基于區(qū)域發(fā)展的政府績效審計(jì)創(chuàng)新研究

□文/劉佳佳

（銅陵學(xué)院 安徽·銅陵）

［提要］隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府績效審計(jì)已經(jīng)成為促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的必然趨勢。本文選取A市與B市政府績效審計(jì)作為研究對(duì)象，對(duì)兩地政府績效審計(jì)進(jìn)行比較分析，研究討論行之有效的創(chuàng)新發(fā)展路徑，為各地政府績效審計(jì)改革創(chuàng)新提供理論借鑒。

一、引言

績效審計(jì)是相關(guān)審計(jì)人員運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段，系統(tǒng)、獨(dú)立、客觀地評(píng)價(jià)政府部門和企事業(yè)單位的行為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的程度，提出合理的建議，改善并促進(jìn)公共管理，為被審計(jì)單位的有關(guān)決策提供合理有益的信息。而政府績效審計(jì)是評(píng)價(jià)政府工作質(zhì)量的重要手段，對(duì)保障政府工作的經(jīng)濟(jì)效益、效率和效果具有重要作用。然而，20世紀(jì)末，我國政府績效審計(jì)執(zhí)行情況仍處于起步階段，我國政府績效審計(jì)的發(fā)展進(jìn)程與西方發(fā)達(dá)國家相比，相對(duì)滯后。政府績效審計(jì)制度不夠完善，還有很多需要改進(jìn)的地方。

結(jié)合中國政府績效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)，劉家義定義了政府績效審計(jì)的目的是促進(jìn)全面、協(xié)調(diào)、有效和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。由此可見，政府績效審計(jì)是推進(jìn)我國政治體制改革的需要，是建立高效、精干、廉潔的政府機(jī)構(gòu)的需要，是提高財(cái)政支出績效，適應(yīng)集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

然而，現(xiàn)階段國內(nèi)對(duì)政府審計(jì)的研究存在重財(cái)務(wù)輕績效的現(xiàn)象，各級(jí)政府及審計(jì)機(jī)關(guān)在績效審計(jì)實(shí)踐中對(duì)績效審計(jì)的認(rèn)識(shí)不一致，績效審計(jì)的內(nèi)容仍有較大差距。另外，與之并行的績效審計(jì)技術(shù)、方法和手段均不夠成熟，部分發(fā)達(dá)地區(qū)雖在不斷嘗試探索績效審計(jì)的可行方法，但就目前而言，這些方法還不能在全國范圍內(nèi)做到通用，也未形成成熟的理論和方法體系，極大地影響了政府績效審計(jì)的水平，國內(nèi)政府績效審計(jì)區(qū)域發(fā)展極不均衡。本項(xiàng)目通過對(duì)比不同環(huán)境背景下A市與B市政府績效審計(jì)的發(fā)展情況，分析產(chǎn)生的差異及其原因，為B市及西北地區(qū)乃至各地政府績效審計(jì)創(chuàng)新發(fā)展提供理論上的借鑒，從而使地方審計(jì)機(jī)關(guān)以更專業(yè)的績效審計(jì)水平為地方政府決策提供建議，從而實(shí)現(xiàn)有效的審計(jì)監(jiān)督，進(jìn)一步改善政府服務(wù)質(zhì)量和管理質(zhì)量，推動(dòng)全中國政府績效審計(jì)制度的實(shí)踐發(fā)展。

二、相關(guān)概念論述

（一）政府績效審計(jì)。1996年，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織正式提出績效審計(jì)的概念，認(rèn)為政府績效審計(jì)是對(duì)公共部門行為的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行的評(píng)價(jià)。

（二）區(qū)域發(fā)展。國家公共管理離不開區(qū)域發(fā)展，政府績效審計(jì)的一大核心要求就在于促進(jìn)國家公共管理質(zhì)量與效率的提升。因而，以區(qū)域發(fā)展為基礎(chǔ)研究政府績效審計(jì)的創(chuàng)新路徑尤為重要。

（三）創(chuàng)新路徑。本文中的創(chuàng)新路徑，是通過對(duì)比兩個(gè)經(jīng)濟(jì)政治文化及自然地理環(huán)境有著較大差異的區(qū)域，從部分中汲取有益的經(jīng)驗(yàn)，開辟超出先進(jìn)部分的創(chuàng)新路徑，進(jìn)而促進(jìn)另一個(gè)部分的提升，最終達(dá)到先進(jìn)帶動(dòng)后進(jìn)，部分的提升促進(jìn)整體發(fā)展的效果。

三、兩地政府績效審計(jì)發(fā)展差異及原因分析

（一）發(fā)展差異

1、審計(jì)主體方面。多元化概念在A市政府績效審計(jì)的履行中得到了較高程度的體現(xiàn)。政府績效審計(jì)主體多元化為審計(jì)效率的提升提供了多重保障，其主體包括政府審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)人員，除此以外，A市政府充分尋求各行業(yè)專家學(xué)者資源，還嚴(yán)格依法依規(guī)外聘中介機(jī)構(gòu)參與投資審計(jì)，創(chuàng)造了一個(gè)多元績效審計(jì)主體普遍參與的審計(jì)模式，為其政府績效審計(jì)保駕護(hù)航。反之，B市政府績效審計(jì)主體略為單一，仍然處在依托政府審計(jì)機(jī)關(guān)，未能通過發(fā)掘其他助力的單一模式。然而市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對(duì)政府績效審計(jì)提出了更高層次的要求，單一主體模式的弊端日益顯著，難以應(yīng)對(duì)市場經(jīng)濟(jì)條件下的各項(xiàng)審計(jì)難題。

2、審計(jì)對(duì)象方面。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，使A市進(jìn)一步擴(kuò)大了審計(jì)對(duì)象的范圍。A市政府績效審計(jì)通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)時(shí)針對(duì)更全面的財(cái)務(wù)及業(yè)務(wù)資料進(jìn)行審計(jì)工作，拓寬了審計(jì)對(duì)象范圍，使審計(jì)結(jié)果更加客觀和準(zhǔn)確。而B市政府績效審計(jì)對(duì)象局限于可能不完善的財(cái)務(wù)資料及業(yè)務(wù)資料，審計(jì)范圍不夠廣泛，可供篩選的審計(jì)資料又不充足，難以保證審計(jì)工作充分性和適當(dāng)性的要求。

3、審計(jì)方法方面。A市政府引進(jìn)大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化技術(shù)，擴(kuò)大了審計(jì)的覆蓋面，而B市政府績效審計(jì)方法仍處在傳統(tǒng)審計(jì)階段，對(duì)新方法、新手段的探索不夠。

4、審計(jì)內(nèi)容方面。A市政府除進(jìn)行基礎(chǔ)性的財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)以外，根據(jù)市場發(fā)展趨勢和經(jīng)濟(jì)體制改革要求，致力于開展對(duì)公共管理部門工作的效率性、效果性的審計(jì)。另外，A市政府績效審計(jì)工作擁有技術(shù)優(yōu)勢，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，不僅對(duì)各項(xiàng)審計(jì)資料和審計(jì)證據(jù)進(jìn)行優(yōu)化利用，還能深入了解信息系統(tǒng)，一定程度上把控?cái)?shù)據(jù)來源。而B市則局限于審計(jì)政府及事業(yè)單位的財(cái)政收支和資金往來的合規(guī)性，對(duì)一些公共管理部門的審計(jì)關(guān)注度不足。

（二）造成差異的因素

1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是審計(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，持續(xù)且穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)政府績效審計(jì)的推進(jìn)具有極為重要的意義。A市作為沿江經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)省會(huì)城市，城市生產(chǎn)總值和人均可支配收入較高，財(cái)政收入也保持著穩(wěn)定向好趨勢，政府有能力集中資金，投資建設(shè)一套較為完善的績效審計(jì)體系。而B市處在西北內(nèi)陸地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到自然地理環(huán)境因素的制約，優(yōu)勢資源不足且利用難度大。加上城鄉(xiāng)差異明顯，市場化經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與A市還有很大差距，且為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，優(yōu)先推進(jìn)“重中之重”產(chǎn)業(yè)，資金鏈更為緊縮，限制了績效審計(jì)的發(fā)展。

2、制度因素。A市在政府績效審計(jì)發(fā)展過程中，堅(jiān)持貫徹落實(shí)法制精神，依法頒布實(shí)施了一些行政法規(guī)，順應(yīng)了審計(jì)發(fā)展和績效管理的趨勢。在經(jīng)年累月的探索中，創(chuàng)新健全績效管理體系，不斷學(xué)習(xí)其他地區(qū)績效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)法律體系，總結(jié)出一套適合自身的績效審計(jì)準(zhǔn)則，不僅規(guī)范了政府績效審計(jì)的內(nèi)容，也為相關(guān)審計(jì)人員提供了參考和指南，進(jìn)一步提高了績效審計(jì)管理水平。但目前為止，B市并未出臺(tái)績效審計(jì)方面的制度性文件，也未設(shè)計(jì)出合理的績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，政府績效管理及審計(jì)工作未能實(shí)現(xiàn)制度化和專業(yè)化。審計(jì)人員難以找到可依托的規(guī)范性條例，審計(jì)工作過于依靠個(gè)人的專業(yè)知識(shí)，使政府績效審計(jì)工作更具主觀性，不利于客觀公正的績效管理體系的建立。

3、公民的關(guān)注與監(jiān)督。A市政府建立了市績效考評(píng)網(wǎng)絡(luò)，增加了公民參與渠道，推行政務(wù)公開，賦予了公眾更多參與政府績效管理的機(jī)會(huì)，便于聽取公眾的合理訴求。A市公民通過網(wǎng)絡(luò)評(píng)估，能夠近距離地接觸政府績效審計(jì)工作，提出問題表達(dá)觀點(diǎn)十分便捷，不僅彌補(bǔ)了政府績效審計(jì)的缺陷和不足，也增強(qiáng)了公民的社會(huì)參與感和責(zé)任意識(shí)，有利于發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的職能。相反，B市政務(wù)公開落實(shí)不到位，公民對(duì)有關(guān)事務(wù)了解甚少，關(guān)注度不高，參與意識(shí)也比較薄弱。即使有少數(shù)群眾關(guān)注政府績效管理，也缺乏與相關(guān)審計(jì)機(jī)關(guān)溝通的渠道，不便于提出訴求，難以發(fā)揮公民的社會(huì)監(jiān)督作用。

4、審計(jì)人員素質(zhì)。審計(jì)人員是政府績效審計(jì)的核心，直接影響政府績效審計(jì)的發(fā)展。政府績效審計(jì)的內(nèi)容多、范圍廣、涉及面復(fù)雜。審計(jì)工作需要實(shí)時(shí)追蹤，跟隨財(cái)政資金的去向，對(duì)使用財(cái)政資金的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)。也就是說，政府績效審計(jì)工作內(nèi)容涉及全行業(yè)，這就對(duì)高素質(zhì)的綜合型人才提出了廣泛的需求，審計(jì)人員除了基本的專業(yè)素養(yǎng)以外，還需有廣闊的知識(shí)儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)行業(yè)性審計(jì)問題。我們通過比較兩地審計(jì)人員的實(shí)際情況，發(fā)現(xiàn)A市審計(jì)人員專業(yè)背景更為廣泛，各類專業(yè)人才豐富，對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容和創(chuàng)新觀念適應(yīng)性更強(qiáng)。相較之下，B市政府績效審計(jì)則缺乏人才優(yōu)勢，審計(jì)人員知識(shí)架構(gòu)更多停留在傳統(tǒng)審計(jì)階段，審計(jì)人員更新不及時(shí)，對(duì)大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代化的審計(jì)手段接受緩慢。

根據(jù)上述內(nèi)容來看，我國政府績效審計(jì)面臨著多方面的挑戰(zhàn)。政府績效審計(jì)推進(jìn)情況差異明顯，總體發(fā)展存在不平衡、不健全等諸多問題。因而針對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，提升我國政府績效審計(jì)的總體水平，研究并討論出一套行之有效的創(chuàng)新方案尤為重要。

四、政府績效審計(jì)創(chuàng)新方案

根據(jù)前文對(duì)兩地政府績效審計(jì)發(fā)展情況的分析，總結(jié)了二者之間的差距及造成差距的原因。據(jù)此為B市乃至西北地區(qū)或與B市背景相似的地方政府提供政府績效審計(jì)的創(chuàng)新途徑或參考，并且為各地政府績效審計(jì)創(chuàng)新發(fā)展提供理論上的借鑒，從而使地方審計(jì)機(jī)關(guān)以更專業(yè)的績效審計(jì)水平為地方政府決策提供建議，參與管理當(dāng)?shù)卣墓彩聞?wù)，改善政府服務(wù)質(zhì)量、提升政府管理績效。

（一）構(gòu)建多元化主體的政府績效審計(jì)體系。要提高政府績效審計(jì)水平，必須建立一套完善健全的“以政府審計(jì)機(jī)關(guān)主導(dǎo)，社會(huì)審計(jì)為輔”的審計(jì)體系，加大政府績效審計(jì)監(jiān)管力度，優(yōu)化管理職能。一方面積極吸收外部審計(jì)主體參與政府績效審計(jì)，建立內(nèi)外結(jié)合的審計(jì)主體結(jié)構(gòu)；另一方面要廣泛的吸納行業(yè)專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行合作，不斷加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)相關(guān)可利用的社會(huì)資源進(jìn)行優(yōu)化重組，加強(qiáng)組織建設(shè)提高審計(jì)人員素質(zhì)，針對(duì)不同的審計(jì)情形，具體問題具體分析，設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)，推進(jìn)具體的審計(jì)工作，最大限度地利用資源，降低審計(jì)成本、提高審計(jì)效率。在不斷改善審計(jì)體系，優(yōu)化多元主體的過程中，發(fā)現(xiàn)問題，改善服務(wù)質(zhì)量。

（二）發(fā)揮人民的社會(huì)監(jiān)督作用。我國是社會(huì)主義國家，其本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，社會(huì)各項(xiàng)工作的進(jìn)行都要經(jīng)過人民的檢驗(yàn)，政府績效審計(jì)工作也是如此。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府績效審計(jì)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)管理與發(fā)展有突出的意義，而人民群眾恰恰是反饋政府工作情況的主人公。群眾監(jiān)督是最廣泛、最直接、最有效的監(jiān)督，只有為人民開拓發(fā)表意見的渠道，廣泛聽取群眾訴求，才能集思廣益，提升政府審計(jì)乃至管理水平。

（三）拓展政府績效審計(jì)的內(nèi)容。首先，目前我國政府審計(jì)仍然以傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)為主。雖然部分類似A市的發(fā)達(dá)城市已經(jīng)逐漸拓展，但國內(nèi)總體政府績效審計(jì)內(nèi)容仍然比較局限，與國際上一些發(fā)達(dá)國家存在較大差距。在審計(jì)實(shí)務(wù)工作中，我國績效審計(jì)必須根據(jù)中國的實(shí)際國情，具體問題具體分析，在財(cái)務(wù)審計(jì)與合規(guī)性審計(jì)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)整個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的關(guān)注。其次，必須更加注重政府績效審計(jì)的過程和結(jié)果，增加對(duì)主要公共部門如行政單位和事業(yè)單位資金收支的績效審計(jì)。

（四）完善政府績效審計(jì)的制度。西方國家多年來政府績效審計(jì)發(fā)展建設(shè)的實(shí)踐證明，完善和規(guī)范政府績效審計(jì)制度是確?？冃徲?jì)質(zhì)量的重中之重。只有建立健全相關(guān)的制度與法律規(guī)范，才能為我國政府績效審計(jì)發(fā)展提供一個(gè)良好的政治環(huán)境，同時(shí)為各部門審計(jì)人員提供一份有益的指導(dǎo)。第一，立法上必須要完善相關(guān)法律法規(guī)，從根本上形成系統(tǒng)全面的績效審計(jì)法律體系，規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，減輕政府績效審計(jì)工作的后顧之憂。第二，加大法律法規(guī)宣傳力度，在向全社會(huì)傳播政府績效審計(jì)觀念的同時(shí)，提高被審計(jì)單位對(duì)績效審計(jì)工作的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)其配合審計(jì)機(jī)關(guān)工作，從而發(fā)揮績效審計(jì)的作用，提升政府或有關(guān)各個(gè)部門各項(xiàng)資金使用的效益。第三，積極建立有中國特色的審計(jì)監(jiān)督體制，切實(shí)保證相關(guān)法律法規(guī)落實(shí)到位。

（五）創(chuàng)新政府績效審計(jì)的方法。為了應(yīng)對(duì)政府績效審計(jì)的新變化和新要求，必須不斷創(chuàng)新審計(jì)方法。第一，要建立大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)績效審計(jì)。以大數(shù)據(jù)平臺(tái)為依托，著重開發(fā)大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)信息的篩選功能，與審計(jì)人員的職業(yè)判斷相互補(bǔ)充，使審計(jì)的覆蓋面更廣，提高審計(jì)數(shù)據(jù)的使用效率和審計(jì)結(jié)果的客觀性。第二，建立績效審計(jì)考評(píng)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)時(shí)記錄政府績效審計(jì)的發(fā)展情況，并階段性的與被審計(jì)單位進(jìn)行對(duì)接，監(jiān)督有關(guān)部門是否正確決策并有效地履行職責(zé)，才能充分發(fā)揮財(cái)政對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。

五、結(jié)論

研究基于區(qū)域發(fā)展的政府績效審計(jì)創(chuàng)新路徑，在我國政府績效審計(jì)制度發(fā)展過程中有著至關(guān)重要的作用。這是一個(gè)長期發(fā)展的過程，其中面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)。尤其對(duì)于地廣物博，各區(qū)域自然經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境都差異明顯的中國，要探索出一條適用于全社會(huì)的創(chuàng)新路徑，更是難上加難。因而，各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)必須與時(shí)俱進(jìn)，學(xué)習(xí)其他國家或地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新方式方法，使其與自身情況相適應(yīng)，以更專業(yè)的姿態(tài)審計(jì)地方政府各項(xiàng)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)有效的審計(jì)監(jiān)督，進(jìn)一步改善政府服務(wù)質(zhì)量和管理質(zhì)量，進(jìn)而推動(dòng)全中國政府績效審計(jì)制度的實(shí)踐發(fā)展。