公共危機(jī)事件中非政府組織參與路徑研究

□文/武欣楚

（中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）吉林·長春）

［提要］當(dāng)前我國正處于社會發(fā)展轉(zhuǎn)型期，社會矛盾發(fā)生幾率大、發(fā)生頻率高、危機(jī)影響嚴(yán)重，這些公共危機(jī)事件嚴(yán)重威脅人民的生命安全和社會的和諧穩(wěn)定。為了更好地治理公共危機(jī)事件就需要充分發(fā)揮非政府組織作用，基于協(xié)同治理理論發(fā)揮多治理主體優(yōu)勢，利用公共資源，減輕政府負(fù)擔(dān)，提升治理效果，從而更有效地治理公共危機(jī)事件。

一、非政府組織參與公共危機(jī)管理的優(yōu)勢

（一）非政府組織具有較強(qiáng)的靈活性。公共危機(jī)事件產(chǎn)生之后，由于政府組織自身的行政體制原因和管理模式劣勢使得他們沒有辦法在第一時(shí)間參與到公共危機(jī)事件中，從而無法第一時(shí)間發(fā)揮應(yīng)有作用。公共危機(jī)事件是隨時(shí)都有可能發(fā)生的突發(fā)性事件，伴隨著社會秩序的動蕩以及人心不穩(wěn)，這個時(shí)候需要有一個組織能夠挺身而出發(fā)揮穩(wěn)定現(xiàn)場、疏導(dǎo)秩序、有效管理的作用，因此這就凸顯了非政府組織決策靈活、管理便捷以及行政體制簡化等優(yōu)勢，能夠在公共危機(jī)事件中快速作出反應(yīng)，例如在汶川地震中，在四川省附近的非政府組織救援隊(duì)就在第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場，對于災(zāi)民搶救、人員轉(zhuǎn)移等發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

相比較政府組織難以徹底根除的官僚制弊端，非政府組織由于具有較高的自治性，其行為自主權(quán)較強(qiáng)，尤其在財(cái)政方面和人事管理方面具有寬松的自主權(quán)，使得自身發(fā)展不受其他組織的影響和制約。而且，大部分非政府組織的規(guī)模不大，人員數(shù)量不多，組織管理通常采取扁平化管理模式，使得應(yīng)對公共突發(fā)事件時(shí)能夠第一時(shí)間實(shí)現(xiàn)政策命令的上傳下達(dá)，第一時(shí)間實(shí)現(xiàn)快速動員，從而迅速參與到公共危機(jī)事件的管理與處置之中，充分彰顯其靈活性。

（二）非政府組織具有較強(qiáng)的專業(yè)性。相比較政府組織的綜合性、復(fù)合式管理目標(biāo)，非政府組織都是針對于某一個領(lǐng)域或某一個具體目標(biāo)所成立的，例如關(guān)于留守兒童、殘障人士、自閉癥患者、搶險(xiǎn)救災(zāi)等。專業(yè)性問題就需要有專業(yè)化團(tuán)隊(duì)做基礎(chǔ)，而非政府組織通常都在某一個領(lǐng)域進(jìn)行長期社會觀察和參與社會治理，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，掌握了前沿的研究理論，從而成為這個領(lǐng)域的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，為社會提供專業(yè)化的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、為公共危機(jī)事件處置提供專業(yè)化協(xié)助、為社會公眾提供專業(yè)化的公共服務(wù)，從而提升了應(yīng)對公共危機(jī)的成效性，彰顯了非政府組織的專業(yè)化。

從人員構(gòu)成來看，非政府組織的組成人員通常都是針對所涉獵目標(biāo)領(lǐng)域而招募的，能夠發(fā)揮其獨(dú)特的專業(yè)知識，將專業(yè)知識在應(yīng)對公共危機(jī)事件中得到充分展示，從而做到了迅速反應(yīng)、精準(zhǔn)施策、準(zhǔn)確把握公共危機(jī)事件走向。例如在汶川地震等自然性公共危機(jī)事件中，很多非政府組織的醫(yī)護(hù)人員在第一時(shí)間沖到了災(zāi)難現(xiàn)場，負(fù)責(zé)救死扶傷以及專業(yè)化培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，極大地提升了救治效果，避免了災(zāi)民無辜的傷亡，他們的專業(yè)化使得我們應(yīng)對公共危機(jī)有了底氣和信心。

（三）非政府組織具有較強(qiáng)的信息前瞻性。公共危機(jī)的發(fā)生從來都不是一蹴而就的，在發(fā)展萌芽階段都有著明顯的表現(xiàn)，如果能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，則能夠有效避免一場公共危機(jī)的爆發(fā)或蔓延。而在公共危機(jī)的預(yù)防領(lǐng)域中政府由于所處理的日常工作太多、太復(fù)雜，通常會產(chǎn)生信息失靈現(xiàn)象，從而忽略了公共危機(jī)事件的發(fā)展萌芽表現(xiàn)，造成事情朝著不可控方面發(fā)展，因此，非政府組織在這方面的作用就凸顯出來。非政府組織與人民群眾關(guān)系更為密切，扎根基層并服務(wù)于人民群眾，能夠較為全面、及時(shí)地掌握公共危機(jī)發(fā)生的來龍去脈，從而有效做好矛盾的管控和處置，更能夠憑借專業(yè)性將矛盾進(jìn)行科學(xué)化劃分、歸類以及上報(bào)到有關(guān)部門，使得政府部門根據(jù)非政府組織提供的集中性利益訴求和矛盾點(diǎn)，采取針對性解決措施，避免矛盾進(jìn)一步發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)了基層社會穩(wěn)定和諧。

二、協(xié)同治理視域下非政府組織參與公共危機(jī)治理存在的現(xiàn)實(shí)困境

（一）協(xié)同治理中非政府組織參與缺乏必要的法律保障。完善的法律保障是確保非政府組織在協(xié)同治理中地位的前提和基礎(chǔ)，從登記方面，國家出臺了《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》以及《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等一系列文件，使得非政府組織有明確的身份參與到社會治理中，但在參與過程和參與保障方面卻缺乏專門的法律文件，使得非政府組織參與公共危機(jī)中缺乏可操作性的法律規(guī)定，處處受到法律限制，任何缺乏法律基礎(chǔ)的行為都會涉及到追責(zé)和違規(guī)，就像一個困在籠子里的獅子，沒有辦法發(fā)揮能量。

與此同時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的法律保障，非政府組織參與公共危機(jī)事件處理中與其他主體之間存在權(quán)責(zé)不明晰，權(quán)利義務(wù)邊界劃分不明顯，尤其是對于非政府組織參與公共危機(jī)事件中行為的合法性更是缺乏完整的法律界定，造成非政府組織與其他治理主體之間的協(xié)同治理機(jī)制不順暢，信息共享程度低，甚至存在相互扯皮、推諉等問題，嚴(yán)重地制約了公共危機(jī)事件的處置效率。

（二）協(xié)同治理中非政府組織與其他主體溝通不暢，協(xié)調(diào)不足。協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)各主體之間要相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)多元治理、協(xié)同發(fā)展的治理目標(biāo)，從而形成治理合力，致力于解決公共危機(jī)。因此，非政府組織要做好與其他治理主體相互協(xié)調(diào)、相互合作的良好關(guān)系。但在現(xiàn)實(shí)情況中，非政府組織與政府、公民等其他治理主體之間存在溝通不暢、缺乏協(xié)調(diào)性等問題，制約了協(xié)同治理效果。

在處理公共危機(jī)事件中政府處于主導(dǎo)地位，非政府組織雖然有參與，但是與政府之間的有效溝通不足，通常是你干你的，我干我的，造成資源與信息沒有在第一時(shí)間實(shí)現(xiàn)有效共享，甚至做了很多重復(fù)性工作，大大降低了處理公共危機(jī)事件的效率。

除了信息溝通不暢之外，具體行動的不協(xié)調(diào)加劇了工作不暢的消極影響。非政府組織與其他治理主體沒有形成動態(tài)協(xié)同機(jī)制，使得多元主體之間內(nèi)部混亂、信息繁雜，容易產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差問題，造成有限的資源沒有實(shí)現(xiàn)利用效率最大化，非政府組織的決策靈活性優(yōu)勢也大大降低。例如在處理自然災(zāi)害危機(jī)中，非政府組織的介入和退出都沒有與政府部門做好有效銜接，使得政府無法統(tǒng)一調(diào)配資源，造成資源配置不均衡，加劇了非政府組織與其他參與主體之間的不信任感，降低了應(yīng)對公共危機(jī)的效率。

（三）協(xié)同治理中非政府組織自身存在短板。非政府組織參與公共危機(jī)事件是多元治理發(fā)展的必然趨勢，非政府組織在社會治理中所扮演的角色和發(fā)揮的作用越來越重要，但非政府組織發(fā)展過程中“人”和“錢”的問題是困擾其能力發(fā)揮最重要的兩個方面原因，從而造成非政府組織自身發(fā)展長期受限。從人力資源方面分析，我國非政府組織中很多參與者都是志愿者和臨時(shí)人員，專職人員也通常是管理人員，他們?nèi)狈I(yè)性知識和能力，在應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)沒有辦法發(fā)揮應(yīng)有之作用。例如在搶險(xiǎn)救災(zāi)中很多非政府組織人員僅僅憑借一腔熱情就參與救助，但他們的做法很有可能加重傷員病情或造成災(zāi)害現(xiàn)場程度升級，起到了“事倍功半”的效果，因此，很多非政府組織的參與人員自身缺乏必要的專業(yè)技能是制約非政府組織專業(yè)能力發(fā)揮的重要因素。

而從資金方面分析，非政府組織的資金籌措渠道有限，很多都是靠捐助和政府財(cái)政支持，再加上非政府組織秉承不盈利發(fā)展原則，使得他們的資金經(jīng)常捉襟見肘，尤其是受到一些負(fù)面事件的影響后，非政府政治的公信力降到了谷底，更加制約了非政府組織的資金籌措能力。由于資金問題，很多非政府組織連日常的管理開銷都難以維持，不得不解散組織，退出了公共危機(jī)事件的治理。

三、協(xié)同治理視域下非政府組織參與公共危機(jī)事件的路徑構(gòu)建

非政府組織在公共危機(jī)處理過程中具有前期的預(yù)警作用和宣傳作用，在公共危機(jī)發(fā)生之后又能迅速動員群眾，積極參與到公共危機(jī)處置之中，充分調(diào)動各類資源參與到公共危機(jī)處置，可見非政府組織在公共危機(jī)處理過程中的地位與作用。而為了更好地發(fā)揮非政府組織的作用，就需要構(gòu)建與其他治理主體的協(xié)同治理機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)治理效果最大化的效果。

（一）完善法律體系，明確非政府組織協(xié)同治理邊界。只有通過法律法規(guī)明確權(quán)力邊界，才能實(shí)現(xiàn)非政府組織參與公共危機(jī)治理的規(guī)范性和合法性。在公共危機(jī)處置中非政府組織和其他治理主體的協(xié)同合作應(yīng)建立在法律基礎(chǔ)之上，以法律的權(quán)威性和規(guī)范性確保協(xié)同合作有效推進(jìn)，否則這種合作將無法持久進(jìn)行下去。因此，應(yīng)盡快出臺關(guān)于非政府組織參與公共危機(jī)的完整性政策法律文件，明確劃分非政府組織與其他治理主體的權(quán)責(zé)邊界，并以法律形式規(guī)范其治理行為和參與主體地位，從而有效地維護(hù)好非政府組織的各項(xiàng)合法權(quán)益。

由于國外對于非政府組織的管理歷史悠久，法律體系完善，我們應(yīng)充分借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)用于我國非政府組織參與公共危機(jī)治理的全流程之中。例如，在制定公共危機(jī)處理方案時(shí)應(yīng)包含非政府組織的活動內(nèi)容、角色定位、非政府組織與政府機(jī)關(guān)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系以及領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系界定等。從而在危機(jī)狀態(tài)下非政府組織依然能夠有序開展工作，做到與其他治理主體之間的有效協(xié)同，更使得非政府組織開展工作中不會畏首畏尾，更好地發(fā)揮其最大效能。

（二）構(gòu)建公共危機(jī)預(yù)警協(xié)作機(jī)制。在公共危機(jī)發(fā)生之前，非政府組織應(yīng)與其他治理主體通力合作，從而為公眾提供必要的預(yù)警信息，降低公共危機(jī)事件對公眾產(chǎn)生的負(fù)面影響。公共危機(jī)對于公眾所造成的影響是嚴(yán)重的，針對性強(qiáng)且危害性較大，因此平時(shí)應(yīng)對公眾做好應(yīng)對公共危機(jī)常識的培訓(xùn)與危機(jī)預(yù)演，從而做到防患于未然，而這類工作非政府組織的組織管理能力和專業(yè)培訓(xùn)水平比政府部門的更有效果，例如非政府組織開展講座、演練以及競賽等形式，對公眾進(jìn)行專業(yè)性能力培訓(xùn)，從容提升公共危機(jī)預(yù)防意識和應(yīng)對公共危機(jī)的能力。

與此同時(shí)，在實(shí)施上述措施時(shí)，非政府組織也能發(fā)現(xiàn)社會公眾在應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)存在的不足，從而及時(shí)向政府部門進(jìn)行反饋建議，采取針對性解決對策，以提升應(yīng)對公共危機(jī)的能力，增強(qiáng)非政府組織與社會公眾的協(xié)同合作水平，彰顯非政府組織的作用。

除了對社會公眾進(jìn)行預(yù)警演練外，非政府組織依靠其專業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢和切近人民群眾的特征，在公共危機(jī)未大規(guī)模爆發(fā)之前，察覺公共危機(jī)事件苗頭，搜集公共危機(jī)事件相關(guān)信息，從而為政府部門提供政策建議，做到預(yù)防在前，精準(zhǔn)研判，發(fā)揮非政府組織敏銳的洞察和動員力。

（三）構(gòu)建公共危機(jī)預(yù)警時(shí)期的信息共享機(jī)制。為了防止公共危機(jī)消極影響進(jìn)一步擴(kuò)大，應(yīng)構(gòu)建起非政府組織與其他治理主體的公共危機(jī)信息共享機(jī)制。從而實(shí)現(xiàn)第一時(shí)間信息資源互通有無。一方面給予非政府組織部分職權(quán)，并且由專業(yè)人員派駐指導(dǎo)，從而加強(qiáng)與非政府組織工作人員的交流與協(xié)作，使得獲得信息時(shí)做到共享分享，資源利用率達(dá)到最大化；另一方面政府平臺搭建公共危機(jī)處理的信息發(fā)布平臺，在專業(yè)的門戶網(wǎng)站上為非政府組織和社會公眾提供及時(shí)信息，便于人民群眾了解事情發(fā)展的最新動態(tài)。例如，政府部門有官方認(rèn)證的微博，當(dāng)發(fā)生公共危機(jī)事件時(shí)都會在第一時(shí)間在官方微博中發(fā)布相關(guān)信息，做到了逐步跟進(jìn)、逐步更新。在這次新冠肺炎疫情抗擊階段，衛(wèi)健委每天都會在早上8點(diǎn)左右發(fā)布疫情最新數(shù)據(jù)，從而消除人民群眾的恐慌心理，而開放透明的信息發(fā)布平臺實(shí)現(xiàn)了信息的有效溝通，提升了非政府組織獲得信息的渠道，增強(qiáng)了非政府組織應(yīng)對危機(jī)的能力。

（四）加強(qiáng)非政府組織自身建設(shè)，增強(qiáng)協(xié)同合作能力。非政府組織只有自身加強(qiáng)建設(shè)，才能在協(xié)同合作中發(fā)揮更大效果，因此，需要解決“錢”和“人”兩個方面的問題。

非政府組織資金籌措能力不足是一個長期性問題，只有確保資金充裕，才能確保非政府組織正常開展工作，積極參與到公共危機(jī)處理過程中?，F(xiàn)階段我國的非政府組織資金來源依然主要靠政府撥款，資金來源渠道有限，制約了非政府組織的發(fā)展。因此，應(yīng)拓展非政府組織的資金來源渠道與能力，通過服務(wù)群眾拉進(jìn)與群眾的關(guān)系，贏得群眾的信任和擁護(hù)，從而獲得更多的社會捐款和企業(yè)贊助，實(shí)現(xiàn)資金自給自足。

另一方面就是專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)問題。當(dāng)前非政府組織的人員隊(duì)伍通常都是具有奉獻(xiàn)精神的志愿者，雖然他們擁有一腔熱情，但卻缺乏必要的專業(yè)化培訓(xùn)，也無法確保熱情會一直持續(xù)下去，從而造成非政府組織的專業(yè)性無法體現(xiàn)。因此，非政府組織應(yīng)為專業(yè)人士提供專業(yè)化的發(fā)展空間和發(fā)展平臺，加強(qiáng)自身軟件和硬件建設(shè)，加強(qiáng)對組織內(nèi)部人員的專業(yè)化訓(xùn)練和最新應(yīng)對公共危機(jī)理論的傳播，從而打造專業(yè)化非政府組織團(tuán)隊(duì)，提升應(yīng)對公共危機(jī)的能力，也能在協(xié)同合作中發(fā)揮專業(yè)化作用。