上海合作組織參與全球公共衛(wèi)生治理的動(dòng)因、困境與路徑

張新平 代家瑋

【內(nèi)容提要】上海合作組織擴(kuò)員后，參與全球治理問(wèn)題凸顯，成為該組織發(fā)展的新方向。2020年新冠肺炎疫情在全球范圍內(nèi)的暴發(fā)，暴露出了現(xiàn)階段全球公共衛(wèi)生治理存在的諸多缺陷，該領(lǐng)域的合作亟須新的理念與思路。參與全球公共衛(wèi)生治理，是上合組織未來(lái)發(fā)展的必經(jīng)之路。上合組織的公共衛(wèi)生治理合作經(jīng)歷了從萌芽到成熟的過(guò)程。參與全球公共衛(wèi)生治理，有助于上合組織應(yīng)對(duì)區(qū)域公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)，塑造自身的國(guó)際形象，為公共衛(wèi)生治理提供新的思路與方案。同時(shí)，上合組織自身的制度缺陷、公共衛(wèi)生問(wèn)題的政治化以及現(xiàn)有全球公共衛(wèi)生治理機(jī)制的不足，對(duì)上合組織參與全球公共衛(wèi)生治理提出了挑戰(zhàn)。有鑒于此，上合組織在參與全球公共衛(wèi)生治理的過(guò)程中，要強(qiáng)調(diào)議程設(shè)置，完善自身的機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)同現(xiàn)有全球治理機(jī)制的合作，將構(gòu)建“上海合作組織命運(yùn)共同體”作為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。

傳染病帶來(lái)的災(zāi)難同人類社會(huì)的發(fā)展相伴相生。全球化時(shí)代的貨物、產(chǎn)品與人員流動(dòng)所引發(fā)的全球公共衛(wèi)生問(wèn)題，不可避免地對(duì)各國(guó)的衛(wèi)生治理能力提出了挑戰(zhàn)。2019年末由新冠肺炎疫情所引發(fā)的全球“大流行”，給全人類的生命安全與健康造成了嚴(yán)重威脅。疫情的快速擴(kuò)散，導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性衰退、金融市場(chǎng)持續(xù)動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)呈現(xiàn)斷崖式下降，國(guó)際社會(huì)未來(lái)發(fā)展前景的不確定性陡增。

要解決現(xiàn)階段存在的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與安全問(wèn)題，首先需要解決業(yè)已存在的公共衛(wèi)生安全問(wèn)題，這有賴于全球公共衛(wèi)生治理機(jī)制發(fā)揮重要作用。但在抗擊新冠肺炎疫情期間，現(xiàn)有的全球公共衛(wèi)生治理機(jī)制并未達(dá)到國(guó)際社會(huì)的預(yù)期，也未能有效整合世界各國(guó)的資源共同對(duì)抗疫情，這從客觀上反映出現(xiàn)有全球公共衛(wèi)生治理機(jī)制存在的問(wèn)題，推動(dòng)其體制的改革刻不容緩。

上海合作組織（Shanghai Cooperation Organization，SCO，簡(jiǎn)稱“上合組織”）是以安全合作為基礎(chǔ)的區(qū)域多邊合作組織。自成立以來(lái)，上合組織在打擊恐怖主義、維護(hù)區(qū)域穩(wěn)定、促進(jìn)區(qū)域合作等方面取得了突出成果，逐漸成為亞洲地區(qū)重要的國(guó)際組織。隨著組織成員的擴(kuò)大、合作領(lǐng)域和合作機(jī)制的拓展，上合組織參與全球治理的程度也不斷加深。在2018年上合組織青島峰會(huì)上，習(xí)近平主席提出：“各方愿在相互尊重文化多樣性和社會(huì)價(jià)值觀的基礎(chǔ)上，繼續(xù)在文化、教育、科技、環(huán)保、衛(wèi)生、旅游、青年、媒體、體育等領(lǐng)域開展富有成效的多邊和雙邊合作，促進(jìn)文化互鑒、民心相通?！盵1]習(xí)近平 ：《弘揚(yáng)“上海精神” 構(gòu)建命運(yùn)共同體——在上海合作組織成員國(guó)元首理事會(huì)第十八次會(huì)議上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年6月11日，第3 版。這表明公共衛(wèi)生問(wèn)題已經(jīng)成為現(xiàn)階段上合組織關(guān)注的重點(diǎn)。本文基于上合組織成立以來(lái)在全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域開展的相關(guān)行動(dòng)，結(jié)合目前新冠肺炎疫情暴發(fā)帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，對(duì)上合組織參與全球公共衛(wèi)生治理的現(xiàn)狀、動(dòng)因與挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上嘗試給出上合組織參與全球公共衛(wèi)生治理的可行路徑。

一、上合組織在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作進(jìn)展

作為成熟的區(qū)域多邊安全合作組織，上合組織在維護(hù)區(qū)域安全、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用。傳染病導(dǎo)致的公共衛(wèi)生安全危機(jī)增加和發(fā)展中國(guó)家薄弱的公共衛(wèi)生醫(yī)療條件，使上合組織各成員國(guó)面臨著共同的挑戰(zhàn)。上合組織在建立之初，將自己定義為區(qū)域安全合作組織，其公共衛(wèi)生治理合作并不是隨組織誕生而產(chǎn)生的，而是類似于一種“問(wèn)題解決機(jī)制”，即隨著以傳染病為代表的公共衛(wèi)生危機(jī)成為上合組織成員國(guó)所面臨的共同安全威脅，該組織為了解決這一威脅，積極在既有合作框架內(nèi)開展公共衛(wèi)生安全合作，經(jīng)歷了從無(wú)到有、從單一到多元的發(fā)展歷程。

（一）初始萌芽階段（2004—2009）

2001年上合組織成立后，主要將關(guān)注點(diǎn)集中于打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的安全合作，致力于該組織在地區(qū)安全治理中發(fā)揮相應(yīng)作用。2004年9月，上合組織成員國(guó)總理會(huì)議第三次會(huì)議發(fā)布的聯(lián)合公報(bào)，首次提出上合組織“應(yīng)加強(qiáng)文化、教育、衛(wèi)生和體育合作，以進(jìn)一步鞏固成員國(guó)人民的友誼”。[1]《上合組織成員國(guó)政府首腦(總理)理事會(huì)聯(lián)合公報(bào)》，中國(guó)新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/news/2004/2004-09-23/26/487518.shtml。這是上合組織成立以來(lái)首次涉及公共衛(wèi)生領(lǐng)域的聲明，可以被視為該組織參與區(qū)域公共衛(wèi)生治理的起點(diǎn)。次年，上合組織成員國(guó)總理第四次會(huì)議簽署《上合組織成員國(guó)政府間救災(zāi)相互協(xié)定》，這是該組織簽訂的第一項(xiàng)針對(duì)公共衛(wèi)生安全的協(xié)定，意味著成員國(guó)之間的衛(wèi)生合作具備了一定的法律基礎(chǔ)。[2]《上合組織亟須把合作愿望轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)成果》，新浪網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/w/2005-10-27/06037279223s.shtml。2006年6月，上合組織上海峰會(huì)發(fā)布的《上海合作組織五周年宣言》指出：“本組織將盡己所能，積極參與防治傳染病的國(guó)際行動(dòng)。”這是上合組織首次將傳染病列為各成員國(guó)需要共同應(yīng)對(duì)的重要問(wèn)題。[3]《上海合作組織五周年宣言》，上海合作組織，http://chn.sectsco.org/documents/。9月，上合組織成員國(guó)總理第五次會(huì)議發(fā)表聯(lián)合公報(bào)指出：“應(yīng)盡快在本組織框架內(nèi)展開衛(wèi)生合作，并授權(quán)本組織秘書處會(huì)同國(guó)家協(xié)調(diào)員理事會(huì)研究成立專家工作組的問(wèn)題?！盵1]《上合組織成員國(guó)總理第五次會(huì)議發(fā)表聯(lián)合公報(bào)》，中國(guó)新聞網(wǎng)，http://news.cri.cn/gb/8606/2006/09/15/145@1220345.htm。

2008年6月25—27日，上合組織成員國(guó)首次衛(wèi)生部門高官會(huì)在北京召開。會(huì)議指出，衛(wèi)生是上海合作組織框架下的重要合作領(lǐng)域之一，成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人均強(qiáng)調(diào)開展本組織在傳染病防治、緊急醫(yī)療救助等方面衛(wèi)生合作的重要性。為盡快開展衛(wèi)生領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，上合組織首次衛(wèi)生部門高官會(huì)主要就建立衛(wèi)生合作機(jī)制、成立衛(wèi)生合作專家工作組、確定2008—2010年優(yōu)先合作領(lǐng)域等問(wèn)題進(jìn)行了討論。[2]《上海合作組織成員國(guó)首次衛(wèi)生部門高官會(huì)在京召開》，中華人民共和國(guó)中央人民政府，http://www.gov.cn/gzdt/2008-06/27/content_1029741.htm。2009年10月，上合組織發(fā)表了《上海合作組織地區(qū)防治傳染病聯(lián)合聲明》，這是該組織首次針對(duì)防治傳染病傳播發(fā)表的聯(lián)合聲明，標(biāo)志著上合組織在公共衛(wèi)生領(lǐng)域合作中議題的不斷拓展。聲明規(guī)劃了成員國(guó)之間疫情防控合作的重點(diǎn)方向與主要方式，包括加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急合作、完善邊境等地區(qū)傳染病的流行病學(xué)監(jiān)控體系、及時(shí)透明地交換傳染病暴發(fā)信息、開展合作研究等。[3]《上海合作組織地區(qū)防治傳染病聯(lián)合聲明》，上海合作組織，http://chn.sectsco.org/load/46074/。

（二）發(fā)展探索階段（2010—2014）

2010年11月，在中國(guó)的積極倡議下，上合組織召開了首屆衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議。會(huì)議通過(guò)了《上合組織成員國(guó)衛(wèi)生專家工作組工作條例》，批準(zhǔn)了《上合組織成員國(guó)衛(wèi)生領(lǐng)域重點(diǎn)合作計(jì)劃》。部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的召開為成員國(guó)之間的衛(wèi)生合作提供了制度保障，表明上合組織公共衛(wèi)生合作的機(jī)制化邁入了新階段。2011年6月上合組織阿斯塔納峰會(huì)舉辦，簽署了《上海合作組織成員國(guó)政府間衛(wèi)生合作協(xié)定》，標(biāo)志著上合組織的衛(wèi)生合作已經(jīng)上升為成員國(guó)之間的官方合作。[4]《上海合作組織成員國(guó)政府首腦（總理）理事會(huì)會(huì)議聯(lián)合公報(bào)》，上海合作組織，http://chn.sectsco.org/load/47036/。

2013年11月與2014年4月，上合組織成員國(guó)衛(wèi)生防疫部門相繼舉行了第三次和第四次領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)。會(huì)議評(píng)估并回顧了近年來(lái)本地區(qū)所面臨的公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)以及所取得的成果，分別通過(guò)了《上合組織成員國(guó)傳染病疫情通報(bào)方案》和《關(guān)于加強(qiáng)上海合作組織成員國(guó)應(yīng)對(duì)傳染病擴(kuò)散的挑戰(zhàn)與威脅能力的建議》。在這兩項(xiàng)文件的指導(dǎo)下，上合組織成員國(guó)在針對(duì)傳染病的區(qū)域聯(lián)防過(guò)程中，取得了新的階段性成果。[1]《上海合作組織成員國(guó)政府首腦（總理）理事會(huì)第十二次會(huì)議聯(lián)合公報(bào)》，上海合作組織，http://chn.sectsco.org/load/47754；《上海合作組織成員國(guó)衛(wèi)生防疫部門領(lǐng)導(dǎo)人第四次會(huì)議在俄召開》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.nhc.gov.cn/gjhzs/s3582/201504/a036193960 0546699dc4579f759b7f76.shtml。2014年12月，上合組織成員國(guó)政府首腦理事會(huì)在阿斯塔納舉行，會(huì)議發(fā)表的《聯(lián)合公報(bào)》指出，傳染病嚴(yán)重威脅人類健康與發(fā)展，上合組織成員國(guó)加強(qiáng)防控合作十分重要，各成員國(guó)應(yīng)該嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)有的衛(wèi)生防控機(jī)制，加強(qiáng)組織內(nèi)部的衛(wèi)生合作。[2]《上合組織成員國(guó)政府首腦（總理）理事會(huì)第十三次聯(lián)合公報(bào)》，上海合作組織，http://chn.sectsco.org/load/48583/。

（三）深化提高時(shí)期（2015年至今）

衛(wèi)生合作問(wèn)題被寫入上合組織的聯(lián)合公報(bào)，標(biāo)志著成員國(guó)之間公共衛(wèi)生合作的不斷深化。2015年7月，上合組織成員國(guó)元首理事會(huì)批準(zhǔn)《2025年前上合組織發(fā)展目標(biāo)》，強(qiáng)調(diào)“在上合組織框架內(nèi)開展衛(wèi)生合作的迫切性不斷上升，包括在傳染病防治、流行病監(jiān)測(cè)、營(yíng)造預(yù)防慢性非傳染性疾病的良好環(huán)境以及婦幼保健等方面開展合作。衛(wèi)生領(lǐng)域合作提升至相應(yīng)水平將有利于保障上合組織地區(qū)的生物安全?！盵3]《2025年前上合組織發(fā)展目標(biāo)》，上海合作組織，http://chn.sectsco.org/load/252709/。

在2018年6月的青島峰會(huì)上，上合組織首次以成員國(guó)元首的名義發(fā)布了《關(guān)于在上海合作組織地區(qū)共同應(yīng)對(duì)流行病威脅的聲明》，聲明認(rèn)為在上合組織地區(qū)存在暴發(fā)大規(guī)模傳染性疾病的可能，因此各成員國(guó)需要進(jìn)一步完善多邊合作機(jī)制，建立可靠的信息交流機(jī)制，提升各國(guó)及時(shí)防治流行病突發(fā)情況的潛力。[1]《關(guān)于在上海合作組織地區(qū)共同應(yīng)對(duì)流行病威脅的聲明》，上海合作組織，http://chn.sectsco.org/load/443157/。

2019年末新冠肺炎疫情暴發(fā)，上合組織各成員國(guó)都遭到了沖擊。2020年5月，上合組織發(fā)布了《上合組織關(guān)于新冠肺炎疫情的聲明》，強(qiáng)調(diào)所有國(guó)家在確保民眾衛(wèi)生健康福祉方面負(fù)有責(zé)任，深信抗擊新冠肺炎疫情應(yīng)發(fā)揮聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的核心作用，采取堅(jiān)決、協(xié)同和包容的多邊行動(dòng)。上合組織應(yīng)同世界衛(wèi)生組織等國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)開展有效協(xié)作，共同應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情。[2]《上海合作組織成員國(guó)外長(zhǎng)關(guān)于應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的聲明》，中華人民共和國(guó)外交部，http://new.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1778789.shtml。

綜上所述，上合組織內(nèi)公共衛(wèi)生合作的歷程大致經(jīng)歷了萌芽、發(fā)展與深化三個(gè)階段，隨著組織對(duì)于公共衛(wèi)生合作重要性認(rèn)識(shí)的深化，涉及相關(guān)領(lǐng)域的合作也在不斷加強(qiáng)。但從實(shí)際情況上看，現(xiàn)階段上合組織的公共衛(wèi)生合作仍局限于區(qū)域范疇，并未拓展到世界范圍。面對(duì)以新冠肺炎疫情為代表的大規(guī)模傳染性疾病所帶來(lái)的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，作為重要的區(qū)域性國(guó)際組織，上合組織有能力也有意愿參與全球公共衛(wèi)生治理的變革。鑒于此，本文將對(duì)上合組織參與全球公共衛(wèi)生治理的動(dòng)因與挑戰(zhàn)進(jìn)行梳理和分析。

二、上合組織參與全球公共衛(wèi)生治理的動(dòng)因

參與全球公共衛(wèi)生治理，既是上合組織應(yīng)對(duì)區(qū)域公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)的重要方式，也是其推動(dòng)既有公共衛(wèi)生治理、擺脫困境的重要手段，同時(shí)也是塑造自身的良好國(guó)際形象的機(jī)會(huì)以及拓展組織職能的需要。

（一）應(yīng)對(duì)成員國(guó)面臨的公共衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)

上合組織參與全球公共衛(wèi)生治理的重要原因之一，是為應(yīng)對(duì)各成員國(guó)共同面對(duì)的衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)主要源自傳染性疾病的傳播、社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的衛(wèi)生安全問(wèn)題，以及各成員國(guó)在應(yīng)對(duì)上述威脅方面所表現(xiàn)出的能力缺失。

首先，烈性傳染病是現(xiàn)階段上合組織面臨的最大挑戰(zhàn)。上合組織成員國(guó)都是新興國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家，人口眾多，經(jīng)濟(jì)水平有限，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是與醫(yī)療衛(wèi)生有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足。在人口分布密集、衛(wèi)生條件設(shè)施落后的發(fā)展中國(guó)家，傳染病尤其是烈性傳染病對(duì)民眾造成了巨大的公共衛(wèi)生安全威脅。2018年上合組織青島峰會(huì)的聲明中就明確指出，上合組織地區(qū)存在暴發(fā)流感、鼠疫、嚴(yán)重急性呼吸道綜合征（SARS）、出血熱、霍亂及其他嚴(yán)重傳染性疾病的可能。[1]《關(guān)于在上海合作組織地區(qū)共同應(yīng)對(duì)流行病威脅的聲明》，上海合作組織，http://chn.sectsco.org/load/443157/。隨著上合組織各成員國(guó)之間互聯(lián)互通程度的加深、區(qū)域一體化進(jìn)程也在不斷加強(qiáng)，經(jīng)貿(mào)合作與人員往來(lái)十分密切，這種流通性勢(shì)必會(huì)在客觀上導(dǎo)致疫情的快速擴(kuò)散。

其次，社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的公共衛(wèi)生安全問(wèn)題也對(duì)上合組織提出了挑戰(zhàn)。作為發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在國(guó)家議程中占有主導(dǎo)地位，如何促進(jìn)增長(zhǎng)成為上合組織各成員國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。由于技術(shù)積累不足以及人口紅利的存在，不少發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，為了追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程，往往會(huì)選擇資源密集型產(chǎn)業(yè)或采取較低的污染排放標(biāo)準(zhǔn)，這可能導(dǎo)致一系列環(huán)境問(wèn)題，例如資源的過(guò)度開采、空氣質(zhì)量的持續(xù)惡化等。這些問(wèn)題可能成為引發(fā)公共衛(wèi)生安全問(wèn)題的誘因。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)水平的提升、生活方式的變化以及城市化進(jìn)程加速，各種慢性病所帶來(lái)的衛(wèi)生威脅在發(fā)展中國(guó)家，尤其是新興經(jīng)濟(jì)體中大量出現(xiàn)，這同樣屬于公共衛(wèi)生安全問(wèn)題的范疇。

最后，上合組織成員國(guó)面對(duì)各類安全問(wèn)題的應(yīng)對(duì)能力也有待提高。公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施（Public Health Infrastructure Construction,PHIC）是指為醫(yī)療衛(wèi)生和居民健康提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，其目的是保證國(guó)家或地區(qū)的公共衛(wèi)生安全的服務(wù)系統(tǒng)。絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，由于受到指導(dǎo)理念和經(jīng)濟(jì)水平的制約，其公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)存在明顯不足。上合組織各成員國(guó)的公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍存在著較大缺口。烈性傳染病的特點(diǎn)是突發(fā)性強(qiáng)、傳染性快、未知性明顯，因此當(dāng)某種傳染病暴發(fā)時(shí)，其對(duì)國(guó)家或地區(qū)的既有醫(yī)療系統(tǒng)所造成的沖擊是難以被正確估量的。當(dāng)感染病例在短時(shí)間內(nèi)呈爆炸式增長(zhǎng)時(shí)，將不可避免地對(duì)有限的醫(yī)療資源造成“擠兌”效應(yīng)，這有可能使現(xiàn)有的醫(yī)療衛(wèi)生體系面臨結(jié)構(gòu)性崩潰的危險(xiǎn)。因此，提高上合組織應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生安全的能力至關(guān)重要。

（二）公共衛(wèi)生問(wèn)題已成為全球治理的重要議題

在全球治理過(guò)程中，問(wèn)題與議題存在著明顯的區(qū)別。全球性問(wèn)題是指客觀存在的、涉及并影響全人類的、需要共同努力以解決的困難、威脅與挑戰(zhàn)。而全球性議題則通常指所有全球性問(wèn)題中最受關(guān)注的并納入國(guó)際社會(huì)議事日程中，各國(guó)通過(guò)國(guó)際制度或非制度安排討論、合作并努力達(dá)成一致的問(wèn)題。[1]趙?。骸对囄鲎h題設(shè)定對(duì)全球治理模式的影響》，載《國(guó)際展望》2010年第3 期，第30 頁(yè)。換言之，問(wèn)題的側(cè)重點(diǎn)在于發(fā)現(xiàn)，而議題的側(cè)重點(diǎn)在于解決。

隨著公共衛(wèi)生逐漸成為影響國(guó)際社會(huì)發(fā)展的重要因素，公共衛(wèi)生問(wèn)題逐漸從全球性問(wèn)題演變?yōu)槿蛐宰h題，相關(guān)學(xué)者甚至建議成立專門的“世界發(fā)展組織”促進(jìn)全球衛(wèi)生治理。[2]Richard Partington and Phillip Inman,“Coronavirus Escalation could Cut Global Economic Growth in Half ”,The Guardian, March 2,2020,https://www.theguardian.com/business/2020/mar/02/coronavirus-escalation-could-cut-global-economic-growth-inhalf-oecd.2015年，聯(lián)合國(guó)發(fā)布《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，其中一項(xiàng)重要目標(biāo)就是“確保健康的生活方式，促進(jìn)各年齡段人群的福祉”。[3]《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程（2015）》，聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)，https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-70-1.shtml。2019年9月23日，第74 屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)“健康全覆蓋”高級(jí)別會(huì)議通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)健康全覆蓋政治宣言》，更是將全球衛(wèi)生置于發(fā)展的核心地位，凸顯了全球衛(wèi)生治理在全球發(fā)展中的重要意義。[4]《聯(lián)合國(guó)大會(huì)“健康全覆蓋”高級(jí)別會(huì)議通過(guò)政治宣言》，新華網(wǎng)，http://m.xinhuanet.com/2019-09/24/c_1125035758.html。公共衛(wèi)生重要性的提升，一方面是因?yàn)橐詡魅静榇淼墓残l(wèi)生安全問(wèn)題逐漸多樣化以及衛(wèi)生安全威脅的日益嚴(yán)重，另一方面則是因?yàn)楣残l(wèi)生安全問(wèn)題所導(dǎo)致的溢出效應(yīng)可能會(huì)對(duì)全球治理的其他領(lǐng)域產(chǎn)生影響。

傳染病同人類社會(huì)的發(fā)展相伴相生，并成為人類生命的最大殺手，世界衛(wèi)生組織在2019年9月發(fā)布的《一個(gè)危機(jī)四伏的世界》報(bào)告中認(rèn)為：“世界面臨著毀滅性的區(qū)域或全球性疾病流行或大流行的嚴(yán)峻風(fēng)險(xiǎn)，這些流行病不僅會(huì)奪去人的生命，還會(huì)破壞經(jīng)濟(jì)，造成社會(huì)混亂?！盵1]全球防范工作監(jiān)測(cè)委員會(huì)：《一個(gè)危機(jī)四伏的世界:全球突發(fā)衛(wèi)生事件防范工作年度報(bào)告》，世界衛(wèi)生組織，https://apps.who.int/gpmb/assets/annual_report/GPMB_Annual_Report_Chinese.pdf。僅在2011—2018年間，世界衛(wèi)生組織就在全球跟蹤了172 個(gè)國(guó)家暴發(fā)的1483 起流行病事件。大量高頻次、高密集型的流行病案例，預(yù)示著一個(gè)具有高影響力的、有可能快速傳播的疫情新時(shí)代的到來(lái)。

以流行病和大流行病為代表的公共衛(wèi)生安全危機(jī)，除了對(duì)民眾的生命健康造成威脅外，還會(huì)衍生出諸如經(jīng)濟(jì)蕭條、政治動(dòng)蕩、國(guó)內(nèi)及國(guó)家間矛盾激增等一系列問(wèn)題。如果這些危機(jī)未得到及時(shí)處理，由其引發(fā)的問(wèn)題將會(huì)擾亂整個(gè)衛(wèi)生系統(tǒng)，使相關(guān)疾病難以獲得及時(shí)救治，導(dǎo)致死亡率的上升與民眾的恐慌，這會(huì)使經(jīng)濟(jì)更加蕭條，社會(huì)出現(xiàn)動(dòng)蕩。這種沖擊雖然會(huì)對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家造成極大危害，但同樣也會(huì)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)生嚴(yán)重影響。在這次新冠肺炎疫情中，美國(guó)的情況就是一個(gè)極為明顯的例子。美國(guó)作為當(dāng)今世界上經(jīng)濟(jì)、科技與綜合國(guó)力最為強(qiáng)大的國(guó)家，在疫情的沖擊下居然“不堪一擊”，截至2020年12月29日，美國(guó)已有確診病例接近1883 萬(wàn)，死亡病例近33 萬(wàn)，兩項(xiàng)均為全球最高。[2]WHO Coronavirus Disease (COVID-19) Dashboard,“United States of America:WHO Coronavirus Disease (COVID-19) Dashboard”,December 29,2020,https://covid19.who.int/region/amro/country/us.疫情也導(dǎo)致了美國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入蕭條，美國(guó)勞工部12月公布的數(shù)據(jù)表明，美國(guó)11月份的失業(yè)率高達(dá)6.3%，雖然相較于前幾個(gè)月有所回落，但仍處于歷史高位。[3]U.S.Department of Labor,“Latest Employment Numbers”,December 4,2020,https://www.dol.gov/agencies/vets/latest-numbers.隨著新冠疫情的“二次沖擊”，短時(shí)間來(lái)看，美國(guó)的失業(yè)率仍然會(huì)維持在較高的水平。這種嚴(yán)重影響民生和經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，增加了美國(guó)社會(huì)對(duì)于現(xiàn)有防控制度和措施的抵觸情緒，各地在疫情尚未得到完全控制的情況下逐漸開始復(fù)工，表明美國(guó)國(guó)內(nèi)各利益群體之間的矛盾激化以及各地對(duì)聯(lián)邦政府執(zhí)政能力的懷疑。

（三）參與全球公共衛(wèi)生治理有助于塑造上合組織形象和拓展職能

國(guó)際形象作為一種無(wú)形的戰(zhàn)略資源，在當(dāng)前的國(guó)際社會(huì)中正在扮演著越來(lái)越重要的角色。營(yíng)造一個(gè)積極、正面且能夠?yàn)閲?guó)際社會(huì)所認(rèn)可的國(guó)際形象，對(duì)于國(guó)際組織的正常運(yùn)行和未來(lái)發(fā)展都至關(guān)重要。通過(guò)參與具有重要價(jià)值的全球治理議題，上合組織可以有效提升自身在全球治理領(lǐng)域的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，從而塑造組織良好的國(guó)際形象。隨著公共衛(wèi)生治理成為國(guó)際社會(huì)的重點(diǎn)議題，其事關(guān)人類的基本生存安全，在全球治理的諸多議題中具有不可替代性與道義合法性。[1]Katherine Bliss,“Key players in Global Health: How Brazil,Russia,India,China and South Africa Are Influencing the Game”,Center for Strategic and International Studies Global Health Policy Center,p.15,November 2010,https://cnnespanol.cnn.com/wp-content/uploads/2012/06/101110_bliss_keyplayers_web.pdf.這些屬性的存在，決定了上合組織需要積極參與到全球公共衛(wèi)生治理的進(jìn)程中。

上合組織通過(guò)參與全球公共衛(wèi)生治理來(lái)提升自身國(guó)際影響力的努力，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，成員國(guó)通過(guò)上合組織既有框架參與全球公共衛(wèi)生治理?！皣?guó)際機(jī)制具有強(qiáng)大的合法性和權(quán)威性，參與其中的國(guó)家將受到國(guó)際社會(huì)贊譽(yù)”[2]江憶恩：《簡(jiǎn)論國(guó)際機(jī)制對(duì)國(guó)家行為體的影響》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2002年第 12 期，第 36 頁(yè)。，積極參與和發(fā)展國(guó)際機(jī)制性的合作，在組織框架下提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品，對(duì)于成員國(guó)提升在自己全球治理領(lǐng)域的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，促進(jìn)其國(guó)際形象的塑造顯得至關(guān)重要。[3]晉繼勇、賀楷：《金磚國(guó)家參與全球衛(wèi)生治理的動(dòng)因、路徑與挑戰(zhàn)》，載《國(guó)際觀察》2019年第4 期，第125 頁(yè)。另一方面，上合組織可以作為一個(gè)“放大器”，放大該組織在公共衛(wèi)生治理方面的成果，并將域內(nèi)的既有成果同域外國(guó)家進(jìn)行分享。

此外，隨著上合組織的發(fā)展與成熟，該組織面臨的問(wèn)題也在不斷增加，問(wèn)題的交互也會(huì)不斷衍生出新的子問(wèn)題，例如自然災(zāi)害防控就涉及環(huán)境、資源與公共衛(wèi)生等諸多問(wèn)題。這需要該組織不斷拓展職能、完善基本架構(gòu)、發(fā)揮其價(jià)值。新成員國(guó)的加入，也需要相應(yīng)的人文交流合作來(lái)增強(qiáng)組織內(nèi)部的凝聚力，而公共衛(wèi)生治理是人文交流合作最為重要的合作領(lǐng)域之一。公共衛(wèi)生問(wèn)題是少數(shù)兼具全球性和非排他性的外部挑戰(zhàn)，加強(qiáng)該領(lǐng)域的合作有助于增強(qiáng)成員國(guó)之間的相互依存和共同命運(yùn)感，塑造共同意識(shí)。與此同時(shí)，公共衛(wèi)生相較于其他領(lǐng)域合作，其合作的效果更容易被普通民眾所感知。參與全球公共衛(wèi)生治理，有利于增進(jìn)民眾對(duì)于該組織的認(rèn)可，進(jìn)而從根本上維持其存在的合法性。

三、參與全球公共衛(wèi)生治理面臨的困境

上合組織以安全合作為基石，不斷拓展自己的合作領(lǐng)域，為區(qū)域乃至國(guó)際社會(huì)提供了成熟的公共產(chǎn)品。參與全球公共衛(wèi)生治理是上合組織參與全球治理的重要方式，同時(shí)也是其發(fā)展的必然趨勢(shì)。目前上合組織已經(jīng)針對(duì)衛(wèi)生領(lǐng)域的合作設(shè)立了相關(guān)機(jī)制，如成員國(guó)的衛(wèi)生部門高官會(huì)、衛(wèi)生防疫部門領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制等，并且在既有組織框架下取得了一些重要成果。但隨著參與程度的加深，上合組織面臨的挑戰(zhàn)也將越來(lái)越多。目前來(lái)看，這些挑戰(zhàn)大體上可以分為內(nèi)部困境與外部挑戰(zhàn)兩大類。

（一）上合組織涉及公共衛(wèi)生治理的相關(guān)機(jī)制存在缺陷

上合組織涉及公共衛(wèi)生治理相關(guān)機(jī)制的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，即組織內(nèi)部在公共衛(wèi)生治理政策的協(xié)調(diào)性方面存在不足，難以達(dá)成一致，缺乏相應(yīng)議程，機(jī)制僵化。

首先，上合組織在公共衛(wèi)生治理政策的協(xié)調(diào)性方面存在不足。上合組織建立的初衷是增進(jìn)區(qū)域安全合作，因此各國(guó)在預(yù)警機(jī)制建設(shè)、公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施完善與參與全球公共衛(wèi)生治理的程度上存在著較大差異。反映在具體政策上，各成員國(guó)就如何參與全球公共衛(wèi)生治理問(wèn)題存在不同的利益訴求與政策偏好，這種差異性可能會(huì)導(dǎo)致集體行動(dòng)的困境。

上合組織各成員國(guó)對(duì)待全球公共衛(wèi)生治理的態(tài)度，因其在全球公共衛(wèi)生治理中所處的地位不同而存在明顯差異。中印俄三國(guó)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國(guó)力較強(qiáng)，在全球公共衛(wèi)生治理中扮演著重要角色?，F(xiàn)階段“中國(guó)在促進(jìn)全球衛(wèi)生安全和貧困人口健康福祉方面已經(jīng)展現(xiàn)出非凡的領(lǐng)導(dǎo)力”。[1]常紅、楊牧：《中國(guó)在促進(jìn)全球衛(wèi)生安全方面展現(xiàn)出非凡領(lǐng)導(dǎo)力——訪蓋茨基金會(huì)首席執(zhí)行官蘇珊·德斯蒙德-赫爾曼》，人民網(wǎng)國(guó)際頻道，http://world.people.com.cn/n1/2017/0120/c1002-29039283.html。俄羅斯是全球公共衛(wèi)生治理的后起之秀，雖然目前在該領(lǐng)域尚無(wú)突出貢獻(xiàn)，但在基因工程、傳染病防治等尖端技術(shù)領(lǐng)域有著一定成果。印度充分利用《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》關(guān)于藥物專利靈活條款所帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)，已成為全球仿制藥生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)者，每年所生產(chǎn)的仿制藥占全球市場(chǎng)價(jià)值的20%，滿足了全球疫苗需求的62%。[2]呂鵬飛：《印度擬推藥品強(qiáng)制許可，或掀起印美制藥領(lǐng)域之爭(zhēng)》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2014年10月26日。上海合作組織秘書長(zhǎng)弗拉基米爾·諾羅夫（Vladimir Norov）表示，在新冠肺炎疫情期間，印度憑借其豐富的醫(yī)學(xué)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，扮演著“世界藥房”的角色，為許多區(qū)域和全球計(jì)劃奠定了基調(diào)。[3]SCO Secretary General,“India playing 'pharmacy of the world' role during COVID-19 crisis”,June 21,2020,https://health.economictimes.indiatimes.com/news/industry/india-playing-pharmacy-of-the-world-role-during-covid-19-crisis-sco-secretarygeneral/76492871.與中俄印三國(guó)相比，其余幾個(gè)成員國(guó)受制于自身實(shí)力限制，在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮的作用相對(duì)來(lái)說(shuō)比較有限。這種國(guó)家實(shí)力與貢獻(xiàn)程度的差異，必然會(huì)導(dǎo)致組織內(nèi)部在全球公共衛(wèi)生治理問(wèn)題上出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。在外部壓力激增的情況下，這種行為有可能會(huì)激發(fā)各成員國(guó)之間的矛盾。雖然上合組織中目前尚無(wú)顯露類似傾向，但仍不能忽視未來(lái)這一情況出現(xiàn)的可能性。

其次，上合組織內(nèi)部在參與公共衛(wèi)生治理過(guò)程中存在議程缺失。自2004年起，上合組織就開始涉及公共衛(wèi)生治理相關(guān)議題，不斷強(qiáng)化其溝通與交流，并取得一定成效，但在上合組織內(nèi)部公共衛(wèi)生合作仍屬于人文交流合作的范疇，尚未作為一個(gè)獨(dú)立的議程被提出。面對(duì)新冠肺炎疫情，上合組織在應(yīng)對(duì)過(guò)程中暴露出了政治性宣言有余，但執(zhí)行力不足的問(wèn)題，有好的規(guī)劃與設(shè)想，但在落實(shí)上較為欠缺，這就使得許多已經(jīng)提出的合作倡議在實(shí)際落地時(shí)出現(xiàn)了問(wèn)題。導(dǎo)致這一問(wèn)題的主要原因，是相較于傳統(tǒng)的區(qū)域合作組織，上合組織有著一定的特殊性，“結(jié)伴而不結(jié)盟”的基本理念，為上合組織帶來(lái)了開放性與包容性，但是也會(huì)導(dǎo)致組織缺乏統(tǒng)一“領(lǐng)導(dǎo)”。上合組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是每年一度的元首理事會(huì)，但該機(jī)制主要的目的是進(jìn)行溝通交流，對(duì)共同關(guān)注的議題達(dá)成共識(shí)。上合組織并不享有成員國(guó)讓渡的國(guó)家權(quán)力，在元首理事會(huì)不召開期間，組織不能獨(dú)立做出重大決定。這就使得上合組織在處理問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)了矛盾，即容易就問(wèn)題達(dá)成一致看法，但在議題需要踐行時(shí)，會(huì)存在轉(zhuǎn)化動(dòng)力不足的困境。從上合組織的發(fā)展歷程可以看出，該組織目前已經(jīng)有了一系列合作規(guī)劃與發(fā)展構(gòu)想，但關(guān)鍵是這些“議題”能否有效轉(zhuǎn)化為“議程”。如果這些構(gòu)想能夠真正得到落實(shí)，無(wú)疑會(huì)提高上合組織參與全球公共衛(wèi)生治理的能力。

最后，組織內(nèi)部機(jī)制僵化也困擾著上合組織。上合組織在決策過(guò)程中采取“協(xié)商一致”的原則，即組織決策的制定需要得到所有成員國(guó)的同意。[1]鄧浩：《新時(shí)期上海合作組織與全球治理》，載《國(guó)際問(wèn)題研究》2020年第 3 期，第 91 頁(yè)。這是上合組織在成員國(guó)之間存在巨大差異的情況下達(dá)成有效共識(shí)、推進(jìn)組織合作的前提。作為一種決策模式，“協(xié)商一致”照顧了公平，但在決策效率上差強(qiáng)人意。[2]國(guó)際組織的決策模式大致有兩種，一種是以聯(lián)合國(guó)安理會(huì)為代表的“外交式”決策模式，一種是以世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織為代表的“組織式”決策模式；前者公平性更強(qiáng)，后者效率更高。白聯(lián)磊：《上海合作組織擴(kuò)員:新發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)》，載《國(guó)際問(wèn)題研究》2017年第6 期，第66 頁(yè)。隨著組織的擴(kuò)員，這種決策模式在實(shí)際運(yùn)行中暴露出的問(wèn)題日益明顯，客觀上嚴(yán)重影響了決策，成為制約上合組織效率提升的一大因素。

上合組織內(nèi)部機(jī)制存在的另一個(gè)功能性問(wèn)題就是缺少必要的應(yīng)急機(jī)制。在面對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)時(shí)，應(yīng)急機(jī)制缺失會(huì)導(dǎo)致組織反應(yīng)滯后，這必然會(huì)放大“協(xié)商一致”原則的缺陷。從近年來(lái)的具體事件可以看出，每當(dāng)重大突發(fā)性國(guó)際事件發(fā)生時(shí)，上合組織能做的往往就是通過(guò)秘書處做出回應(yīng)。而其秘書處只是一個(gè)行政機(jī)關(guān)而非權(quán)力機(jī)關(guān)，并不具有行動(dòng)上的強(qiáng)制力，也不代表成員國(guó)的集體決策與協(xié)調(diào)行動(dòng)，這會(huì)使上合組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)性問(wèn)題時(shí)總會(huì)有一種“缺位感”，嚴(yán)重影響上合組織的威望，對(duì)其參與全球公共衛(wèi)生治理造成挑戰(zhàn)。

（二）一些國(guó)家將公共衛(wèi)生問(wèn)題政治化帶來(lái)的挑戰(zhàn)

公共衛(wèi)生安全問(wèn)題的政治化，對(duì)現(xiàn)階段的全球公共衛(wèi)生治理帶來(lái)了重大挑戰(zhàn)。所謂的“衛(wèi)生問(wèn)題政治化”，就是以衛(wèi)生議題為手段來(lái)追求政治目標(biāo)，將衛(wèi)生議題作為外交政策的工具。[1]晉繼勇：《全球衛(wèi)生治理的背景、特點(diǎn)與挑戰(zhàn)》，載《世界知識(shí)》2020年第4 期，第46 頁(yè)。公共衛(wèi)生治理的目標(biāo)是全人類的福祉，具有強(qiáng)烈的人道主義色彩。將公共衛(wèi)生議題作為手段來(lái)實(shí)現(xiàn)一國(guó)的政治目標(biāo)，無(wú)疑是對(duì)該議題的“矮化”、對(duì)全人類利益的侵害，不利于全球衛(wèi)生合作的展開。

此次新冠疫情的出現(xiàn)，給一些國(guó)家的政治穩(wěn)定造成了挑戰(zhàn)，部分國(guó)家為了轉(zhuǎn)嫁矛盾，將公共衛(wèi)生問(wèn)題政治化，對(duì)其他國(guó)家進(jìn)行無(wú)端攻擊與指責(zé)，嚴(yán)重侵蝕了全球公共衛(wèi)生治理合作的基礎(chǔ)。其中最明顯的就是新冠疫情期間，美國(guó)所表現(xiàn)出的“甩鍋”態(tài)度。由于自身抗擊疫情不利，以及對(duì)疫情可能造成的后果預(yù)估不足，美國(guó)作為醫(yī)療衛(wèi)生能力最強(qiáng)的國(guó)家，在這次疫情暴發(fā)過(guò)程中，反而成為全球疫情的“重災(zāi)區(qū)”。為了轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)矛盾，美國(guó)不斷抹黑中國(guó)和世界衛(wèi)生組織，惡意忽視其對(duì)疫情防控所做出的努力，鼓吹“意識(shí)形態(tài)威脅”，試圖淡化美國(guó)自身在抗擊疫情過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題。這種將公共衛(wèi)生治理政治化的舉動(dòng)，會(huì)嚴(yán)重影響全球公共衛(wèi)生治理的成效，進(jìn)而威脅全球公民的生命健康。

在上合組織成立初期，國(guó)際社會(huì)就出現(xiàn)過(guò)“上合威脅論”，隨著中國(guó)國(guó)際地位的不斷提高，尤其是“一帶一路”倡議提出后，“上合威脅論”的聲音明顯增多。[1]李進(jìn)峰：《參與全球治理：上合組織面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》，載《上合組織黃皮書（2020）》，第28 頁(yè)。（出版社信息？）以美國(guó)為首的西方國(guó)家長(zhǎng)期對(duì)上合組織持有惡意偏見，認(rèn)為其是中國(guó)擴(kuò)大自身地緣政治影響力的“工具”，是“東方北約”。[2]Thomas Ambrosio,“Catching the ‘Shanghai Spirit’: How the Shanghai Cooperation Organization Promotes Authoritarian Norms in Central Asia,” Europe Asia Studies, Vol.60,No.8,2008,pp.1321-1344.在理論上，美國(guó)固守冷戰(zhàn)思維，無(wú)視上合組織在區(qū)域合作模式上的創(chuàng)新。在實(shí)踐上，美國(guó)通過(guò)施加外部壓力來(lái)影響上合組織成員國(guó)之間的關(guān)系，從而破壞組織的和諧與穩(wěn)定。西方國(guó)家對(duì)上合組織的固有偏見，會(huì)使上合組織參與全球治理的合法行為，被無(wú)端政治化與過(guò)度解讀，進(jìn)而影響其參與全球治理的有效性。

（三）現(xiàn)有全球公共衛(wèi)生機(jī)制自身困境帶來(lái)的挑戰(zhàn)

雖然全球公共衛(wèi)生治理并不是一個(gè)新的研究領(lǐng)域，國(guó)際社會(huì)也以世界衛(wèi)生組織為核心建立起了一系列應(yīng)對(duì)機(jī)制，但是本次新冠疫情折射出來(lái)現(xiàn)有的全球公共衛(wèi)生治理機(jī)制，面臨著較大的制度困境，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，既有機(jī)制存在功能性失調(diào)，導(dǎo)致集體性行動(dòng)難以達(dá)成。全球性公共衛(wèi)生危機(jī)的出現(xiàn)，需要更為有效的公共衛(wèi)生治理模式來(lái)應(yīng)對(duì)，這往往需要國(guó)家之間的“集體行動(dòng)”，但新的參與者勢(shì)必會(huì)給“集體行動(dòng)”帶來(lái)挑戰(zhàn)。一是新的參與國(guó)或國(guó)際組織，并不愿意在主權(quán)或權(quán)力上做出一定程度的讓渡，這就使得集體行動(dòng)難以達(dá)成；二是既有全球治理核心領(lǐng)導(dǎo)力隨著參與者的增多而被稀釋，不能有效集合各方能力采取積極果斷的行動(dòng)；三是更多的參與者帶來(lái)了更多的利益訴求，找尋共同利益會(huì)變得愈發(fā)困難。[3]Richard Dodgson,Kelley Lee and Nick Drager，Global Health Governance: A Concept Review, Dept of Health&Development,WHO,February 2002,pp.6-9,https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/68934/a85727_eng.pdf.

其次，領(lǐng)導(dǎo)力缺失導(dǎo)致現(xiàn)有全球衛(wèi)生治理機(jī)制呈現(xiàn)碎片化。隨著影響全球公共衛(wèi)生因素的多樣化，衛(wèi)生治理領(lǐng)域的行為體數(shù)量激增，但是由于缺乏統(tǒng)一且強(qiáng)有力的核心領(lǐng)導(dǎo)，全球衛(wèi)生治理機(jī)制呈現(xiàn)碎片化傾向，進(jìn)而影響治理效果。新涌入的參與者在治理領(lǐng)域中的相互重疊，勢(shì)必會(huì)塑造一個(gè)復(fù)雜的治理格局。[1]David Fidler,“The Challenges of Global Health Governance”,Council on Foreign Relations,May 2010,http://www.cfr.org/global-governance/challenges-global-healthgovernance.領(lǐng)導(dǎo)力的缺失，則會(huì)放大這種碎片化對(duì)衛(wèi)生治理所造成的不良影響。

最后，既有國(guó)際組織之間的競(jìng)爭(zhēng)，也可能會(huì)給上合組織參與全球公共衛(wèi)生治理帶來(lái)挑戰(zhàn)。新的參與者在為國(guó)際公共衛(wèi)生治理注入新的活力的同時(shí)，也有可能在治理規(guī)范和治理理念上同現(xiàn)有機(jī)制產(chǎn)生沖突與競(jìng)爭(zhēng)。缺乏核心領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)制碎片化的必然結(jié)果，就是在現(xiàn)有全球衛(wèi)生治理的框架內(nèi)，各組織可能會(huì)因?yàn)橹笇?dǎo)理念和利益訴求的差異而產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)。作為全球公共衛(wèi)生治理的新參與者，上合組織受組織特性的影響，長(zhǎng)期關(guān)注的主要是區(qū)域公共衛(wèi)生議題。但全球性傳染病的出現(xiàn)，使得區(qū)域公共安全議題與全球公共安全議題之間的界限日益模糊。參與全球公共衛(wèi)生治理，勢(shì)必要進(jìn)一步提升組織內(nèi)的集體身份認(rèn)同，加深成員國(guó)之間的合作，使上合組織朝著更加制度化和規(guī)范化的方向邁進(jìn)。上合組織自成立以來(lái)就面臨著同區(qū)域內(nèi)其他國(guó)際組織競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，這種成員國(guó)之間合作程度的深化，有可能引起區(qū)域內(nèi)其他國(guó)際組織的警惕，從而對(duì)上合組織參與全球公共衛(wèi)生治理造成負(fù)面影響。

四、參與全球公共衛(wèi)生治理的路徑探討

作為重要的區(qū)域合作組織，參與全球公共衛(wèi)生治理，是上合組織未來(lái)發(fā)展的必然趨勢(shì)?；谏虾辖M織在全球公共衛(wèi)生治理過(guò)程中已經(jīng)取得的成果和可能面臨的挑戰(zhàn)，需要在考慮全球公共衛(wèi)生治理共性的同時(shí)，兼顧上合組織的特性，就公共衛(wèi)生議題設(shè)置專項(xiàng)議程，推動(dòng)全球公共衛(wèi)生治理機(jī)制的變革，深化改革完善自身的機(jī)制建設(shè)，鞏固與強(qiáng)化同既有國(guó)際機(jī)制與國(guó)際組織的合作，努力推動(dòng)構(gòu)建“上海合作組織命運(yùn)共同體”。

（一）議程設(shè)置：設(shè)置公共衛(wèi)生議題專項(xiàng)議程

在全球治理問(wèn)題研究中，全球議題和議程的概念是截然不同的。一般來(lái)說(shuō)，“全球性議題”通常指所有全球性問(wèn)題中最受關(guān)注并納入國(guó)際社會(huì)議事日程中的問(wèn)題。[1]趙?。骸蹲h題設(shè)定和全球治理——危機(jī)中的價(jià)值觀碰撞》，載《國(guó)際論壇》2011年第7 期，第21 頁(yè)。而“議程”則指解決這些議題所規(guī)劃的具體方案。傳統(tǒng)的議程設(shè)置理論認(rèn)為，議程設(shè)置不僅能夠塑造議題道德重要性，還能夠影響公眾對(duì)于議題的判斷，從而不但告訴公眾應(yīng)該“想什么”，而且告訴公眾“怎么想”。

從安全議題到現(xiàn)階段安全、經(jīng)貿(mào)與人文三大議題并重，國(guó)際議程設(shè)置對(duì)于推動(dòng)上合組織的制度變遷、塑造地區(qū)規(guī)范、推動(dòng)組織發(fā)展起到了積極作用。政治學(xué)家詹姆斯·安德森（James E.Anderson）認(rèn)為，社會(huì)議題與政策問(wèn)題之間存在著一種觸發(fā)機(jī)制，這種觸發(fā)機(jī)制能有效推進(jìn)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入政策議程。[2][美]詹姆斯·安德森:《公共政策制定》，謝明等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第108 頁(yè)。正如前文所言，上合組織關(guān)注了全球公共衛(wèi)生治理的議題，但是針對(duì)這些議題并未給出切實(shí)可行的處理方案。因此，就公共衛(wèi)生議題設(shè)置專項(xiàng)議程，推動(dòng)議題的實(shí)際解決，是上合組織在參與全球公共衛(wèi)生治理過(guò)程中首先需要考慮的問(wèn)題。

（二）深化改革：加強(qiáng)上合組織自身的機(jī)制建設(shè)

完善組織的機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化運(yùn)行效率，是上合組織有效參與全球治理的內(nèi)在要求。相較于其他路徑，完善自身的機(jī)制建設(shè)對(duì)組織發(fā)展更為有效，一個(gè)成熟的機(jī)制，不但有助于上合組織參與到全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域，還有助于在其他領(lǐng)域治理能力的提升，上合組織可以從以下兩個(gè)方面入手，加強(qiáng)與完善自身的機(jī)制建設(shè)。

一方面，完善現(xiàn)有的決策機(jī)制。決策機(jī)制的僵化是現(xiàn)階段影響上合組織未來(lái)發(fā)展的最大制約因素，現(xiàn)行的“協(xié)商一致”機(jī)制容易出現(xiàn)某個(gè)成員國(guó)基于該國(guó)利益進(jìn)而否定整個(gè)議案的情況。隨著上合組織的擴(kuò)員，這一弊端會(huì)表現(xiàn)得更加明顯，是否應(yīng)該堅(jiān)持單一的“協(xié)商一致”原則，值得進(jìn)一步討論。對(duì)此，上合組織可考慮是否能夠根據(jù)事務(wù)的重要程度，對(duì)不涉及組織或成員國(guó)核心利益的一般性事務(wù)采取“多數(shù)一致”原則，明晰各成員國(guó)應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)，進(jìn)而提升組織的決策能力。[1]張新平，代家瑋：《上海合作組織命運(yùn)共同體：內(nèi)涵、挑戰(zhàn)與構(gòu)建路徑》，載《和平與發(fā)展》2019年第5 期，第36 頁(yè)。

另一方面，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置。應(yīng)對(duì)全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)需要建立相應(yīng)的新機(jī)構(gòu)。目前上合組織在應(yīng)對(duì)全球衛(wèi)生治理危機(jī)時(shí)，仍無(wú)成熟的常設(shè)機(jī)構(gòu)，這就使得上合組織在公共衛(wèi)生危機(jī)暴發(fā)時(shí)出現(xiàn)“應(yīng)對(duì)滯后”現(xiàn)象。如歐盟就針對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域存在的相關(guān)問(wèn)題，建立了“歐洲疾病預(yù)防和控制中心”（European Centre for Disease Prevention & Control,ECDC）。在此次新冠疫情暴發(fā)過(guò)程中，該中心有效地促進(jìn)了歐盟各成員國(guó)之間的合作，并為歐洲的疫情防控起到了相應(yīng)的智力支持，做出了重要貢獻(xiàn)。[2]European Centre for Disease Prevention and Control,COVID-19 Pandemic,https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19-pandemic.上合組織可以模仿歐盟，在現(xiàn)有框架下成立相應(yīng)的公共衛(wèi)生組織，專門負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生安全問(wèn)題，并成立衛(wèi)生基金會(huì)與結(jié)構(gòu)基金，重點(diǎn)支持容易受到疫情沖擊的地區(qū)，提高其衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。

（三）加強(qiáng)合作：鞏固與強(qiáng)化同既有國(guó)際機(jī)制與國(guó)際組織的合作

在全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域，有世界衛(wèi)生組織、世界銀行、聯(lián)合國(guó)、蓋茨基金會(huì)等政府間或非政府間的國(guó)際組織。這些具有不同利益偏好和具體衛(wèi)生治理項(xiàng)目的行為體，在各自領(lǐng)域促進(jìn)了公共衛(wèi)生治理，這也是上合組織參與全球公共衛(wèi)生治理的所面對(duì)的基本環(huán)境。

一方面，上合組織可以依托“一帶一路”機(jī)制開展衛(wèi)生合作?！耙粠б宦贰笔悄壳皣?guó)際社會(huì)中重要的國(guó)際倡議，具有廣闊的發(fā)展?jié)摿?。上合組織成員國(guó)均為其沿線的重要國(guó)家，依托該倡議可以有效促進(jìn)上合組織未來(lái)的發(fā)展。[3]李自國(guó)：《“一帶一路”與上合組織關(guān)系探究》，載《俄羅斯學(xué)刊》2019年第5 期，第92 頁(yè)?！耙粠б宦贰背h可以為上合組織參與全球公共衛(wèi)生治理提供較為成熟的合作平臺(tái)，使其可以在既有框架內(nèi)進(jìn)行跨區(qū)域間的公共衛(wèi)生合作。

另一方面，強(qiáng)化同其他國(guó)際組織之間的合作。隨著公共衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)的激增，越來(lái)越多的國(guó)際組織都積極參與到全球公共衛(wèi)生治理中來(lái)。上合組織應(yīng)從全球治理的高度，深挖同其他國(guó)際組織和地區(qū)組織的合作潛力，促進(jìn)彼此合作走深走實(shí)。上合組織還應(yīng)該與已經(jīng)有合作基礎(chǔ)的國(guó)際組織和地區(qū)組織制定更為具體的、可操作的合作交流計(jì)劃，加大相關(guān)政策的協(xié)調(diào)、規(guī)則的對(duì)接，積極將雙方的既有共識(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)際合作。[1]鄧浩：《新時(shí)期上海合作組織與全球治理》，載《國(guó)際問(wèn)題研究》2020年第3 期，第89 頁(yè)。

（四）核心原則：堅(jiān)持推動(dòng)構(gòu)建“上海合作組織命運(yùn)共同體”

以“上海精神”為指導(dǎo)，推動(dòng)構(gòu)建“上合命運(yùn)共同體”，是上合組織參與全球公共衛(wèi)生治理的指導(dǎo)原則與核心目標(biāo)。上合組織應(yīng)該以此為基礎(chǔ)，強(qiáng)化集體身份，增強(qiáng)組織凝聚力。

一方面，上合組織應(yīng)該以“上海精神”作為“核心價(jià)值觀”，增強(qiáng)組織認(rèn)同，進(jìn)一步增強(qiáng)成員國(guó)之間的信任和凝聚力。經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，“上海精神”已經(jīng)被上合組織各成員國(guó)接受與認(rèn)可，成為其能夠共同遵守并維護(hù)的一套價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。以“上海精神”作為引領(lǐng)，有利于成員國(guó)在參與全球公共衛(wèi)生治理過(guò)程中的做出集體行動(dòng)，提升行動(dòng)能力，從而在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮更大作用。

另一方面，上合組織各成員國(guó)應(yīng)該攜手共進(jìn)，推動(dòng)構(gòu)建“上合命運(yùn)共同體”。在2018年上合組織青島峰會(huì)上，習(xí)近平主席提出，要在“上海精神”的指引下，同舟共濟(jì)，精誠(chéng)合作，齊心協(xié)力構(gòu)建“上海合作組織命運(yùn)共同體”，推動(dòng)建設(shè)新型國(guó)際關(guān)系。[2]習(xí)近平：《弘揚(yáng)“上海精神”構(gòu)建命運(yùn)共同體——在上海合作組織成員國(guó)元首理事會(huì)第十八次會(huì)議上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年6月11日，第3 版。上述倡議作為集體共識(shí)，被寫入《上合組織青島峰會(huì)宣言》，并在2019年比什凱克峰會(huì)宣言中加以重申，這為上合組織未來(lái)的發(fā)展指明了奮斗目標(biāo)與前進(jìn)方向。公共衛(wèi)生安全是人類命運(yùn)共同體構(gòu)建過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是促進(jìn)區(qū)域穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提。以推動(dòng)構(gòu)建“上合組織命運(yùn)共同體”構(gòu)建為核心原則，參與全球公共衛(wèi)生治理，是上合組織未來(lái)發(fā)展的必經(jīng)之路。

結(jié)語(yǔ)

2020年新冠肺炎疫情的大流行，給整個(gè)人類社會(huì)帶來(lái)了挑戰(zhàn)，而新的挑戰(zhàn)必然孕育新的機(jī)遇。隨著經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域一體化進(jìn)程的加快，上合組織也面臨新的挑戰(zhàn)與問(wèn)題。作為重要的區(qū)域組織，上合組織對(duì)維護(hù)地區(qū)的公共安全發(fā)揮著重要作用，對(duì)區(qū)域穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。參與全球公共衛(wèi)生治理，不僅有利于上合組織所在地區(qū)的穩(wěn)定，也極大地推動(dòng)著國(guó)際社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。但需要正視的是，面對(duì)新的挑戰(zhàn)與壓力，上合組織僅僅依靠現(xiàn)有機(jī)制參與全球公共衛(wèi)生治理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。新問(wèn)題給上合組織提出了新要求，也讓國(guó)際社會(huì)對(duì)上合組織未來(lái)的發(fā)展產(chǎn)生了新期待。站在新的歷史節(jié)點(diǎn)，上合組織應(yīng)該積極完善組織內(nèi)部架構(gòu)，優(yōu)化既有機(jī)制，提高運(yùn)行效率，同時(shí)加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)中既有機(jī)制和國(guó)際組織之間的合作，以構(gòu)建“上海合作組織命運(yùn)共同體”為導(dǎo)向，更加深入地參與到全球公共衛(wèi)生治理中，為全球治理提供具有創(chuàng)造性的新方案。