淺議城市更新
——以成都市為例

柏 蔚

(成都興城文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資有限公司， 四川成都 610000)

1 城市更新的背景與概念

1.1 城市更新背景

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2019年年末全國(guó)大陸總?cè)丝?40 005萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)常住人口84 843萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60 %，其中上海、北京、天津三市的城鎮(zhèn)化率已超過(guò)80 %[1]，成都市2019年末常住人口城鎮(zhèn)化率也高達(dá)74.41 %[2]。隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提升，城市增量規(guī)劃建設(shè)逐步向存量規(guī)劃建設(shè)發(fā)展，城市產(chǎn)業(yè)功能、空間形態(tài)與生活品質(zhì)的提檔升級(jí)顯得更為迫切，在這一背景下，城市更新作為整體提升的重要手段也被提到新的高度。

1.2 城市更新概念

城市更新概念在1958年荷蘭召開(kāi)的第一次城市更新研討會(huì)上有了相對(duì)權(quán)威的界定，即“生活在城市中的人，對(duì)于自己的住房、鄰近的環(huán)境或日常生產(chǎn)及生活活動(dòng)、住房、城市街道、公園綠地等環(huán)境的改善有各自的要求，對(duì)有品質(zhì)的城市生活有各自的追求，包括所有這些內(nèi)容的城市建設(shè)活動(dòng)都是城市更新”[3-4]。

國(guó)內(nèi)關(guān)于城市更新的概念也經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展演變的過(guò)程，其概念或多或少與 “棚改”、“舊改”、“活化再生”、“城市雙修”、“有機(jī)更新”等有所關(guān)聯(lián)。早在2013年，國(guó)家出臺(tái) 國(guó)發(fā)〔2013〕25號(hào)《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》，提出“堅(jiān)持整治與改造相結(jié)合，要重視維護(hù)城市傳統(tǒng)風(fēng)貌特色，保護(hù)歷史文化街區(qū)、歷史建筑以及不可移動(dòng)文物”、“城市棚戶區(qū)改造可采取拆除新建、改建(擴(kuò)建、翻建)等多種方式”等，也體現(xiàn)了城市更新的部分核心理念和方式；成都市也相繼出臺(tái) 成辦發(fā)〔2013〕57號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中心城區(qū)舊城改造規(guī)范房屋征收與補(bǔ)償行為的通知》及 成辦發(fā)〔2014〕6號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)五城區(qū)棚戶區(qū)改造工作的實(shí)施意見(jiàn)》進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充。隨著城市能級(jí)的進(jìn)一步提升，成都市提出針對(duì)中心城區(qū)的“中優(yōu)”戰(zhàn)略方針，并出臺(tái) 成辦函〔2018〕41號(hào)《關(guān)于印發(fā)成都市進(jìn)一步疏解中部區(qū)域非核心功能高品質(zhì)提升城市能級(jí)若干政策的通知》，旨在推動(dòng)功能疏解優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)培育提升、項(xiàng)目落地實(shí)施。

近年來(lái)隨著深圳、上海、廣州等城市在探索城市更新過(guò)程中打造了類(lèi)似深圳大沖村、廣州永慶坊等一批重點(diǎn)項(xiàng)目，在“投策融規(guī)建運(yùn)”全過(guò)程一體化開(kāi)發(fā)中體現(xiàn)出良好的示范效應(yīng)，其余城市也在學(xué)習(xí)城市更新手段并迫切希望落實(shí)相關(guān)辦法及導(dǎo)則等，以推動(dòng)城市更新項(xiàng)目落地實(shí)施。成都市于2020年4月出臺(tái)成辦發(fā)〔2020〕43號(hào)《關(guān)于印發(fā)成都市城市有機(jī)更新實(shí)施辦法的通知》(后簡(jiǎn)稱《辦法》)，《辦法》緊緊圍繞國(guó)家中心城市、美麗宜居公園城市、國(guó)際門(mén)戶樞紐城市和世界文化名城的戰(zhàn)略定位和新時(shí)代“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)，將城市更新概念明確為“對(duì)建成區(qū)城市空間形態(tài)和功能進(jìn)行整治、改善、優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)房屋使用、市政設(shè)施、公建配套等全面完善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境品質(zhì)、文化傳承等全面提升的建設(shè)活動(dòng)?！?/p>

2 城市更新的幾種常見(jiàn)方式

2.1 城市更新的對(duì)象

基于城市更新的目的和意義，其更新對(duì)象大多為老舊住宅小區(qū)、老舊低效的商辦、城區(qū)內(nèi)的低效用地(工業(yè)園區(qū)、批發(fā)市場(chǎng)、物流倉(cāng)儲(chǔ))及高校等外遷后留下的原有地塊等，旨在通過(guò)有機(jī)更新實(shí)現(xiàn)城市布局更科學(xué)、功能更強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)更優(yōu)、品質(zhì)更高的訴求，全面提升城市可持續(xù)發(fā)展能力。

2.2 城市更新的方式

根據(jù)項(xiàng)目的不同對(duì)象及其基礎(chǔ)條件，結(jié)合《辦法》，城市有機(jī)更新主要包括以下方式：

一是“留”，也就是保護(hù)傳承，提出“在符合保護(hù)要求的前提下對(duì)建筑進(jìn)行維護(hù)修繕、綜合整治和功能優(yōu)化，對(duì)建筑所在區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套設(shè)施和環(huán)境進(jìn)行更新完善，但不改變建筑整體風(fēng)貌、主體結(jié)構(gòu)和重要飾面材料，不得進(jìn)行新建、擴(kuò)建、改建活動(dòng)”，該種方式適用于經(jīng)建筑評(píng)估后有一定歷史保護(hù)或傳承價(jià)值的建筑或區(qū)域；

二是“改”，也就是優(yōu)化改造，提出“維持現(xiàn)狀建筑格局基本不變，主要通過(guò)局部改建、功能置換、修繕?lè)?、配套設(shè)施完善建設(shè)等方式，加大老舊小區(qū)宜居改造，促進(jìn)建筑活化利用和人居環(huán)境改善提升”，該種方式適用于經(jīng)評(píng)估不實(shí)施搬遷或拆遷的老舊小區(qū)、老舊商業(yè)辦公建筑或街巷等；

三是“建”，也就是拆舊建新，提出“將原有建筑物進(jìn)行拆除，按照新的規(guī)劃和用地條件重新建設(shè)”，這種方式適用于一些經(jīng)評(píng)估需要重點(diǎn)提升和整體打造的區(qū)域，例如城區(qū)工業(yè)園區(qū)、批發(fā)市場(chǎng)、物流倉(cāng)儲(chǔ)及高校等外遷后留下的原有地塊等。

經(jīng)過(guò)項(xiàng)目評(píng)估后，針對(duì)不同特點(diǎn)的建筑或區(qū)域，單獨(dú)或綜合采取“留“、“改“、“建“的方式推進(jìn)實(shí)施城市更新。

2.3 實(shí)施主體與工作機(jī)制

城市有機(jī)更新是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)、統(tǒng)籌要求高的系統(tǒng)性工程，其實(shí)施推動(dòng)主要由政府引導(dǎo)、屬地管理和市場(chǎng)運(yùn)作。針對(duì)不同尺度、規(guī)模及不同地區(qū)的項(xiàng)目，其實(shí)施主體通常為市屬平臺(tái)公司或區(qū)屬平臺(tái)公司，在工作方式上多采取“1+N”的方式，即在政府相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)組織下，由平臺(tái)公司主導(dǎo)、聯(lián)合N家不同的專(zhuān)業(yè)化公司進(jìn)行整體合作，促進(jìn)城市更新項(xiàng)目全流程順利推動(dòng)和未來(lái)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

平臺(tái)公司為實(shí)施主體時(shí)在進(jìn)行融資的過(guò)程中具有一定的優(yōu)勢(shì)，這也是平臺(tái)公司作為城市更新具體實(shí)施單位的一個(gè)原因。此外，針對(duì)不同更新方式的實(shí)施主體仍有多種選擇，以優(yōu)化改造類(lèi)更新方式為例，一些商業(yè)、辦公類(lèi)建筑通過(guò)局部改建后進(jìn)行了功能置換，植入諸如文創(chuàng)、傳媒、科技創(chuàng)新等新興產(chǎn)業(yè)，這類(lèi)型的實(shí)施主體更多會(huì)考慮具有可持續(xù)運(yùn)營(yíng)能力的市場(chǎng)化公司，采取EPC+O等方式推進(jìn)城市更新。

3 城市更新中存在的問(wèn)題與對(duì)策

由于城市更新項(xiàng)目通常規(guī)模較大、投資額較高、權(quán)屬?gòu)?fù)雜，其實(shí)施相對(duì)于增量建設(shè)而言難度更大、耗時(shí)更長(zhǎng)、投資更高，在推進(jìn)過(guò)程中實(shí)施主體會(huì)遇到各種問(wèn)題。

3.1 資金問(wèn)題

城市更新項(xiàng)目相對(duì)于普通開(kāi)發(fā)項(xiàng)目而言，具有一定的“政府性項(xiàng)目”特點(diǎn)，實(shí)施主體肩負(fù)著服務(wù)社會(huì)福祉、提升社會(huì)效益等使命。對(duì)于“保留”或“改造”民生類(lèi)項(xiàng)目，資金來(lái)源往往為財(cái)政資金，但隨著城市更新項(xiàng)目數(shù)量和種類(lèi)的增加，以及政府對(duì)城市綜合運(yùn)營(yíng)的要求日漸提高，僅靠財(cái)政資金不足以支撐大量城市更新項(xiàng)目的實(shí)施。因此，越來(lái)越多的企業(yè)參與到城市更新項(xiàng)目中來(lái)。

當(dāng)實(shí)施主體和融資主體為企業(yè)時(shí)，在滿足社會(huì)效益之外，還具有開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)以實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的使命，其面臨的一個(gè)緊迫問(wèn)題就是資金問(wèn)題。一方面，城市更新往往涉及到地塊上原有資產(chǎn)的處置，拆遷安置等都需要大量的前期資金；另一方面，企業(yè)需按照政府認(rèn)可的方案進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，這部分資金以及各階段產(chǎn)生的高額財(cái)務(wù)成本都將是企業(yè)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。城市更新項(xiàng)目涉及文旅開(kāi)發(fā)時(shí)，其投資回收期將大大超過(guò)住宅或單純的商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，如何實(shí)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目的資金平衡，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)企業(yè)的保值增值，是每個(gè)實(shí)操城市更新項(xiàng)目企業(yè)最為關(guān)注的問(wèn)題。

3.2 公眾意愿問(wèn)題

顯而易見(jiàn)，城市更新涉及到政府、企業(yè)、被搬遷方、其他相關(guān)人員等各類(lèi)主體，在追求共同目標(biāo)的同時(shí)也具有不同的訴求，公眾意愿是一個(gè)繞不開(kāi)的問(wèn)題?！掇k法》提出，城市更新的推進(jìn)需要尊重公眾意愿，“充分發(fā)揮群眾主體作用，將群眾更新愿望強(qiáng)烈的片區(qū)優(yōu)先納入更新范圍”，“結(jié)合群眾意愿、區(qū)域現(xiàn)狀、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、資金平衡等方面因素，論證城市有機(jī)更新的必要性和可行性”等，例如對(duì)原有區(qū)域住戶的搬遷安置，不同住戶的訴求不同，一部分愿意安置到指定區(qū)域、一部分希望能就地返遷、一部分愿意貨幣了結(jié)，還有一部分無(wú)論何種條件均不愿意搬遷。針對(duì)不同的訴求，相關(guān)部門(mén)會(huì)進(jìn)行多輪摸底和對(duì)接，直到探索出各方較為滿意的一個(gè)平衡方案，而這一歷程也耗時(shí)較長(zhǎng)，增加了企業(yè)推進(jìn)實(shí)施的難度。此外，城市更新項(xiàng)目必然會(huì)在原有基底的基礎(chǔ)上進(jìn)行各類(lèi)提升，包括醫(yī)療、教育、文化、綠化等各類(lèi)公眾關(guān)注的服務(wù)設(shè)施、市政景觀，完善配套的職責(zé)也部分由企業(yè)完成。

3.3 其他問(wèn)題

在推進(jìn)實(shí)施過(guò)程中，還會(huì)面臨諸多其他問(wèn)題，例如城市更新在很多城市尚無(wú)相關(guān)的政策支撐，包括資金籌措、土地獲取方式、產(chǎn)權(quán)登記、招商引資、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等問(wèn)題，需要政府與企業(yè)共同探討、局部先行先試，參照其他城市的先進(jìn)做法，同時(shí)還要合法合規(guī)。此外還需考慮到建設(shè)時(shí)序的統(tǒng)籌等，在“留”、“改”、“建”中統(tǒng)籌遠(yuǎn)近實(shí)施和分期呈現(xiàn)，在整個(gè)更新過(guò)程中盡可能的保障安全、便捷、和諧、美觀，這對(duì)企業(yè)的綜合管理水平提出了更高的要求。

3.4 對(duì)策

基于上述梳理的問(wèn)題，推進(jìn)城市更新應(yīng)該逐步出臺(tái)相應(yīng)的對(duì)策與措施：

(1)出臺(tái)綜合性的指引辦法，成都市借鑒上海、廣州、深圳等地的先進(jìn)做法和理念出臺(tái)了《辦法》，從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)參與方進(jìn)行指引，接下來(lái)還需各相關(guān)部門(mén)制定包括土地、規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)稅等在內(nèi)的細(xì)化配套政策文件，完善“1+N”體系，同時(shí)部門(mén)之間緊密銜接各流程，更好的推動(dòng)項(xiàng)目落地實(shí)施，讓實(shí)施主體“有據(jù)可依”。

(2)參與方應(yīng)積極探索創(chuàng)新各類(lèi)可行的方式，以資金籌措為例，城市更新項(xiàng)目中的民生類(lèi)工程在融資上可以獲得一些政策傾斜，例如發(fā)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債或城市更新貸等，在融資利率和時(shí)間上合法合規(guī)的爭(zhēng)取有利條件；對(duì)于開(kāi)發(fā)類(lèi)工程則大力發(fā)揮市場(chǎng)作用，提升策劃開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、企業(yè)效益的全方位提升。

(3)在多方參與整個(gè)城市更新項(xiàng)目的過(guò)程中，積極傾聽(tīng)公眾意見(jiàn)，在前期搬遷安置、策劃規(guī)劃方案及后續(xù)規(guī)劃調(diào)整、產(chǎn)權(quán)辦理等階段引入公眾參與機(jī)制，以社區(qū)聯(lián)動(dòng)、規(guī)劃公示、融媒體宣傳等方式加強(qiáng)公眾參與、提升公眾滿意度。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上，城市更新是城市發(fā)展到一定階段所必然面對(duì)的課 題，涉及各個(gè)參與方的平衡與博弈，在提升城市可持續(xù)發(fā)展水平這一共同的目標(biāo)之下，政府需要綜合出臺(tái)相應(yīng)的意見(jiàn)和措施予以引導(dǎo)和管控，企業(yè)需要在政府的指引下兼顧社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，科學(xué)合理的運(yùn)用各種方式解決實(shí)施中遇到的問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)各個(gè)參與方的合作共贏。