比較法視野下海洋生態(tài)補償法律機制的完善

方 景

(上海政法學(xué)院 經(jīng)濟法學(xué)院，上海201701)

習(xí)近平總書記指出：“要把海洋生態(tài)文明建設(shè)納入海洋開發(fā)總布局之中，……加快建立海洋生態(tài)補償和生態(tài)損害賠償制度。”[1]因此，協(xié)調(diào)海洋經(jīng)濟價值和生態(tài)價值之間的沖突，構(gòu)建相對完備的海洋生態(tài)補償法律機制以維持海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡，是新時代我國海洋生態(tài)環(huán)境保護亟須解決的問題。

海洋生態(tài)補償作為協(xié)調(diào)海洋生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的一種制度，是提高海洋環(huán)境承載能力，推動海洋可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。2017年新修訂的《海洋環(huán)境保護法》[2]第二十四條明確規(guī)定建立健全海洋生態(tài)保護補償機制，并將該制度作為海洋環(huán)境保護的基本制度之一。美國對于海洋生態(tài)補償法律機制研究較早，并在1990年左右出臺的《清潔水法》和《1990年油污法》等相關(guān)法律中明確了海洋損害補償機制[3]。我國于2005年出臺了《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》[4]明確建立生態(tài)補償機制，此后于2011年在部分沿海城市開展了海洋生態(tài)補償試點[5]。目前我國的海洋生態(tài)補償制度雖然已經(jīng)建立，但仍處于初步階段。因此在借鑒美國海洋生態(tài)補償法律機制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建起完善的海洋生態(tài)補償制度體系不僅是推進海洋生態(tài)文明的重要舉措，更是解決當(dāng)前我國海洋生態(tài)環(huán)境破壞問題、實現(xiàn)海洋強國戰(zhàn)略和美麗中國目標(biāo)的根本保障。

一、 海洋生態(tài)補償制度的概念及其理論基礎(chǔ)

(一)海洋生態(tài)補償?shù)姆筛拍?/h3>

生態(tài)補償又稱生態(tài)效益付費或生態(tài)服務(wù)付費，目前我國尚未對生態(tài)補償?shù)母拍钸M行明確的規(guī)定。現(xiàn)階段不同學(xué)者從不同的角度對生態(tài)補償?shù)母拍钸M行了不同的限定。如任勇等[6]認為生態(tài)補償是為改善、維護和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)整環(huán)境利益分配關(guān)系，以內(nèi)化外部成本為原則的一種具有經(jīng)濟激勵特征的制度。李愛年、鄧雅靜[7]認為生態(tài)補償是指通過制定合理、科學(xué)且可行的法律規(guī)則來鼓勵、引導(dǎo)公眾保護生態(tài)環(huán)境的行為，并協(xié)調(diào)相關(guān)權(quán)利人之間的利益關(guān)系。Cuperus等[8]學(xué)者則認為生態(tài)補償是對在發(fā)展中受損害的生態(tài)功能和質(zhì)量的一種補助。也就是說，目前有關(guān)生態(tài)補償?shù)母拍?，大體可分為兩類即廣義和狹義。狹義的生態(tài)補償是指對因人類行為而遭受不良影響或損害的生態(tài)環(huán)境所進行的補償，通常表現(xiàn)為以經(jīng)濟方式如現(xiàn)金貨幣等來對受損生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)和治理。廣義的生態(tài)補償不僅是對受損的自然資源和生態(tài)環(huán)境進行補償，還包括對因保護和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境而喪失發(fā)展機會所進行的補償。即廣義的生態(tài)補償除了經(jīng)濟補償外，還涵蓋實物補償、技術(shù)補償?shù)确墙?jīng)濟補償措施。海洋生態(tài)補償作為生態(tài)補償?shù)囊环N，是對海洋環(huán)境保護行為的激勵措施和違法性懲戒機制。因此可將海洋生態(tài)補償制度的法律概念概括為以保護海洋生態(tài)環(huán)境為目的，通過海洋資源開發(fā)利用人向海洋生態(tài)環(huán)境保護者支付對價的方式來推動海洋生態(tài)文明建設(shè)的一種制度。

(二)海洋生態(tài)補償制度的理論基礎(chǔ)

海洋生態(tài)補償制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)主要表現(xiàn)在海洋資源利用的單向性、海洋資源的公共物品屬性及權(quán)利義務(wù)的一致性。首先，海洋資源利用的單向性和海底能源的不可再生性，為構(gòu)建海洋生態(tài)補償制度提供了科學(xué)理論基礎(chǔ)。海洋擁有龐大的生物資源和礦物資源，是人類生產(chǎn)生活、生存發(fā)展的物質(zhì)來源。隨著人類城市化進程加快，大量的污染物被排放到海洋中，對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴重損害。海洋生態(tài)補償制度正是基于海洋生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)功能，通過實施一定的外來人工干預(yù)，助推海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的恢復(fù)。其次，由于海洋資源及其所提供的生態(tài)服務(wù)具有公共物品屬性，導(dǎo)致海洋資源被人類過度開發(fā)，海洋生態(tài)環(huán)境遭受破壞，這決定了需要實施海洋生態(tài)補償來限制公共物品的使用。同時由于海洋資源過度開發(fā)、海洋生態(tài)環(huán)境污染是一種負外部效應(yīng)行為，通過實施生態(tài)補償制度有助于實現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)在化[9]。由此可見，公共物品屬性和外部性理論構(gòu)成了海洋生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)。最后，權(quán)利義務(wù)的一致性最直接的體現(xiàn)是海洋生態(tài)環(huán)境的破壞者向海洋生態(tài)環(huán)境保護者支付對價，而這構(gòu)成了海洋生態(tài)補償?shù)姆ɡ韺W(xué)基礎(chǔ)。

二、 我國海洋生態(tài)補償法律機制的現(xiàn)狀

(一)缺乏上位法的指導(dǎo)及配套法律法規(guī)

海洋生態(tài)系統(tǒng)不僅為人類提供了龐大的物質(zhì)來源，還對維護生物多樣性、調(diào)解環(huán)境氣候起到了平衡的作用。目前我國海洋生態(tài)補償法律體系尚不完善，存在立法供給不足等問題。在法律層面，我國尚未就生態(tài)補償進行專門性立法，有關(guān)生態(tài)補償?shù)囊?guī)定散見于《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》《海域使用管理法》等法律中，且有關(guān)規(guī)定基本為原則性規(guī)定，不具有實際可操作性。如《海洋環(huán)境保護法》第二十四條明確規(guī)定國家建立健全海洋生態(tài)保護補償制度，但對于各級地方人民政府如何落實海洋生態(tài)補償并未加以說明。此外，在與之相配套的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》[10]中，意見僅明確建立國家級海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)生態(tài)保護補償制度，并未對相關(guān)制度予以細化。在行政法規(guī)方面，雖然我國早已將生態(tài)保護補償條例納入立法工作計劃，但截至目前仍處于公開征求意見階段，導(dǎo)致在海洋生態(tài)補償試點工作中，缺乏法律法規(guī)的指導(dǎo)，出現(xiàn)無法可依的局面。在地方層面，部分沿海省份地方政府出臺了有關(guān)海洋生態(tài)補償?shù)墓芾磙k法，如《河北省海洋生態(tài)補償管理辦法》[11]《廈門市海洋生態(tài)補償管理辦法》[12]，但由于地方政府出臺的管理辦法在法律位階上屬于地方規(guī)范性文件，適用效力低、范圍窄，不具有權(quán)威性和約束性。此外，由于缺乏上位法的指導(dǎo)，導(dǎo)致地方生態(tài)補償立法在海洋生態(tài)保護補償管理及海洋生態(tài)損害補償管理等方面規(guī)定不一且缺乏實施相關(guān)行政措施的具體適用條件，導(dǎo)致在實踐中備受質(zhì)疑。

(二)海洋生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不明確

在有關(guān)海洋的生態(tài)補償方面，我國現(xiàn)有的生態(tài)補償側(cè)重于漁業(yè)資源的補償，目前已經(jīng)出臺了《漁業(yè)資源增殖保護征收使用辦法》[13]，對漁業(yè)資源費用的征收標(biāo)準(zhǔn)、使用范圍等進行了規(guī)定，為海洋漁業(yè)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的制定指明了方向。而在海洋生態(tài)補償方面，我國尚未明確海洋生態(tài)補償?shù)牧炕瘶?biāo)準(zhǔn)，沿海省份也未建立起與本行政區(qū)海洋生態(tài)補償實際相適應(yīng)的補償標(biāo)準(zhǔn)，在實踐中難以達成生態(tài)修復(fù)的目的。海洋生態(tài)系統(tǒng)對人類的價值及其因遭受污染所減少的價值常通過海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值和損害評估機制來測算，開展海洋生態(tài)補償工作需要相應(yīng)評估價值機制作為技術(shù)支撐。也就是說生態(tài)補償實施的前提條件是海洋生態(tài)服務(wù)功能的增益和損失的量化評估，健全的生態(tài)價值測算與損害評估機制是我國開展補償標(biāo)準(zhǔn)工作的基礎(chǔ)。現(xiàn)行有關(guān)海洋生態(tài)損害評估標(biāo)準(zhǔn)主要有《海洋生態(tài)資本評估技術(shù)導(dǎo)則》[14]《海洋生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》[15]。在國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，我國沿海省份根據(jù)各地實際情況開展了有關(guān)探索，但受限于各地經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)水平，各地關(guān)于海洋生態(tài)服務(wù)價值和損害評估的測算并未形成統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致海洋生態(tài)補償工作在實際試點城市即威海、連云港、深圳三市中尚未取得重大突破。上位法的缺失加上有關(guān)海洋生態(tài)價值評估機制的不健全，正是我國落實海洋生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)所面臨的現(xiàn)實難題。

(三)海洋生態(tài)補償?shù)那肋^窄、方式失衡

生態(tài)補償主要有“誰補償”“怎么補償”“補償給誰”三大部分組成，其中“怎么補償”便是對生態(tài)補償?shù)那篮头绞郊右哉f明。海洋生態(tài)系統(tǒng)的公共物品屬性決定了海洋生態(tài)補償?shù)闹黧w應(yīng)當(dāng)是政府，但并不意味著政府只能是唯一的生態(tài)補償主體[16]。根據(jù)“誰受益誰補償”的原則，海洋生態(tài)補償?shù)姆绞娇煞譃檎a償和市場補償，但由于市場化補償程度低，我國現(xiàn)今海洋生態(tài)補償主要依靠包括財政轉(zhuǎn)移支付和地方政府基金在內(nèi)的政府財政撥款，是一種典型的依賴性補償方式。而社會補償資金如企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會組織捐贈等存在明顯不足，難以形成可持續(xù)資金支持機制。據(jù)2019年中國海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量公報顯示，2019年我國管轄海域未達到第一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積為89 670平方千米，其中劣四類海水面積為28 340平方千米，占比高達31.6%[17]。海洋生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性加之目前海洋生態(tài)環(huán)境污染的嚴重性，勢必會加快我國海洋生態(tài)補償?shù)倪M程，而過窄的海洋生態(tài)補償資金來源渠道將加大我國海洋生態(tài)補償?shù)馁Y金缺口。在海洋生態(tài)補償方式方面，世界范圍內(nèi)海洋生態(tài)補償最常見的方式有經(jīng)濟補償、資源補償和生境補償三種[18]。目前我國主要依靠經(jīng)濟補償和資源補償來推動海洋生態(tài)補償。在生境補償方面，雖然目前我國已經(jīng)建立起海洋自然保護區(qū)，但其他生境補償?shù)姆绞讲⑽吹玫接行Ю?。在資源補償方面，我國目前雖對部分海域?qū)嵭辛速Y源補償，但補償?shù)牧Χ纫约胺帕黥~苗的類型存在一定的不足。此外，在對海洋生態(tài)環(huán)境保護者的經(jīng)濟補償方面，較少發(fā)揮產(chǎn)業(yè)孵化、技術(shù)支持、人才培養(yǎng)、就業(yè)培訓(xùn)等方式的作用。各補償方式的不均衡加之過窄的資金來源渠道，使得我國海洋生態(tài)環(huán)境保護進程受限。

(四)海洋生態(tài)補償保障機制缺位

由于海洋生態(tài)修復(fù)是系統(tǒng)性、全面性的工程，海洋生態(tài)補償?shù)木唧w實施以及補償要素之間如何有機結(jié)合都還需要有相應(yīng)的保障機制來加以支撐?，F(xiàn)階段我國的海洋生態(tài)補償機制尚無健全的體制機制，同時還缺乏對生態(tài)補償?shù)男姓O(jiān)督、績效評估等監(jiān)管機制，導(dǎo)致海洋生態(tài)補償難以落到實處。在行政監(jiān)管層面，有關(guān)海洋漁業(yè)資源、近岸海域生態(tài)數(shù)據(jù)庫等信息化工程進展緩慢，主管部門無法對相關(guān)海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體情況進行動態(tài)監(jiān)管。此外由于海洋生態(tài)補償涉及多個部門，在海洋生態(tài)補償?shù)木唧w實踐中易出現(xiàn)職權(quán)交叉、多頭監(jiān)管甚至瀆職等問題，如海南文昌市檢察院訴海南文昌市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局一案[19]。在司法保障層面，從現(xiàn)有的涉及環(huán)境保護組織海洋環(huán)境公益訴訟的相關(guān)案件來看，法院常援引《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款來排除環(huán)境保護組織作為海洋環(huán)境公益訴訟主體的資格，導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟制度在海洋生態(tài)環(huán)境保護方面受到極大的限制[20]1?，F(xiàn)有的海洋環(huán)境污染案件判決多采用損害賠償，而對于恢復(fù)原狀等預(yù)防性民事責(zé)任適用的較少，客觀上制約了海洋生態(tài)補償制度的發(fā)展。在跨區(qū)域治理層面，沿海省份針對各行政區(qū)域?qū)嶋H情況分別進行立法管理，如《浙江省海洋環(huán)境保護條例》[21]規(guī)定對破壞海島周邊海域生態(tài)環(huán)境的行為人可處5萬元以上10萬元以下的罰款，《江蘇省海洋環(huán)境保護條例》[22]則將處罰的限額規(guī)定在5萬元以上20萬元以下。各省對同一事項的不同規(guī)定，導(dǎo)致在海洋生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法規(guī)定上存在壁壘，不利于跨區(qū)域跨部門聯(lián)勤聯(lián)動執(zhí)法，在一定程度上影響了跨區(qū)域海洋生態(tài)補償工作的實施。

三、 中美兩國海洋生態(tài)補償法律機制對比

美國在20世紀30年代開始對海洋生態(tài)補償法律機制進行研究，生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄒ蚕鄬ν晟?，已?jīng)形成了海洋生態(tài)補償法律體系及損害賠償機制，為世界各國開展海洋生態(tài)補償研究提供指引。美國海洋生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展歷程對于我國建立健全海洋生態(tài)補償法律機制具有借鑒意義。

(一)美國海洋生態(tài)補償立法概況

美國在不同時期經(jīng)歷了海洋污染事件，并以此為基礎(chǔ)建立起有關(guān)海洋生態(tài)補償?shù)姆蓹C制，美國現(xiàn)行海洋生態(tài)補償主要圍繞海洋污染等方面進行展開。早在20世紀30年代，美國開始探索生態(tài)補償制度，雖然當(dāng)時主要集中于“特大洪災(zāi)、嚴重沙塵暴和保護性退耕”等方面的生態(tài)補償，但有關(guān)理論在海洋生態(tài)補償?shù)姆芍贫戎杏兴w現(xiàn)[23]。隨后在1969年，美國頒布了《國家環(huán)境保護策略法案》，將海岸和海域的生態(tài)環(huán)境保護納入了法律規(guī)制的范圍，海洋生態(tài)補償?shù)姆审w系開始形成[24]149。此后，美國出臺了《海洋資源和工程發(fā)展法》，該法從宏觀上為海洋及其資源的利用提供了指導(dǎo)，并設(shè)置了國家海洋資源和工程委員會來負責(zé)重大海洋活動[25]。20世紀末，隨著“瓦爾代茲”號石油泄漏事故的發(fā)生，美國先后出臺了《防治船舶污染法》《溢油責(zé)任信托基金》《1990年油污法》等法律，并建立起國家油污基金中心。其中《1990年油污法》的出臺標(biāo)志著美國海洋溢油事故生態(tài)補償?shù)姆蓹C制基本建立。此后，由于又發(fā)生“墨西哥灣”石油泄漏事故，美國在事故的處理中建立了墨西哥灣溢油響應(yīng)基金以及海灣海岸索賠工具方案。21世紀初，美國根據(jù)“預(yù)防為主”的原則針對可能發(fā)生的海洋生態(tài)破壞行為，設(shè)立了包含區(qū)域性沿?；謴?fù)力基金和沿海生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力基金在內(nèi)的預(yù)防性基金，美國的海洋生態(tài)補償法律機制得到了完善。

(二)中美兩國海洋生態(tài)補償法律機制對比

1.海洋生態(tài)補償立法體系

美國在海洋生態(tài)補償方面很早就進行了相應(yīng)的立法，《國家環(huán)境保護策略法案》確立了“海岸與海域自然環(huán)境保護”的基本原則，此后在1990年美國相繼出臺《清潔水資源法》和《1990年油污法》，進一步明確了損害補償機制。其中《1990年油污法》對“海洋溢油的預(yù)防與治理、海洋溢油事件的責(zé)任與賠償”均進行了較為詳細的規(guī)定，如重點規(guī)定溢油事故的責(zé)任賠償問題、明確設(shè)立國家油污基金中心作為專門性機構(gòu)對基金的使用和管理進行監(jiān)督[26]。此外有關(guān)海洋生物資源利用和海洋污染防治的法律如《漁業(yè)保護與管理法》《瀕臨滅絕生物保護法案》《聯(lián)邦水域污染控制法》《海洋傾倒法》等也對海洋生態(tài)補償有所涉及，同專門性法律共同構(gòu)成美國海洋生態(tài)補償?shù)姆审w系。我國目前尚未有有關(guān)生態(tài)補償?shù)膶ｉT性法律，其他單行法如《漁業(yè)法》《海域使用管理法》等法律，雖然對海洋生態(tài)補償?shù)囊?guī)定有所涉及，但均為原則性的規(guī)定，有關(guān)海洋生態(tài)補償?shù)姆审w系并未建立，無法為我國海洋生態(tài)保護工作提供具體的法律支撐。

2.資金來源及補償方式

“瓦爾代茲號”石油泄露案發(fā)生后，美國于1993年建立國家溢油污染基金中心，并為該基金中心提供了充足的資金源以保證其能隨時啟動海洋生態(tài)補償工作。該基金中心的基金主要來源于政府稅收、基金的基本收益、政府緊急轉(zhuǎn)移支付、政府緊急撥付的借款、污染事故責(zé)任人支付的清理費用和賠償款以及其他方面的備用基金[24]151。在“墨西哥灣”石油泄露案后，美國又建立起第三方托管基金“墨西哥灣海岸索賠工具”，該生態(tài)恢復(fù)信托基金制度不僅為海洋污染事故的處理提供了更多治理和資金流通時間，還創(chuàng)新了海洋生態(tài)補償機制，為維護海洋公共利益提供了另一途徑。美國還針對沿海社區(qū)可能發(fā)生的海洋生態(tài)破壞行為，設(shè)立了包含區(qū)域性沿?；謴?fù)力基金在內(nèi)的預(yù)防性基金。目前我國在海洋生態(tài)補償方面，嚴重依賴政府財政撥款，海洋生態(tài)補償資金來源渠道受限。在海洋生態(tài)補償方式上，美國引入了市場機制，并形成了政府調(diào)控和市場機制相結(jié)合的海洋生態(tài)保護模式。而我國目前海洋生態(tài)補償?shù)氖袌龌a償程度低，社會補償資金并未得到有效利用。

3.補償標(biāo)準(zhǔn)

相較于有關(guān)海洋溢油事故處理的國際公約，美國《1990年油污法》對海洋污染事故的補償范圍規(guī)定的更廣。為保證海洋生態(tài)環(huán)境能夠得到充分的補償，美國國家海洋與空間署還專門針對海洋污染事故所造成的海洋生態(tài)價值減損制定了量化生態(tài)損失導(dǎo)則，建立起有關(guān)海洋生態(tài)損失評估、量化技術(shù)、修復(fù)環(huán)境方法等不同的評估模式，同時還形成了包括影子工程法、影子價格法、履行費用法、條件評估法等在內(nèi)的評估技術(shù)體系[24]151。在一系列評估模式和評估技術(shù)體系的基礎(chǔ)上，美國建立起完整的海洋生態(tài)價值評估體系，為海洋生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。而目前由于我國海洋生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系缺位，缺乏可量化的補償標(biāo)準(zhǔn)，各地在實踐中因缺乏上位法的指導(dǎo)出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)混亂等問題。

4.補償保障措施

美國國稅局、國家海洋資源和工程委員會、國家海洋大氣局、國家海洋與空間署、聯(lián)邦環(huán)境保護署等各個部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)共同參與海洋生態(tài)保護的工作，為美國海洋生態(tài)補償法律機制的貫徹落實打下了夯實的基礎(chǔ)。如美國國稅局通過向石油企業(yè)征收石油稅，保障了美國國家油污基金中心的良性運作；美國國家海洋大氣局作為處理海洋事務(wù)和維護海洋生態(tài)安全的政府機關(guān)，對海洋生態(tài)安全進行監(jiān)管，防止陸源等污染物對海洋生態(tài)造成嚴重污染，為開展海洋生態(tài)補償提供了基礎(chǔ)保障；政府財政轉(zhuǎn)移支付、緊急撥款為海洋生態(tài)補償構(gòu)建起完整的資金鏈；國家海洋與空間署為海洋生態(tài)價值的減損制定了評估模式，建立起評估技術(shù)機制，為海洋生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的明確提供了技術(shù)支撐[24]150。目前，我國在海洋生態(tài)補償方面缺乏足夠的資金；多數(shù)保障措施以法律為指引，而上位法的缺失、地方立法的沖突造成法律無法正常發(fā)揮指引作用；相應(yīng)技術(shù)評估機制的缺失以及跨區(qū)域、跨部門之間的協(xié)調(diào)性差，阻礙了海洋生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展。

四、 完善我國海洋生態(tài)補償法律機制的對策

(一)構(gòu)建體系完備的海洋生態(tài)補償法律機制

目前我國海洋生態(tài)補償相關(guān)法律機制還不健全，缺乏海洋生態(tài)補償有關(guān)的專門性立法。對此，首先，應(yīng)當(dāng)整合現(xiàn)有的散見于其他法律中的海洋生態(tài)補償規(guī)定，使之具備協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。其次，應(yīng)盡快出臺《生態(tài)補償條例》，專章對海洋生態(tài)補償?shù)脑瓌t、主體、標(biāo)準(zhǔn)及范圍方式等進行規(guī)定，并基于此對《海洋環(huán)境保護法》進行修改，增設(shè)有關(guān)海洋生態(tài)補償?shù)囊?guī)定，破解實踐中征收生態(tài)補償金、海域使用金的法律依據(jù)不足等難題。再次，以《海洋基本法》的起草為契機，將有關(guān)海洋生態(tài)補償原則性的規(guī)定納入《海洋基本法》中，進而為海洋生態(tài)補償?shù)木唧w實踐提供上位法支撐。最后，在地方層面，各地應(yīng)當(dāng)以海洋生態(tài)補償試點情況為基礎(chǔ)，探索跨流域海洋生態(tài)補償?shù)慕?jīng)驗，在把握各行政區(qū)自身狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新有關(guān)海洋生態(tài)補償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)和政府規(guī)章。

(二)確立新型海洋生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則

在民法上，對于受害人的補償常根據(jù)“填補規(guī)則”來進行，這同樣適用于海洋生態(tài)補償。但海洋生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不僅要涵蓋因保護海洋而導(dǎo)致受害人利益受損的部分，還應(yīng)當(dāng)包含海洋生態(tài)系統(tǒng)受損的價值和其恢復(fù)的成本。也就說海洋生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的下限應(yīng)當(dāng)是“海洋生態(tài)保護方的投入資金、海洋生態(tài)破壞的機會成本以及修復(fù)成本三者之和”[27]。目前我國出臺的《海洋生態(tài)資本評估技術(shù)導(dǎo)則》《海洋生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》兩種標(biāo)準(zhǔn)并不能對海洋生態(tài)價值進行評估。對此，我國可借鑒美國針對海洋生態(tài)價值減損所制定的量化生態(tài)損失導(dǎo)則，構(gòu)建起符合我國國情的生態(tài)價值評估體系，并明確海洋生態(tài)價值的測算方法和計量模型，實現(xiàn)海洋生態(tài)補償?shù)臏?zhǔn)確化、精細化和科學(xué)化。具體而言，我國可鼓勵各高校、科研院所針對生態(tài)價值評估等技術(shù)進行課題申報，并給予基金支持立項研究；支持高校和科研院所之間就有關(guān)評估技術(shù)開展研究合作，進而建立起符合開展海洋生態(tài)補償工作要求的生態(tài)價值測算和損害評估規(guī)則。在實際的補償標(biāo)準(zhǔn)測算中，應(yīng)當(dāng)將各行政區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、海洋生態(tài)狀況等現(xiàn)實狀況納入標(biāo)準(zhǔn)劃定的范圍，采取評估核算和協(xié)商相結(jié)合的方式，發(fā)揮海洋生態(tài)補償?shù)睦鎱f(xié)調(diào)功能，最終實現(xiàn)海洋生態(tài)保護公平正義的價值目標(biāo)。

(三)建立橫縱兩向補償資金關(guān)系網(wǎng)

美國自油污事件后，建立起國家溢油污染基金中心，并規(guī)定了該基金中心資金的七大來源，為突發(fā)的海洋污染事件處理、及時實施海洋生態(tài)補償提供了完備的資金鏈[24]151。目前我國海洋生態(tài)補償主要依靠政府轉(zhuǎn)移支付，是一種典型的依賴性補償方式，雖然在一定程度上保障了專款專項利用，但容易導(dǎo)致資金鏈斷層。對此，應(yīng)當(dāng)從橫向和縱向兩個層面建立多元化補償資金投入機制。在縱向?qū)用?，首先要完善政府轉(zhuǎn)移支付，具體而言就是根據(jù)各行政區(qū)域?qū)嶋H情況，適時調(diào)整有關(guān)生態(tài)補償專項轉(zhuǎn)移支付政策，加大對跨流域、影響范圍廣的項目補償力度，增加項目實施的靈活性和全域性。其次，建立海洋生態(tài)補償基金庫，將政府補償資金、政府緊急撥款、海洋生態(tài)稅收等納入其中，并通過新設(shè)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償及環(huán)境保護補償基金等基金制度，整合海域使用金和生態(tài)補償金，擴充海洋生態(tài)補償基金中心的資金來源，進而保障在海洋生態(tài)遭受重大破壞時，能夠形成完整的資金鏈為海洋生態(tài)保護提供堅實基礎(chǔ)。最后，在沿海省份探索建立企業(yè)環(huán)境修復(fù)保證金制度，建立起海上溢油污染事故等第三方信托基金，對沿海企業(yè)實施優(yōu)惠貸款等，從而在中央和地方層面形成縱向資金鏈。在橫向?qū)用?，首先，地方政府要鼓勵沿海企業(yè)自主協(xié)商建立起海洋保護基金，通過跨區(qū)域合作形成對海洋生態(tài)的橫向補償關(guān)系；其次，可借鑒美國生態(tài)補償經(jīng)驗，通過發(fā)售債券、理財產(chǎn)品等加大對海洋生態(tài)保護行為的信貸支持；最后，政府應(yīng)充分調(diào)動社會力量，鼓勵社會公眾、慈善機構(gòu)、環(huán)保組織等通過捐贈參與海洋生態(tài)補償，推動海洋生態(tài)補償橫向資金鏈的形成。

(四)創(chuàng)新海洋生態(tài)補償?shù)姆绞?/h3>

我國雖然對包括經(jīng)濟補償在內(nèi)的三種海洋生態(tài)補償方式均有涉及，但在具體的實施中存在失衡。在生態(tài)補償方面，我國目前積極推動海洋自然保護區(qū)的建設(shè)，需要注意的是海洋保護區(qū)這個概念最初并不是從生態(tài)補償角度出發(fā)考慮，且過度地強調(diào)自然保護區(qū)禁止或控制捕撈，對我國海洋漁業(yè)的發(fā)展也具有影響。對此，我國應(yīng)當(dāng)在設(shè)立自然保護區(qū)、實施海洋牧場的基礎(chǔ)上，采用建設(shè)人工漁礁的方式，推動三者的有機結(jié)合。在資源補償方面，通過多類型、多區(qū)域放流魚苗，進一步加大對受損海域的資源補償力度。海洋生態(tài)補償側(cè)重于海洋環(huán)境修復(fù)的同時兼顧對海洋環(huán)境保護者的補償，因此需要在完善現(xiàn)有補償方式的基礎(chǔ)上，推動生態(tài)補償模式的創(chuàng)新。對此，可借鑒美國的政府調(diào)控和市場機制相結(jié)合的海洋生態(tài)保護模式，推動我國市場化補償?shù)陌l(fā)展。政府部門應(yīng)當(dāng)探索有利于生態(tài)補償市場化交易的規(guī)則，建立起海洋生態(tài)監(jiān)測、價值評估等機制，構(gòu)建起以政府、企業(yè)和社會組織為主體、以信息平臺為交易載體的市場化補償機制。此外，由于我國是單一制國家，政策在我國的社會發(fā)展中起到積極的作用，各級地方政府也尤其重視政策的使用。在海洋生態(tài)補償方面，中央和地方政府應(yīng)當(dāng)重視政策補償?shù)莫毺匦?，充分發(fā)揮政策補償在宏觀上的引導(dǎo)作用[28]。如通過采取資金補償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、生態(tài)旅游合作等新型政策補償方式，實現(xiàn)海洋生態(tài)補償和海洋資源開發(fā)利用的互利共贏。

(五)健全海洋生態(tài)補償?shù)谋Ｕ现贫?/h3>

完善的海洋生態(tài)補償保障制度，是深入推進海洋生態(tài)補償?shù)幕?。美國海洋生態(tài)補償雖然涉及眾多部門，但各部門職權(quán)明晰，分工明確，保障了海洋生態(tài)補償具體工作的貫徹落實。對此，我國可借鑒美國的管理經(jīng)驗，明確涉及海洋生態(tài)補償各部門之間的職權(quán)分工，建立起有關(guān)海洋生態(tài)資金的專項使用制度及監(jiān)督機制。如可規(guī)定由各級環(huán)境保護主管部門對有關(guān)生態(tài)補償?shù)馁M用進行征收，統(tǒng)一上繳至國家海洋生態(tài)補償基金庫再進行統(tǒng)一分配使用。有關(guān)資金的使用情況定期向社會公示，接受人大、政府和社會公眾的監(jiān)督。此外，由于我國還存在信息化建設(shè)程度低、跨流域治理存在壁壘等問題。對此，首先，國家海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門推動海洋漁業(yè)資源、近岸海域生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等信息化工程建設(shè)，進而對相關(guān)海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體情況進行動態(tài)監(jiān)管。其次，要建立和完善海洋生態(tài)補償工作責(zé)任制，加強對沿海省份的海洋生態(tài)補償?shù)目己嗽u估，并將其納入績效考核的標(biāo)準(zhǔn)。最后，各級地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)海域?qū)嶋H情況，打破傳統(tǒng)海洋事務(wù)管理模式，充分發(fā)揮聯(lián)席會議制度，實行“點面結(jié)合”模式，建立跨部門、跨地區(qū)的生態(tài)補償聯(lián)絡(luò)機制，形成跨區(qū)域海洋污染應(yīng)急處理、海域綜合執(zhí)法、信息共享、聯(lián)勤聯(lián)動等海洋生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苇h(huán)境。在海洋生態(tài)補償環(huán)境公益訴訟方面，目前我國法院常援引《海洋環(huán)境保護法》的第八十九條第二款來排除環(huán)境公益組織提出海洋環(huán)境公益訴訟的主體資格，但需要明確的是，我國《環(huán)境保護法》作為基本法明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度且明確了環(huán)境保護組織的主體資格，作為特別法的《海洋環(huán)境保護法》在未明文禁止環(huán)境保護組織提出海洋環(huán)境公益訴訟主體資格的情況下，法院應(yīng)當(dāng)適用基本法規(guī)定的環(huán)境公益訴訟制度[20]2。因此，在司法保障方面，應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境保護公益組織具有提出海洋環(huán)境公益訴訟的主體資格，并在相關(guān)判決中適用預(yù)防性民事責(zé)任，進而推動海洋生態(tài)補償法律機制的發(fā)展。

結(jié) 語

海洋是人類文明發(fā)展的重要支撐，而人類在發(fā)展過程中對海洋環(huán)境的破壞，給海洋生態(tài)文明建設(shè)造成了極大的阻礙。我國目前正積極實施海洋強國戰(zhàn)略，而海洋生態(tài)補償制度正是向海圖強的重要制度支撐。海洋生態(tài)補償是系統(tǒng)性、全局性的過程，只有構(gòu)建起完善的法律制度，推動海洋生態(tài)補償體系化、制度化，才能實現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)利用，真正達成生態(tài)管海目標(biāo)。但目前我國在海洋生態(tài)補償法律機制方面還存在相應(yīng)的欠缺，因此需要從立法上對海洋生態(tài)補償制度進行頂層設(shè)計，在圍繞海洋生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、資金來源、補償方式等方面加以詳細規(guī)定，并在實踐中探索實施跨區(qū)域海洋生態(tài)補償工作機制，不斷優(yōu)化海洋生態(tài)補償法律機制建設(shè)。