duì)導(dǎo)致我國(guó)區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)問(wèn)題的主要表現(xiàn)及其原因進(jìn)行剖析，并在此基礎(chǔ)上從區(qū)域發(fā)展與治理的角度提出區(qū)域發(fā)展治理的目標(biāo)和區(qū)域治理的績(jī)效導(dǎo)向，以期能夠?qū)ξ覈?guó)區(qū)域發(fā)展有所助益。