公眾參與農(nóng)村生活垃圾分類治理制度實踐探索

葉大鳳, 梁健德

(廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院,廣西 南寧 530004)

1 問題的提出

截至2020年2月,全國90%以上的農(nóng)村開展了鄉(xiāng)村清潔運動,農(nóng)村垃圾收運體系覆蓋了84%的農(nóng)村地區(qū)。[1]但是,簡單的垃圾混收、焚燒、填埋等處理方式,已不能滿足農(nóng)村環(huán)境污染深度治理的發(fā)展需求,為此必須切實做到生活垃圾的高效分類。[2]我國農(nóng)村具有生活垃圾產(chǎn)量大、種類多且分布分散等特點,政府作為垃圾分類治理的主導(dǎo)者,常常面臨環(huán)境信息不對稱、治理成本投入過大以及難以監(jiān)管等不足。[3]農(nóng)戶作為垃圾分類的主體,既是垃圾的制造者,亦是治理成果的享用者,讓其參與到治理中來是改善治理效果的關(guān)鍵。[4]由于居民垃圾分類意識不強[5],缺少對垃圾危害的認識,在監(jiān)管、利益獎懲相關(guān)機制不足的情況下,農(nóng)民參與的積極性不高。[6]要解決村民參與垃圾分類的內(nèi)部動力不足問題,需不斷健全與完善我國公眾參與制度。不僅要注重經(jīng)濟補償?shù)日T導(dǎo)性機制作用的發(fā)揮,也要注重政府管制、經(jīng)濟懲罰等外在制度作用的發(fā)揮。[7]如何完善公眾參與垃圾分類治理的相關(guān)制度,為農(nóng)村地區(qū)垃圾分類治理提供制度性保障,仍是當前農(nóng)村環(huán)境治理理論與實踐面臨的難題。因此,本研究以浙江省嘉興市秀洲區(qū)的3個省級農(nóng)村生活垃圾分類示范村為例,探索其在公眾參與生活垃圾分類方面的經(jīng)驗,以期為其他地方更好地激勵公眾參與生活垃圾分類治理提供參考。

2 我國農(nóng)村公眾參與垃圾分類治理面臨的制度約束

健全的制度建設(shè)是公眾參與農(nóng)村生活垃圾分類治理的基本依據(jù)和前提保障。2018年,《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》中提出,有條件的地區(qū)要進行垃圾就地分類和資源化利用。這些相關(guān)政策制度為農(nóng)村垃圾分類治理提供了基本的制度保障。但是,公眾參與農(nóng)村生活垃圾分類治理的相關(guān)法律制度不夠完善,仍面臨一些制度約束。

2.1 公眾參與垃圾分類動員制度缺失

我國的政策宣傳和動員模式基本上是“自上而下”的高位推動為主,缺乏公眾參與。而民間環(huán)保組織由于數(shù)量、規(guī)模等的限制,取得的宣傳動員效果甚微。目前我國公眾參與動員方面表現(xiàn)為象征性參與、參與動員形式化,公眾參與的動員活動基本上是由政府組織包辦,為了走形式而沒有真正地發(fā)揮公眾參與動員的作用。其原因主要在于制度設(shè)置方面的缺失:第一,政策宣傳制度參與主體單一,沒有將公眾參與列為必要的參與對象,并明確其參與的地位,賦予其相應(yīng)的權(quán)力與義務(wù)。第二,沒有規(guī)范公眾參與的程序與渠道,并出臺相應(yīng)的公眾參與規(guī)范,導(dǎo)致公眾參與隨意化,參與效果差。第三,未明確公眾參與人員選擇、參與要求以及政府組織公眾的程序與要求,導(dǎo)致相關(guān)部門“一切從簡”。第四,公眾參與政策動員激勵不足,難以激發(fā)廣大公眾主動參與。

2.2 公眾參與垃圾分類信息公開與回應(yīng)制度不健全

目前公眾參與垃圾分類治理過程及效果信息公開的制度設(shè)計方面存在著諸多不足,主要表現(xiàn)在:第一,公眾參與過程不足,在信息獲取的源頭上,公眾未能參與進來,因此無法保障后期獲取的信息全面、真實。第二,未有明確的制度規(guī)定,在環(huán)境信息公開的過程中,必須有公眾代表的參與,并明確代表的比例以及代表的要求。第三,在選擇公開信息內(nèi)容和數(shù)量的過程中,主要由相關(guān)部門決定,公眾并不能真正在決策中發(fā)揮作用。而在公眾參與信息回應(yīng)制度上亦存在諸多不足,主要表現(xiàn)在:第一,缺乏專門的信息反饋機構(gòu)與渠道,公眾在進行信息咨詢、問題反饋時無處可尋。第二,在信息回應(yīng)的過程中,公眾參與回應(yīng)互動不足,往往是一對一的咨詢與回應(yīng),而缺乏多主體之間的互動性回應(yīng)。

2.3 公眾參與垃圾分類監(jiān)管制度不完善

公眾參與垃圾分類治理過程的監(jiān)督事關(guān)治理的成效,不僅能增加過程的公開透明,也有助于提高人民對治理的認可度和滿意感。[7]然而,在監(jiān)管制度方面存在的不足表現(xiàn)在:第一,監(jiān)管主體缺失,在監(jiān)管農(nóng)戶源頭的垃圾分類中,主要以鼓勵群眾自愿參與監(jiān)督為原則,以志愿者的身份在垃圾收集點監(jiān)督、幫助群眾進行垃圾分類。在農(nóng)村地區(qū)僅靠農(nóng)戶的自覺并不能很好地形成源頭分類。第二,監(jiān)督內(nèi)容有限,公眾對于分類治理中的監(jiān)督大多是對農(nóng)戶的源頭分類監(jiān)督,而在垃圾中間的集運環(huán)節(jié)、末端的處理環(huán)節(jié),公眾參與監(jiān)管不足。第三,參與監(jiān)督途徑單一,對于垃圾分類治理的全過程,除了前端分類公眾能較為直接地參與監(jiān)督外,其余的監(jiān)督全部依靠相關(guān)部門、企業(yè)或單位的數(shù)據(jù)信息公開。然而,這樣的方式并不能很好地發(fā)揮公眾參與監(jiān)督的作用,因為兩者處于信息不對稱的狀態(tài)。第四,參與監(jiān)督依據(jù)缺失,公眾參與的主要依據(jù)和保障就是國家的法律法規(guī)和地方的規(guī)章制度,然而我國相關(guān)條文依舊不夠完善。

2.4 公眾參與垃圾分類獎懲制度作用發(fā)揮有限

利益獎懲機制發(fā)揮作用有限,主要表現(xiàn)在:第一,在農(nóng)村實行的生活垃圾分類治理對于當?shù)剞r(nóng)戶來說大多是以鼓勵參與為主,而缺乏制度上的硬性規(guī)定。當人們違反垃圾分類治理的相關(guān)規(guī)定時,缺乏正式或非正式的規(guī)定對其行為進行相應(yīng)的懲罰,不足以引起人們的重視。第二,缺乏利益約束,對于大多數(shù)沒有集體收入、集體分紅的農(nóng)村,在利益減損方面并不能起到很好的作用。同時,由于當今農(nóng)村人口流動性大,很多村民長期不在農(nóng)村居住,聲譽的減損對其發(fā)揮作用也相對有限。第三,激勵不足,當群眾主動參與到治理中時,又沒有得到足夠的獎勵,難以激發(fā)大家的參與熱情,部分農(nóng)戶并不在乎所謂的綠色表彰以及村級的榮譽,在環(huán)境治理中依舊我行我素。

2.5 公眾參與垃圾分類問責(zé)制度缺失

參與問責(zé)是對公眾參與的高度認可,也是激發(fā)公眾參與熱情的重要動力來源,而我國公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理問責(zé)制度顯然存在很大的漏洞,主要表現(xiàn)在:第一,公眾群體未被納入到環(huán)境問責(zé)主體體系,沒有明確的制度規(guī)定公眾可以作為問責(zé)的主體,并賦予其相應(yīng)的問責(zé)權(quán)力。第二,公眾參與問責(zé)依據(jù)缺失。由于公眾參與環(huán)境問責(zé)并未有法律層面的保障,當相關(guān)主體違反垃圾分類治理的相關(guān)規(guī)定時,誰會被追究什么樣的責(zé)任,群眾在這過程中能否參與以及多大程度上的參與等依據(jù)明顯缺失。第三,問責(zé)的內(nèi)容和范圍不明確。公眾在參與環(huán)境問責(zé)的過程中,能夠參與問責(zé)的內(nèi)容、范圍、程度等相關(guān)內(nèi)容并未明確。第四,公眾參與問責(zé)途徑缺失。目前的制度體系中沒有明確公眾參與問責(zé)的途徑。

3 浙江省農(nóng)村生活垃圾分類治理中的公眾參與制度實踐探索

針對公眾參與鄉(xiāng)村生活垃圾分類治理中面臨的問題,為持續(xù)深化“千萬工程”,提高鄉(xiāng)村人居環(huán)境生活質(zhì)量,浙江省嘉興市秀洲區(qū)的王店鎮(zhèn)慶豐村、王江涇鎮(zhèn)虹南村、油車港鎮(zhèn)池灣村在秀洲區(qū)建設(shè)“五帶頭、齊參與”的工作機制背景下,結(jié)合地方實際,充分發(fā)揮地方基層組織和群眾的力量,制定有地方特色的公眾參與動員制度、信息公開與回應(yīng)制度、監(jiān)管制度、問責(zé)制度以及獎懲制度,實現(xiàn)工作制度的創(chuàng)新,確保公眾參與的常態(tài)有效。

3.1 通過“五帶頭、齊參與”制度促進社會成員全面參與

為廣泛動員群眾參與垃圾分類,秀洲區(qū)制定了“五帶頭、齊參與”工作制度,以點帶面促進公眾全面參與,即號召黨員干部、巾幗女將、青年先鋒、在校學(xué)生和優(yōu)秀鄉(xiāng)賢五類人員,帶頭做好農(nóng)村環(huán)境改善工作。第一,通過發(fā)揮好黨員的先鋒模范作用,鼓勵黨員帶頭做好環(huán)境衛(wèi)生“宣傳員”“指導(dǎo)員”“服務(wù)員”“監(jiān)督員”工作。第二,積極發(fā)揮婦女在村里的感召力量,通過培育典型示范,發(fā)揮村里婦女在環(huán)境治理方面的作用。第三,通過發(fā)揮年輕人的力量,建立志愿服務(wù)者聯(lián)盟等組織,依托各類載體,充分調(diào)動青年群體參與農(nóng)村環(huán)境整治工作。第四,以學(xué)生為突破點,通過對學(xué)生的培育,帶動家庭、社會的參與。第五,充分發(fā)揮地方優(yōu)秀鄉(xiāng)賢的作用,鼓勵鄉(xiāng)賢主動獻計獻策、帶頭參與整治、進行資源的捐贈、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。在此基礎(chǔ)上,慶豐村以“黨建+”的思路為突破點,發(fā)揮黨組織的作用,以黨員為垃圾分類治理的宣傳推廣者、踐行者和督導(dǎo)者,帶動公眾參與。虹南村在宣傳方面采用“大會講小會灌”的方式,對農(nóng)戶進行宣傳,通過微信公眾號、村里宣傳欄、電影下鄉(xiāng)等方式進行宣傳,確保垃圾分類做到人人知曉。同時從村兩委成員抓起,發(fā)揮村兩委成員在垃圾分類上的帶頭作用。池灣村以黨員和保潔員聯(lián)動,以入戶宣講、游戲等多種形式對居民進行垃圾分類治理動員宣傳。通過多元化的公眾參與動員宣傳方式,極大地提高了人民群眾的垃圾分類參與意識和政策知曉度,促進村民全面參與。

3.2 構(gòu)建有效的治理過程信息公開與回應(yīng)制度

為了方便公眾參與環(huán)境治理工作,秀洲區(qū)在貫徹全市“萬人大排查、百日大整治”的背景下,指定網(wǎng)站公開問題信息,包括垃圾分類過程中的“源頭分類、終端運輸、末端處理”等內(nèi)容,并開通專門的渠道用于征集或回應(yīng)公眾的意見或建議,做到信息的有效公開與互動。而慶豐村在每戶門前建立一個垃圾分類評比表,登記相關(guān)人員的考核打分,方便群眾了解每戶的分類情況。同時,每個月都將各戶的評比信息通過線上線下相結(jié)合的方式進行公示、公開。虹南村在“見袋知主”的監(jiān)管制度模式下,通過村內(nèi)的微信群、公眾號、宣傳欄等方式切實做到監(jiān)管信息的有效公開。池灣村通過落實“三一”制度,對村里農(nóng)戶的垃圾分類情況切實做到“每日一巡查、每日一報告、每日一核查”,并由突擊檢查組對相關(guān)信息在“考核墻”上進行每月一公示,并在村內(nèi)的宣傳欄、公眾號等進行信息公開。

3.3 形成上下互動合作的公眾參與環(huán)境監(jiān)督與問責(zé)制度

在農(nóng)村生活垃圾分類治理的過程中應(yīng)建立嚴格的監(jiān)督考核機制,保障治理的長效運行。[9]關(guān)于公眾參與問責(zé)方式,分為自上而下的政府主導(dǎo)組織公眾協(xié)同參與問責(zé)、自下而上的群眾自發(fā)問責(zé)兩種方式。秀洲區(qū)在對農(nóng)村地區(qū)垃圾分類治理問責(zé)的過程中,采用的是層層問責(zé)的方式,區(qū)對鎮(zhèn)問責(zé),鎮(zhèn)對村問責(zé)。在這過程中采取征求群眾意見的方法,讓群眾共同參與到問責(zé)中來。同時,問責(zé)隊伍中除政府部門外,還選取了部分社會公眾共同參與問責(zé)。而對于自下而上的問責(zé)方式,慶豐村、虹南村、池灣村的村民可以通過委托村兩委成員、環(huán)保檢查隊等主體對保潔員、檢查隊的監(jiān)管責(zé)任落實問題進行問責(zé),向村兩委問責(zé)村里的環(huán)境衛(wèi)生落實責(zé)任,向農(nóng)戶的具體個人問責(zé)違反分類規(guī)定的責(zé)任。同時以組織的形式,由村里的農(nóng)戶代表組成臨時組織共同問責(zé)村兩委的環(huán)保落實責(zé)任問題等。

秀洲區(qū)制定了《秀洲區(qū)農(nóng)村生活垃圾分類處理實施方案》和《秀洲區(qū)城鄉(xiāng)生活垃圾分類監(jiān)督考核辦法》等文件,為公眾參與提供參與監(jiān)督的依據(jù)。而慶豐村、虹南村、池灣村則基于本村的具體實際,結(jié)合市、區(qū)的相關(guān)文件建立了屬于本村的垃圾分類實施、考核與監(jiān)督辦法,在制度方面提供公眾參與的保障依據(jù),形成月監(jiān)察、季督察、隨機抽查、暗訪監(jiān)察相結(jié)合的多樣化的考核形式。通過對農(nóng)戶的源頭分類考核,倒逼村級主動監(jiān)管農(nóng)戶的分類情況,公眾可以通過上級監(jiān)察的契機向上反映自己的監(jiān)督意見或建議,參與到監(jiān)管中來。慶豐村制定《慶豐村垃圾分類考核辦法》,為公眾參與分類治理、監(jiān)督執(zhí)行提供依據(jù)。農(nóng)戶負責(zé)在源頭上對生活垃圾進行分類,村里的保潔員負責(zé)對分類的垃圾進行定時定點分類回收,并進行有效監(jiān)督,實現(xiàn)垃圾的準確分類,日產(chǎn)日出。虹南村創(chuàng)建“源頭分類、袋裝投放、見袋知主”的運行模式。[10]在垃圾收集中,取消了原來在每家每戶放置兩個垃圾桶的模式,變成在小區(qū)的每排路口設(shè)置專門的垃圾固定投放點,放置回收不同垃圾的垃圾桶。農(nóng)戶負責(zé)將垃圾裝在村里統(tǒng)一發(fā)放的三色垃圾袋中,并在垃圾袋上粘貼屬于農(nóng)戶家的編碼,再拿去垃圾投放點投放,使群眾之間相互監(jiān)督。池灣村充分發(fā)揮農(nóng)村黨員、村民組長、家庭婦女的動員作用,成立黨員突擊隊、村民組長突擊隊、婦女組長突擊隊,發(fā)揮其在垃圾分類帶頭、包片入戶、家庭自治中的作用,并進行有效監(jiān)督。同時實現(xiàn)每日檢查,落實“三個一”制度。由2名村干部、1名鎮(zhèn)聯(lián)村干部和5名村里保潔員組成8人規(guī)模的巡查小組,進行每日3次的環(huán)境衛(wèi)生巡查,同時負責(zé)對農(nóng)戶進行協(xié)調(diào)解析工作,并落實“每日一巡查、每日一報告、每日一核查”制度。

3.4 建立多元化的公眾參與獎懲制度

為鼓勵公眾參與治理,秀洲區(qū)對于已廣泛實施垃圾分類治理行動的農(nóng)村給予一定的財政資金補助,用于補貼村里的垃圾筒和垃圾分類運輸車輛的采購,激發(fā)了公眾參與的激情。同時,對于垃圾分類先進村和落后村分別頒布“紅旗獎”和“蝸牛獎”,并進行全市通報,倒逼公眾相互監(jiān)督,共同進步。慶豐村在基于《慶豐村垃圾分類考核辦法》的基礎(chǔ)上,通過保潔員對每戶家庭垃圾分類的效果進行打分,每月一次評比,依據(jù)評比的結(jié)果獎勵購物券或采取通報批評的方式進行懲罰。為鼓勵公眾參與,虹南村隸屬的王江涇鎮(zhèn)每季度對各村垃圾分類效果開展考核,年度考核平均分大于等于90分的,每戶獎勵200元。而對于沒有按源頭分類、定點投放垃圾的家庭取消參與評獎資格。虹南村則通過“見袋知主”的工作機制,對村里農(nóng)戶的生活垃圾分類情況進行評價,并劃分為不同的檔次,對于評為優(yōu)、良、合格的家庭通過給予50元、30元、20元不等兌換券的方式進行獎勵,而對于不合格的家庭則進行批評教育,并要求限期整頓。池灣村通過構(gòu)建綠色環(huán)保積分的方式,對主動分類的農(nóng)戶進行積分登記,積分可用于兌換一定的獎品,并將每月的環(huán)境衛(wèi)生評獎評優(yōu)結(jié)果公示在“考核墻”上,以勉勵公眾積極參與垃圾分類治理。

4 結(jié)論

由于政府在人力、財力、物力等資源方面的投入有限,農(nóng)村生活垃圾治理制度的不完善以及農(nóng)村基層的自治傳統(tǒng)習(xí)慣和政府治理存在較大差異等因素,在缺乏公眾參與或是公眾參與不足的背景下,國家治理政策在基層發(fā)揮的作用有限。為有效治理農(nóng)村生活垃圾,必須在發(fā)揮政府主導(dǎo)性作用基礎(chǔ)上,發(fā)揮公眾參與的作用。通過政府治理與公眾參與相結(jié)合,發(fā)揮群眾自治中的非正式制度作用,彌補正式制度在農(nóng)村場域作用發(fā)揮失靈的問題。為此,可以參考浙江省工作經(jīng)驗,從以下幾個方面著手:

4.1 重視公眾參與,加強社會動員作用的發(fā)揮

以制度的形式賦予公眾參與的地位和權(quán)力,并明確公眾參與的渠道與方式,通過一定的物質(zhì)或精神激勵的方式,鼓舞公眾的參與。同時,為進一步激勵公眾參與,應(yīng)明確政府組織公眾參與的程序和要求,加強政府對社會動員作用的發(fā)揮。

4.2 推動治理過程信息公開,健全信息回應(yīng)制度

以制度的形式規(guī)定在信息獲取、公開以及后期的信息互動回應(yīng)中,公眾參與的權(quán)力與地位,使公眾真正參與到信息公開決策中來。同時,構(gòu)建專門的信息互動與回應(yīng)渠道和平臺,使公眾能夠全面參與信息的互動環(huán)節(jié)。

4.3 健全公眾參與垃圾分類監(jiān)管機制

賦予公眾參與監(jiān)管的主體地位,并明確其參與監(jiān)管的權(quán)力、參與監(jiān)管的內(nèi)容和范圍以及參與的方式和渠道。

4.4 建立多元化的獎勵方式

通過多元化的獎勵方式激勵公眾參與的熱情,同時,以配備多種制約性的手段以規(guī)范違反相關(guān)環(huán)保規(guī)定的群體。

4.5 賦予公眾參與問責(zé)的權(quán)力

將公眾納入到問責(zé)主體體系中,并建立和完善公眾參與問責(zé)的法律制度依據(jù),規(guī)范其參與問責(zé)的內(nèi)容、渠道和方式等。為確保公眾參與治理的可持續(xù)性和參與治理的常態(tài)化,必須構(gòu)建可持續(xù)的制度保障機制,完善法律、資金、人力物力、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的內(nèi)容。