生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的完善
——基于引入仲裁機(jī)制

雷 狄 卿

(河北大學(xué) 法學(xué)院，河北 保定 071000)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城市化的推進(jìn)，中國生態(tài)環(huán)境所面臨的挑戰(zhàn)逐漸嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛日益增多，當(dāng)前“磋商+訴訟”的解決模式難以與中國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)相適應(yīng)，采取行之有效的生態(tài)環(huán)境救濟(jì)措施勢在必行。在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決實踐中引入仲裁機(jī)制將極大壓縮政府等有關(guān)部門權(quán)力尋租的空間，可更加快速、便捷和高效地解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛問題，為推進(jìn)建設(shè)美麗中國提供堅實的制度基礎(chǔ)。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的重要性

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，同時規(guī)定磋商為訴訟的前置程序，為解決環(huán)境污染問題提供了一個平等交流的平臺。磋商一般是由代表社會公共利益的地方政府與造成環(huán)境污染的生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)平等交流，各抒己見，并敲定最終的生態(tài)環(huán)境損害賠償方案。該模式的優(yōu)勢在于磋商雙方的地位是平等的，沒有縱向的管制關(guān)系，雙方可以在平等交流中達(dá)成最有利于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的解決方案。此外，該模式也體現(xiàn)了中國政府積極維護(hù)人民利益和注重平等的理念，對提高政府公信力與權(quán)威性有一定的引領(lǐng)作用。訴訟作為磋商失敗后的第二道程序，是解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的最終程序，當(dāng)當(dāng)事人之間因為利益不均等原因無法達(dá)成糾紛解決的共識時，引入訴訟機(jī)制有利于糾紛的快速解決以及糾紛解決的公平正義。在法院主持下按照法定程序?qū)徖砩鷳B(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件，極大提高了糾紛解決的效率，提升了糾紛解決的公信力，更有利于維護(hù)生態(tài)環(huán)境。

中國在解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛時采取“磋商+訴訟”的雙重模式，這是在充分尊重民意基礎(chǔ)上運(yùn)用法律手段進(jìn)行的調(diào)控措施。磋商使糾紛解決更加民主與公平，訴訟的最終參與則大大提高了糾紛解決的效率與公信力，兩者的組合在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制中具有一定的創(chuàng)新性。

二、現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制存在的問題分析

中國當(dāng)前的“磋商+訴訟”模式在解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，其弊端也日益顯現(xiàn)。其在實際運(yùn)行過程中有些行為偏離了理論指引，造成了不良的社會影響。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中，磋商作為訴訟的前置程序，具有民主以及高參與的特點。但在實踐運(yùn)行過程中，這些優(yōu)勢往往也是產(chǎn)生問題的主要誘因，主要表現(xiàn)為賠償權(quán)利人的身份具有多重性。在磋商中，政府既是賠償權(quán)利人，又是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的實際管理者，就好像在比賽中既是運(yùn)動員，又是裁判員[1]?，F(xiàn)階段，在政治激勵和財政約束的雙重作用下，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和增加財政收益往往成為地方政府的優(yōu)先目標(biāo)，這導(dǎo)致有些政府官員為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展以及自身政績的提升，在與當(dāng)?shù)卦斐缮鷳B(tài)環(huán)境污染的企業(yè)磋商時放棄或者減少需賠付的生態(tài)環(huán)境損害賠償金，使得污染企業(yè)更加肆無忌憚地大肆損害生態(tài)環(huán)境。磋商最終成為一種擺設(shè)，磋商協(xié)議成為一紙空文。

訴訟作為生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的最終舉措，具有效率高專業(yè)性強(qiáng)的特點。但結(jié)合其在具體生態(tài)環(huán)境污染案件中的表現(xiàn)可見，訴訟的實施過程有時過于繁瑣，且專業(yè)人員缺失也使訴訟難以有效進(jìn)行。訴訟本身是專業(yè)性極強(qiáng)的行為，而生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛訴訟由于實施時間較短，相較其他法律法規(guī)還不夠完善，加之司法系統(tǒng)缺乏環(huán)境專業(yè)知識背景的人員，這對順利解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛極為不利。同時，生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛訴訟成本較高，因為環(huán)境損害具有長期性、潛伏性和持久性的特點，有些生態(tài)環(huán)境污染后不會立即發(fā)生損害行為，它的蟄伏期較長，甚至?xí)诎倌旰蟛艜憩F(xiàn)出來[2]。且環(huán)境污染持續(xù)時間較長，如前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站泄漏事故致使普里皮亞季城至今仍是一座破敗的空城，周邊生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)過30多年的恢復(fù)現(xiàn)狀依舊令人堪憂。此外，在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛訴訟中，雙方當(dāng)事人一般為政府部門和造成環(huán)境污染的責(zé)任主體，社會大眾不能直接參與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，這導(dǎo)致社會大眾的環(huán)境利益訴求難以落實，切身環(huán)境利益得不到充分維護(hù)，對環(huán)境污染治理產(chǎn)生了不利影響。

三、域外生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決模式探析

環(huán)境仲裁在治理生態(tài)環(huán)境污染中占據(jù)重要地位，其與磋商及訴訟相比更加高效和公平。從域外實踐來看，美國、日本和巴西的環(huán)境解決機(jī)制最具有代表性。同時，域外生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的實踐具有強(qiáng)大的理論支撐，促進(jìn)了仲裁程序的順利實施。

(一)域外實踐經(jīng)驗分析

為更好地解決環(huán)境糾紛問題，美國相繼設(shè)立多個環(huán)境仲裁協(xié)會及環(huán)境仲裁調(diào)解委員會，并于1980年頒布《全面性環(huán)境應(yīng)變補(bǔ)償及責(zé)任法》，為環(huán)保署及其他機(jī)構(gòu)通過仲裁手段應(yīng)對環(huán)境糾紛提供了法律依據(jù)。美國環(huán)境仲裁的最大特點在于司法與仲裁可以相互轉(zhuǎn)換，當(dāng)事人可以根據(jù)自身實際情況進(jìn)行選擇。權(quán)利人之間達(dá)成仲裁協(xié)議的可以將協(xié)議事宜交由仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁；若已進(jìn)入司法程序，但當(dāng)事人希望將案件轉(zhuǎn)交仲裁機(jī)構(gòu)的，法院應(yīng)把案件整體移交給仲裁機(jī)構(gòu)，同時以國家強(qiáng)制力手段保證仲裁結(jié)果的落實。20世紀(jì)五六十年代發(fā)生的“四大公害”事件使日本更加重視對生態(tài)環(huán)境糾紛的解決，其出臺的《公害糾紛處理法》規(guī)定了環(huán)境仲裁制度的主要程序，并創(chuàng)新性地規(guī)定了雙層管理體制，主要表現(xiàn)為中央的公害調(diào)整委員會和地方的公害審查會之間不是上下級關(guān)系，兩者都可以進(jìn)行仲裁程序，只是由于具體公害事件的等級劃分不同，仲裁范圍也有所不同。為了維護(hù)生物多樣性以及生態(tài)環(huán)境的平衡，2001年，巴西在里約熱內(nèi)盧設(shè)立了全球首家環(huán)境仲裁院，按照法律規(guī)定進(jìn)行相關(guān)的仲裁任務(wù)。其雖不隸屬于任何司法機(jī)構(gòu)，但仲裁結(jié)果具有法律權(quán)威性。

由上文分析可知，仲裁機(jī)制的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下方面：首先，與訴訟相比，仲裁的程序更為便捷和簡約，糾紛的解決更加高效，可以更好地平衡雙方當(dāng)事人的利益關(guān)系。且仲裁在證據(jù)方面的采集更加簡易，更有利于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的順利解決。與磋商相比，仲裁可以有效避免當(dāng)?shù)卣驗殄e綜復(fù)雜的利益關(guān)系所進(jìn)行的退讓，可以更好地平衡雙方當(dāng)事人之間的利益關(guān)系，因而更加公平也更加高效。其次，在仲裁中雙方當(dāng)事人可以自由選擇更加專業(yè)的仲裁人員，這極大地提高了仲裁程序的專業(yè)性，有效保證了雙方當(dāng)事人利益價值的實現(xiàn)，從而能更有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。最后，仲裁實行一裁終局制，與訴訟相比較，仲裁沒有二審程序的繁瑣程序，可有效縮短生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的處理時間，當(dāng)事人可以更加便捷的實現(xiàn)自身的利益訴求，這將極大提高生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決的效率。

(二)域外模式的理論基礎(chǔ)分析

域外生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決機(jī)制的理論基礎(chǔ)主要表現(xiàn)為“合作國家”理論與“擔(dān)保國家”理論。合作國家模式注重社會組織在國家管理中的地位；擔(dān)保國家則重視國家的擔(dān)保作用，國家在制度層面履行保證和監(jiān)督義務(wù)，防止其在管理過程中出現(xiàn)違法行為。

最早提出擔(dān)保國家概念的是德國學(xué)者Hill，他主張國家角色模式從給付國家向擔(dān)保國家演變，這種演變以國家責(zé)任階層化的方式來表現(xiàn)[3]?！皳?dān)保國家”是指國家職能的實施不一定由國家以及政府承擔(dān)，社會組織可以相應(yīng)分擔(dān)公共服務(wù)，這樣更加有利于國家管理以及人民生活。但國家并非退出相關(guān)治理領(lǐng)域，而是扮演擔(dān)保者的角色，積極進(jìn)行制度構(gòu)建監(jiān)督，并保證社會領(lǐng)域的介入，為社會組織等主體開展公共服務(wù)保駕護(hù)航?！昂献鲊摇崩碚撏瑯影l(fā)源于德國，且在德國形成了一定的學(xué)術(shù)規(guī)模，比較具有代表性的是Ernst-Hasso Ritter教授的觀點，其認(rèn)為對法律管制能力的不足是合作國家理念產(chǎn)生的前提，以國家為中心的單邊行為或是高權(quán)手段應(yīng)當(dāng)被國家與社會的雙邊行為或合作手段所替代。在合作原則下，國家演變?yōu)樯鐣徒?jīng)濟(jì)權(quán)力的承擔(dān)者，服務(wù)于公共目標(biāo),與社會成員形成合作完成公共任務(wù)的局面;而社會成員逐漸擺脫利己主義，積極負(fù)擔(dān)生態(tài)公共福祉協(xié)作義務(wù)，形成一個共同承擔(dān)責(zé)任的多元主義社會[4]。此種模式下，國家與社會組織是合作關(guān)系，兩者共同致力于國家治理。結(jié)合域外生態(tài)環(huán)境損害賠償實踐經(jīng)驗，擔(dān)保國家模式為中國生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛引入仲裁程序提供了理論依據(jù)與方向指引。在“磋商+訴訟+仲裁”模式中，國家應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行制度構(gòu)建，加大監(jiān)督和管理力度，更好地促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，加快建設(shè)生態(tài)中國的步伐。

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決改革路徑

2018年12月31日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見》，指出仲裁是中國法定的糾紛解決制度，同時也是國際認(rèn)可的糾紛解決方式，要充分運(yùn)用仲裁在解決糾紛中的優(yōu)勢，完善仲裁與調(diào)解、訴訟和磋商等的有機(jī)銜接，形成多元化糾紛解決機(jī)制。該意見的印發(fā)為中國生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決模式引入仲裁機(jī)制提供了重要契機(jī)，使生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的解決更加高效且公平。

(一)“機(jī)構(gòu)仲裁”與“臨時仲裁”之間的選擇

臨時仲裁與機(jī)構(gòu)仲裁是兩種不同性質(zhì)的仲裁方式。臨時仲裁特別注重雙方當(dāng)事人之間達(dá)成的協(xié)議，這是組成仲裁庭的依據(jù)，同時也可協(xié)商具體仲裁程序。因此，臨時仲裁又稱為特別仲裁或隨意仲裁[5]。機(jī)構(gòu)仲裁是指當(dāng)事人根據(jù)仲裁協(xié)議，將糾紛提交給約定的某一常設(shè)仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁。機(jī)構(gòu)仲裁與臨時仲裁各有優(yōu)勢，臨時仲裁最突出的特點是能夠最大限度保證當(dāng)事人意思自治的權(quán)利，發(fā)揮當(dāng)事人的主觀能動性，當(dāng)事人可以根據(jù)協(xié)議自由選擇仲裁員、仲裁地點和仲裁規(guī)則等。正是由于當(dāng)事人具有這種自由選擇的權(quán)利，因此臨時仲裁具有極大的靈活性，可大大提高仲裁程序的效率。機(jī)構(gòu)仲裁的最大優(yōu)勢在于其強(qiáng)大的穩(wěn)定性，機(jī)構(gòu)仲裁所規(guī)定的程序是相對固定的，這雖然對當(dāng)事人發(fā)揮主觀能動性有一定影響，但其降低了雙方當(dāng)事人簽訂仲裁協(xié)議的成本，有效避免了仲裁協(xié)議瑕疵給雙方當(dāng)事人帶來的消極影響，提高了糾紛解決效率。并且，由于機(jī)構(gòu)仲裁具有嚴(yán)格的程序控制，因此與臨時仲裁相比仲裁結(jié)果更能夠被認(rèn)可和承認(rèn)。

從中國國情出發(fā)，現(xiàn)階段中國生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛更加適合選擇臨時仲裁。首先，當(dāng)今中國生態(tài)環(huán)境損害賠償仲裁機(jī)制不完善，沒有建立較為嚴(yán)格的程序要求，機(jī)構(gòu)仲裁沒有其適用的內(nèi)部土壤。其次，臨時仲裁的優(yōu)勢較為突出，對當(dāng)事人的主觀能動性具有更好的激勵作用，且解決糾紛的效率較高。但中國對臨時仲裁的選擇也應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎，因為其可以自由選擇仲裁員和仲裁地點等，所以極有可能發(fā)生當(dāng)事人與仲裁庭成員串通的行為，進(jìn)而損害國家或他人的合法權(quán)益。因此，國家應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)以及專門的管理機(jī)構(gòu)，加大監(jiān)管力度，從上層制度設(shè)計層面避免違法行為的發(fā)生。

(二)“依法仲裁”與“友好仲裁”之間的選擇

依法仲裁與友好仲裁是兩個相對概念。依法仲裁是指依據(jù)法律法規(guī)作出仲裁裁決，仲裁員或仲裁庭幾乎沒有自由裁量權(quán)。友好仲裁是指仲裁庭在當(dāng)事人授權(quán)下，仲裁員自由地根據(jù)公允善良原則作出相應(yīng)的裁決。友好仲裁與依法仲裁最大的區(qū)別在于仲裁庭是否具有自由裁量權(quán)。兩種模式各有千秋。依法仲裁從字面理解便可看出其最大優(yōu)勢在于依據(jù)法律規(guī)定運(yùn)行程序，極大避免了仲裁失誤的發(fā)生，降低了當(dāng)事人否定仲裁結(jié)果的風(fēng)險，穩(wěn)定了社會公共秩序。相比較而言，友好仲裁的最大優(yōu)勢在于其依據(jù)公平合理原則，結(jié)合行業(yè)規(guī)范以及商事慣例對具體案件進(jìn)行仲裁，可最大限度地體現(xiàn)當(dāng)事人意志。當(dāng)前，依法仲裁在全國范圍內(nèi)應(yīng)用極為廣泛，但其在某些情況下與訴訟有重合之處。依法仲裁過于依據(jù)法律法規(guī)，這使得仲裁庭成為“第二法院”。友好仲裁充分尊重當(dāng)事人的意思自治，根據(jù)公允善良原則處理糾紛，不受特定法律的約束，有效避免了當(dāng)前法律自身缺陷給當(dāng)事人帶來的不利影響，且友好仲裁的氣氛相對輕松，也降低了調(diào)節(jié)糾紛的難度。因此，解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛應(yīng)當(dāng)選擇友好仲裁模式，這更加有利于保護(hù)與治理生態(tài)環(huán)境。但由于友好仲裁模式中仲裁庭具有較大的自由裁量權(quán)，因此必須制定相應(yīng)制度對其進(jìn)行限制，避免出現(xiàn)仲裁員徇私枉法、串通當(dāng)事人損害他人及社會公共利益的違法行為。

綜上所述，解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛應(yīng)當(dāng)采取“磋商+訴訟+仲裁”機(jī)制，以更加便捷和高效地解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛問題，更好地保護(hù)生態(tài)，推進(jìn)生態(tài)中國建設(shè)。現(xiàn)階段，從中國實際情況出發(fā)，磋商可作為訴訟及仲裁的前置程序，訴訟與仲裁同等順位，當(dāng)事人可以自由選擇訴訟或是仲裁[6]。還可借鑒美國的司法與仲裁相互轉(zhuǎn)化模式，糾紛雙方當(dāng)事人簽訂仲裁協(xié)議的可以交由仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁，若已進(jìn)入司法程序，但當(dāng)事人希望將案件轉(zhuǎn)交仲裁機(jī)構(gòu)的，法院應(yīng)把案件整體移交給仲裁機(jī)構(gòu)，同時以國家強(qiáng)制力手段保證仲裁結(jié)果的落實。中國應(yīng)以“漸進(jìn)式”立法助推“磋商+訴訟+仲裁”模式建設(shè)，加快《仲裁法》改革，以更好地發(fā)揮法律調(diào)控社會關(guān)系和穩(wěn)定社會秩序的作用。