落地加工：邊境口岸避免“通道經(jīng)濟”的路徑分析
——以廣西東興口岸為例

劉雙雙

中國陸地邊界線總長2.2 萬多公里，與十幾個國家接壤，是世界上陸地邊界線最長和鄰國最多的國家。在漫長的國境線上，分布著百余個邊境口岸市鎮(zhèn)。這些邊境口岸城市依賴獨特的區(qū)位優(yōu)勢，借力國家興邊富民、沿邊開發(fā)開放的政策優(yōu)勢，與鄰國互補互惠，大力發(fā)展邊境貿(mào)易。在此過程中，邊境貿(mào)易吸引了大批淘金的生意人，邊境口岸的服務業(yè)、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，邊境口岸成為匯聚八方來客、貨物中轉(zhuǎn)集散的樞紐。與此同時，“通道型”經(jīng)濟的弊端卻日益明顯。

廣西東興口岸是中越邊境的一級口岸，自1989 年以來，呈現(xiàn)出繁榮發(fā)展的勢頭。在大力發(fā)展邊境貿(mào)易的同時，東興立足其悠久的邊民互市貿(mào)易傳統(tǒng)，對如何避免邊境口岸的通道型經(jīng)濟弊端進行了有益的探索。其互市商品落地加工模式使邊民重新成為互市貿(mào)易的主體，并有力地促進了本地的產(chǎn)業(yè)升級。

一、邊境口岸經(jīng)濟的“通道型”陷阱

據(jù)《中國百科全書》，口岸是指“經(jīng)國家批準對外開放，供中外籍人員、貨物、交通工具和國際包裹郵件出入國境的港口、機場、邊境鐵（公）路車站、通道，以及經(jīng)國家批準，可以與境外開展直達運輸?shù)膬?nèi)陸鐵（公）路車站等?！盵1]邊境口岸則為對出入國界的人員及交通運輸工具實施檢查和管理而設立的通道的統(tǒng)稱，比如桂越、滇越、中哈等國界沿線的一級、二級口岸。從定義來看，在具有阻隔屬性的邊界線上，邊境口岸被賦予了橋梁與通道的作用，它既是兩國溝通的通道，又連接起國內(nèi)國外兩個市場。所以，在與鄰國互補互惠的邊境貿(mào)易中，其首要作用也是“通道”：盡管來自各地的生意人、流通內(nèi)外的集散貨物，給邊境口岸帶來了發(fā)展的繁榮場景，但邊境口岸最初便是貨物中轉(zhuǎn)的“通道”，貨運碼頭、道路交通、商行會館等建設都體現(xiàn)著口岸城市的流通性，來自四面八方的商客在此聚集又各自離去。

繁榮之外，“通道型”經(jīng)濟的弊端成為各邊境口岸不得不面臨的問題。這種弊端主要表現(xiàn)在以下三個方面。首先，也是最重要的一點，邊境貿(mào)易本身并不與口岸城市的產(chǎn)業(yè)體系發(fā)生直接的聯(lián)系，即國內(nèi)的產(chǎn)品經(jīng)過邊境口岸出口到鄰國，進口產(chǎn)品則越過邊境城市直接輸送到國內(nèi)其它地區(qū)進行加工銷售?？诎冻鞘兄皇且粋€貨物中轉(zhuǎn)集散的場域，盡管商行林立，物流密集，但貿(mào)易產(chǎn)品大都不能內(nèi)化為當?shù)亟?jīng)濟系統(tǒng)的組成成分，亦無法成為口岸城市產(chǎn)業(yè)升級的主要推動力量[2]。其次，由于從事邊貿(mào)的多為來自各地的生意人，邊貿(mào)交易的商品也不與本地產(chǎn)業(yè)發(fā)生關聯(lián)，所以世代生活于邊境口岸的大多數(shù)邊民因難以掌握邊境貿(mào)易渠道、對象、手續(xù)流程等信息或因缺少邊貿(mào)資本，而被排斥在邊貿(mào)事業(yè)之外，或者只能被動地從事與邊貿(mào)相關的簡單、低級、邊緣的工作，比如搬運、運輸。而歷史悠久、以他們?yōu)橹黧w的邊民互市貿(mào)易只是充當了調(diào)余補缺的角色。再者，在城市建設上，多與流通相關的基礎設施關聯(lián)。貨運碼頭、道路交通、商行會館等都體現(xiàn)著口岸城市的流通性。而城市內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)基礎設施、與居民生活相關的其它基礎設施則未被重視。邊民與口岸城市都陷入了通道經(jīng)濟的境況。

如何避免通道型經(jīng)濟的弊端成為許多口岸急需解決的問題。中越邊境的東興口岸反觀邊民互市這一以邊民為主體的貿(mào)易方式，對此進行了有益的嘗試。

二、東興口岸的邊民互市貿(mào)易

中越邊境上的東興市是一個依托地緣優(yōu)勢與政策優(yōu)勢，借邊境貿(mào)易的東風，迅速成長起來的邊境口岸城市。它位于廣西壯族自治區(qū)南部，十萬大山南麓，南臨北部灣，西與越南芒街隔北侖河相望。作為中越邊貿(mào)的重要樞紐，它依靠邊境貿(mào)易發(fā)展繁榮的同時，也面臨著通道型經(jīng)濟的弊端。在如何規(guī)避這個問題上，東興的探索和嘗試始終以人為核心，即把著力點聚焦在當?shù)氐倪吤裆砩?。于是具有深厚歷史傳統(tǒng)的、以邊民為主體的邊民互市貿(mào)易成為突破口。

所謂的邊民互市貿(mào)易是指，“邊境地區(qū)邊民在我國陸地邊境20 公里以內(nèi)，經(jīng)政府批準的開放點或指定的集市上，在不超過規(guī)定的金額或數(shù)量范圍內(nèi)進行的商品交換活動”這是海關總署在1996 年對邊民互市的定義[3]。之后關于邊民互市的政策都是在這個基礎之上的補充：在1999 年又增添了“邊民通過互市貿(mào)易進口的商品（僅限生活用品）”；2008 年在《國務院關于促進邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展問題的批復》中將邊民每人每天的免稅額增加到8000 元；2010 年《關于邊民互市進出口商品不予免稅清單的通知》中再次補充了強調(diào)了“邊民通過互市貿(mào)易進口的商品應以滿足邊民日常生活需要為目的，邊民互市貿(mào)易進口稅收優(yōu)惠政策的適用范圍僅限生活用品”等規(guī)定。但實際上邊民互市這種貿(mào)易行為歷史悠久，它源于生活在邊界兩側(cè)人們自發(fā)地以物易物的天然需求。如狄宇宙從邊界出發(fā)追溯了邊境的形成時指出，邊界與人們早期以交換為主的經(jīng)濟行為有天然的聯(lián)系。兩個共同體之間的交換行為，最初就出現(xiàn)在兩者交匯的地方，即邊界所在地。因為交換、交易的行為，邊界不再是一條嚴格區(qū)分的界線，而成為一個帶狀的渾涵地帶[4]。正如馬克思所言：“實際上，商品交換過程最初不是在原始公社內(nèi)部出現(xiàn)的，而是它的盡頭，在它的邊界上，在它和其它公社接觸的少數(shù)地點出現(xiàn)的?！盵5]所以邊民互市貿(mào)易最初便是一種源自邊民調(diào)余補缺需求的自發(fā)行為。

東興的邊民互市貿(mào)易歷史悠久，但重新煥發(fā)生機是在20 世紀90 年代中越恢復貿(mào)易關系之后。這個轉(zhuǎn)機發(fā)生在1989 年。據(jù)《防城縣志》記載：“1989 年春節(jié)這一天，一萬多名越南邊民潮水般涌入東興、灘散、峒中等邊境地區(qū)，紛紛要求互市貿(mào)易。這種情況持續(xù)發(fā)展，有時每日多達2 萬人?！盵6]這次官方默認的邊民互市貿(mào)易行為，成為它之后迅速崛起的起點。其實20 世紀70 年代，在中越官方斷絕往來的十多年，中越邊民之間的易貨貿(mào)易一直都存在。越南邊民冒著穿越邊境雷區(qū)的風險，到中國換取所需的日用品。這些露天的貿(mào)易場所被稱作“草皮街”，這也再次彰顯了這一貿(mào)易形式中邊民的主體地位。

在邊民互市貿(mào)易發(fā)展的過程中，外地的商人看到了邊民“每人每天8000 元免稅額”帶來的利潤，于是開始跟當?shù)氐倪吤窈献?，逐漸發(fā)展出一種相互合作的邊民互市模式。這些商人將需要進口的大宗農(nóng)產(chǎn)品拆成若干份，每份控制在8000 元及以下，利用邊民的互市交易免稅指標，化整為零通關。在很長一段時間內(nèi)，邊民們也逐漸加入這個流程之中。但長期以來，邊民互市商品的爭議就一直存在，因為政策規(guī)定了互市商品只能自用，所以在運往內(nèi)地的過程中，互市商品一直面臨著相關監(jiān)管部門沿途設卡的風險。為此，東興邊民們尋求到了邊民互市商品“不僅滿足邊民自用，還可以生產(chǎn)和發(fā)展致富”的政策解讀?；ナ惺袌龅纳唐酚纱酥苯舆M入二級收購市場，由邊民和邊商完成完稅交易，并進入流通環(huán)節(jié)。這個過程中，邊民自發(fā)形成的“邊民互助組”、“邊民合作社”也發(fā)展為以黨支部牽頭的更有組織的“邊民互助組”。他們以合作組的形式，為商人們提供互市商品的采購、運輸?shù)确眨陨砬袑嵪硎艿搅嘶ナ匈Q(mào)易的紅利。邊民互市貿(mào)易從邊民調(diào)余補缺的易貨貿(mào)易逐漸規(guī)?；?，并開始從非正式經(jīng)濟轉(zhuǎn)向正式經(jīng)濟轉(zhuǎn)化。

越來越多的邊民參與到邊民互市貿(mào)易中，與互市貿(mào)易的發(fā)展亦步亦趨，東興的餐飲、旅游等第三產(chǎn)業(yè)也開始發(fā)展，邊民們參與邊貿(mào)、服務和旅游業(yè)的力度和內(nèi)容都發(fā)生了變化，城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到了部分優(yōu)化。這從人的維度部分消解了通道型經(jīng)濟的不良影響，但如何將互市商品轉(zhuǎn)變成當?shù)亟?jīng)濟系統(tǒng)的組成成分，和產(chǎn)業(yè)升級的主要推動力量呢？落地加工模式應運而生。

三、互市商品的“落地加工”模式

“邊民互市+落地加工”這一模式是國家、地方、邊民等多方力量商榷的結(jié)果，它即契合了國家“一帶一路”的開放戰(zhàn)略，也是在邊民經(jīng)濟理性權衡的邊貿(mào)實踐與尋求政策支持的過程中，地方制度創(chuàng)新的成果。最重要的是，它成為解開口岸經(jīng)濟“通道型”陷阱的金鑰匙。

“邊民互市+落地加工”指的是在實行邊民互市貿(mào)易的邊境口岸建立加工廠，引導當?shù)剡吤褚赃吤窕ブ⒑献鞯姆绞脚c加工企業(yè)建立購銷關系，將通過邊民互市方式入境的商品作為原材料銷售給加工廠。落地加工政策針對的是以邊民互市貿(mào)易進口到國內(nèi)的商品。東興口岸是這一模式最早的探索和踐行者，據(jù)相關人員介紹，從2015 年9 月開始，東興口岸以海產(chǎn)品，腰果、花生、芝麻、茶油果、木薯粉等農(nóng)副產(chǎn)品作為落地加工的試點商品，采取了一系列推動互市商品落地加工的積極措施：設立專門的互市商品落地加工服務站和落地加工商品專用通道；簡化落地加工商品再申報、通關方面的手續(xù)和流程，降低通關費用；在用工、用地、收費、稅收、金融等方面對落地加工企業(yè)給予大力支持。截止到2015 年底，東興口岸共有6 家互市商品落地加工試點企業(yè)。之后，在國家邊境貿(mào)易優(yōu)惠政策的輻射帶動作用下，2019 年東興口岸對互市商品落地加工實施“直通監(jiān)管”，取消越南商鋪的采購申報流程，而由邊民代表直接與企業(yè)簽訂落地加工商品購銷合同，向越方采購并代辦進口報關報檢、互市交易等業(yè)務，這不僅降低了落地加工企業(yè)的原料成本，也提升了邊民在互市貿(mào)易中的收益。同時，海關也圍繞互市商品落地加工相應調(diào)整準入檢查和查驗檢測、交易結(jié)算等監(jiān)管方式，明確了邊民、加工企業(yè)的相關責任。截止2019 年底，東興口岸可承接互市商品落地加工的企業(yè)增至19 家。

對這一模式探索和踐行，使“通道型”經(jīng)濟的弊端迎刃而解。首先，在城市建設上，以北部灣國際海產(chǎn)品市場為代表的二級收購市場建立起來。同時，一大批產(chǎn)業(yè)園區(qū)也建立起來。這是東興-芒街跨境經(jīng)濟合作區(qū)中方園區(qū)建設的組成部分。東興-芒街跨境經(jīng)濟合作區(qū)中方園區(qū)規(guī)劃總面積84 平方公里，包括1 個核心區(qū)（10.2平方公里）和7 個配套園區(qū)。其中核心區(qū)包括了北侖河二橋、國門樓、口岸查驗場等基礎設施，以及包括友好大道、沿河大道、跨越大道等在內(nèi)的“兩縱一橫一環(huán)”路網(wǎng)。7 個配套園區(qū)，包括已經(jīng)投入使用的東興邊貿(mào)中心、江平產(chǎn)業(yè)園、松柏產(chǎn)業(yè)園、沖欖產(chǎn)業(yè)園等。[7]基礎設施為快速發(fā)展的邊民互市貿(mào)易提供了保障，而這些產(chǎn)業(yè)園則入駐了多家落地加工企業(yè)。比如江平產(chǎn)業(yè)園多食品加工企業(yè)，主要開展腰果、開心果等堅果落地加工；沖欖產(chǎn)業(yè)園的企業(yè)則主要是水果落地加工，來自東盟國家的菠蘿蜜、芒果、番石榴等新鮮水果被加工成果干、即食鮮切水果等銷往全國和各地，與之相配套的道路交通、物流園區(qū)也在建設之中。其次，邊民們切實參與到了互市貿(mào)易的流程之中，享受到了邊貿(mào)政策福利，成為“邊民互市+落地加工”這一鏈條上必不可少一環(huán)，邊民在互市貿(mào)易中的主體地位日益凸顯。目前，“邊民互市+落地加工”正在對“邊民入股加工企業(yè)”這一形式進行積極的探索和實踐，這將使邊民完全成為互市貿(mào)易的主體，邊民與邊貿(mào)的關系也更加密切：他們由自發(fā)組織的互助組、報關公司，轉(zhuǎn)變成規(guī)模化的加工企業(yè)，這既避免了通道型經(jīng)濟的弊端，使邊貿(mào)參與到促進城市產(chǎn)業(yè)升級中來，也幫邊民就業(yè)和地方創(chuàng)收提供了更多機會。在邊民就業(yè)方面，加工企業(yè)將帶來更多就業(yè)崗位，更多邊民將轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人。最后，地方政府針對在邊境當?shù)亟◤S加工的邊商出臺了多項優(yōu)惠政策，吸引投資者在邊境地區(qū)建廠置業(yè)，越來越多的客居商人選擇在此定居生活。他們與邊民們通力合作，一起成為促進城市產(chǎn)業(yè)升級的中堅力量。

四、結(jié)語

“通道型經(jīng)濟”的弊端是口岸城市發(fā)展繞不開的魔咒，東興從邊民互市貿(mào)易出發(fā)，經(jīng)由國家、地方、邊民、邊商探索出“邊民互市+落地加工”這種和諧共贏的共生狀態(tài)。“邊民互市+落地加工”模式之所以能夠解開邊境口岸通道型經(jīng)濟魔咒，使邊貿(mào)商品成為邊境口岸自身產(chǎn)業(yè)升級的助力，其關鍵在于他將發(fā)力點放在了“人”，尤其是當?shù)氐倪吤裆砩稀Ｋ麄兪腔ナ匈Q(mào)易的主體，也是國家興邊富民的關懷對象，從先秦的移民實邊到當下的興邊富民，在邊境管理和發(fā)展中，以民為先的邏輯從未改變過。由此才能更進一步，邊境口岸也發(fā)展起來，從一個貨物集散的通道，變成了富有魅力的磁體。

此外，在邊民互市之外的其它貿(mào)易形式中，如何規(guī)避通道型經(jīng)濟的陷阱，依然是值得思考的問題。而促進邊境口岸產(chǎn)業(yè)升級，也將一直是國家和口岸自身持續(xù)關懷的議題。