秦皇島市城市生活垃圾分類問題研究

祝洪嬌,張芷源

(1.燕山大學(xué) 文法學(xué)院,河北 秦皇島 066004;2.燕山大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,河北 秦皇島 066004)

黨的十八大以來,生態(tài)文明建設(shè)被納入國家“五位一體”總體布局,而生活垃圾分類是樹立綠色發(fā)展理念、推動(dòng)生活方式綠色化、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要一步。

秦皇島作為旅游城市和文明城市,改變生活垃圾處理方式,提高生活垃圾利用率和可回收率,降低垃圾污染十分必要。隨著秦皇島城市人口數(shù)量的不斷增加、城區(qū)范圍的不斷擴(kuò)大以及城市居民生活方式的不斷改變,城市生活垃圾呈現(xiàn)逐年遞增趨勢(shì)。資料顯示,目前,秦皇島市常住人口約309萬,全市城鎮(zhèn)化率超過56%,城鄉(xiāng)生活垃圾產(chǎn)量約為2 720 t/d,其中城市區(qū)生活垃圾量約為1 200 t/d,峰值出現(xiàn)在旅游旺季,超過1 800 t/d[1]。另外,垃圾的組成也在不斷發(fā)生變化,新型垃圾不斷產(chǎn)生,可回收垃圾所占比例大幅度提升。這些變化趨勢(shì)都進(jìn)一步凸顯垃圾分類極其具有緊迫性和必要性。

1 秦皇島市城市生活垃圾分類的現(xiàn)狀

1.1 相關(guān)條例和方案的制定為垃圾分類提供了法規(guī)制度保障

為推動(dòng)生活垃圾分類工作的開展,改善人居環(huán)境,2020年7月30日,河北省十三屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過《河北省城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理?xiàng)l例》。此條例是以地方立法來推行生活垃圾全流程分類。根據(jù)條例要求,設(shè)區(qū)的市要制定生活垃圾分類具體管理辦法。此外,為加快補(bǔ)齊河北省城鎮(zhèn)生活垃圾分類、收運(yùn)和處理設(shè)施的短板弱項(xiàng),省發(fā)改委、省住建廳、省生態(tài)環(huán)境廳又聯(lián)合印發(fā)了《河北省加快城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作方案》,明確到2023年,石家莊市、邯鄲市垃圾全流程分類和處理系統(tǒng)運(yùn)行趨于完善,其他各市全面推進(jìn)生活垃圾分類體系建設(shè)。

為落實(shí)省里的要求和部署,順利開展垃圾分類工作,秦皇島市相繼出臺(tái)了《秦皇島市城市生活垃圾分類工作實(shí)施方案》《2020年生活垃圾分類工作實(shí)施方案》等,就垃圾分類主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等內(nèi)容進(jìn)行了安排,北戴河全區(qū)域?qū)嵤├诸?并在其他縣區(qū)設(shè)立了8個(gè)示范片區(qū),積極推進(jìn)垃圾分類工作。

各縣區(qū)也按要求出臺(tái)了一系列方案,比如《秦皇島市海港區(qū)城市生活垃圾分類工作實(shí)施方案》《北戴河新區(qū)生活垃圾分類工作實(shí)施方案》《北戴河區(qū)垃圾分類試點(diǎn)運(yùn)營方案》《撫寧區(qū)生活垃圾分類示范片區(qū)建設(shè)工作實(shí)施方案》等,具體指導(dǎo)垃圾分類工作的開展。

隨后相應(yīng)的街道社區(qū)也出臺(tái)了更具體的方案,如北戴河區(qū)西山街道將垃圾分類工作納入街道“十四五”規(guī)劃和年度工作計(jì)劃,印發(fā)了《實(shí)施方案》《垃圾分類處理考核辦法》《垃圾分類工作目標(biāo)》等規(guī)范性文件,確保垃圾分類目標(biāo)明確、工作有方、推進(jìn)有序、保障有力。

總之,從上到下,從頂層設(shè)計(jì)到具體落實(shí),已經(jīng)有一系列的具體法規(guī)和方案出臺(tái),這為秦皇島市城市生活垃圾分類工作的開展提供了法規(guī)制度保障。

1.2 多項(xiàng)舉措的實(shí)施促進(jìn)了垃圾分類工作的全面啟動(dòng)

2019年5月10日,秦皇島市全面啟動(dòng)城市生活垃圾分類工作。一年多以來,大力加強(qiáng)政府推動(dòng),通過公共宣傳、“六進(jìn)”活動(dòng)、系統(tǒng)性培訓(xùn)等形式提高廣大市民的知曉率、參與率。以示范試點(diǎn)、示范片區(qū)為抓手,采取上下共管、突出重點(diǎn)、校地合作等工作方式打造秦皇島垃圾分類模式。

此外,秦皇島市在垃圾分類部門建設(shè)、機(jī)制完善、設(shè)施建設(shè)等方面也取得了很大進(jìn)展。首先,2020年5月19日,秦皇島市在省內(nèi)率先成立了生活垃圾分類服務(wù)中心,主要負(fù)責(zé)生活垃圾分類事務(wù)性、輔助性工作,這是開展垃圾分類工作的重要支撐;其次,完善長效機(jī)制,建立完整鏈條,即加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置為主要環(huán)節(jié)的生活垃圾分類收運(yùn)處置體系。當(dāng)前,秦皇島市垃圾處理設(shè)施較為齊全,其中生活垃圾焚燒發(fā)電一處,餐廚、醫(yī)療、建筑垃圾處理廠各一座,正在建設(shè)的西部垃圾焚燒發(fā)電廠一座,同時(shí)在原有處理設(shè)施的基礎(chǔ)上投資3億多元進(jìn)行升級(jí)改造[1]。這些都為秦皇島市城市生活垃圾分類工作的開展提供了有利條件和可靠保障。

2 秦皇島市城市生活垃圾分類存在的問題

2.1 社區(qū)居民垃圾分類知識(shí)匱乏,沒有養(yǎng)成垃圾分類習(xí)慣

雖然秦皇島市政府已經(jīng)在各個(gè)學(xué)校推進(jìn)有關(guān)垃圾分類的課程,從教育出發(fā)推動(dòng)垃圾分類工作,從長期來看具有一定的效果,但是目前進(jìn)行生活垃圾分類的大多是沒有經(jīng)過培訓(xùn)的成年人,因而短期內(nèi)很難有明顯效果。大部分居民對(duì)垃圾分類只有初步認(rèn)識(shí),沒有經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí),不能準(zhǔn)確地了解廚余垃圾、干垃圾、濕垃圾、有害垃圾的區(qū)別,垃圾分類工作實(shí)際上并沒有得到有效落實(shí)。另外,秦皇島市曾多次啟動(dòng)垃圾分類收集處置試點(diǎn)工作,在社區(qū)內(nèi)配備可回收垃圾、廚余垃圾、其他垃圾收集容器,并向社區(qū)物業(yè)和居民發(fā)放廚余垃圾袋,設(shè)置廚余垃圾桶,但大多沒有得到有效執(zhí)行,多數(shù)情況下是宣傳意義大過實(shí)際效果。秦皇島市社區(qū)垃圾收集仍以垃圾桶混合收集模式為主,這種形式?jīng)]有實(shí)現(xiàn)對(duì)垃圾的分類。除有少數(shù)垃圾被拾荒者拾取進(jìn)入廢品回收站以外,大部分垃圾被整體回收,進(jìn)入垃圾運(yùn)輸車,最終送入垃圾中轉(zhuǎn)站,很難得到二次回收和利用。

2.2 垃圾回收后續(xù)處置能力欠缺,影響居民進(jìn)行垃圾分類的積極性

垃圾分類收集并不是目的,分類收集是為了實(shí)現(xiàn)更好的處置,末端處置出現(xiàn)問題是導(dǎo)致垃圾分類前端收集出現(xiàn)問題的重要因素。秦皇島市垃圾分類收集末端處置難主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是垃圾分類處置能力有限,很多居民表示小區(qū)垃圾桶清理時(shí)統(tǒng)一運(yùn)輸,自己分類的垃圾被統(tǒng)一回收,這樣分與不分一個(gè)樣,還浪費(fèi)了人力,一定程度上影響了居民垃圾分類的積極性。二是綜合利用體系不健全,導(dǎo)致部分垃圾無法再循環(huán)利用。當(dāng)前,秦皇島市對(duì)于城市生活垃圾的再次利用主要體現(xiàn)在廢品回收上。雖然一些物品的回收對(duì)垃圾分類起到了一定作用,但也存在明顯的缺陷。大部分人對(duì)于可回收垃圾的分類,只限于回收眼前被認(rèn)為有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的東西,例如易拉罐、塑料瓶、報(bào)紙、廢舊家電等,而其他具有資源價(jià)值或容易造成污染的垃圾,如廢舊塑料、廢電池,則不在廢品回收的范圍之內(nèi),因此這些回收再利用并不屬于真正意義上的垃圾分類。當(dāng)前,許多低價(jià)值可回收垃圾受到價(jià)格和技術(shù)的限制無法形成健全的產(chǎn)業(yè)鏈,導(dǎo)致其回收利用率低,大部分進(jìn)入生活垃圾處理體系,造成生活垃圾數(shù)量持續(xù)增加。三是處置環(huán)節(jié)本身有污染。垃圾的填埋和焚燒一直是我國處理城市生活垃圾的兩種主要方式,它們的廣泛應(yīng)用直接影響了人們對(duì)垃圾分類回收的積極性,難以看到垃圾分類回收的直接效果。填埋會(huì)占用大量的土地資源,且垃圾填埋后會(huì)對(duì)周圍的環(huán)境造成長久的影響[2]。而焚燒具有占地面積小、效率高的特點(diǎn),但是會(huì)產(chǎn)生二次污染,同時(shí)會(huì)造成資源的浪費(fèi)。目前城市生活垃圾處理投資渠道單一,處理水平普遍不高,也沒有系統(tǒng)的設(shè)施以及后續(xù)的規(guī)劃和維護(hù),導(dǎo)致相當(dāng)一部分城市的土壤、水資源以及大氣受到了生活垃圾的污染,人民群眾的生活也受到了影響。秦皇島市主要以焚燒的方式來處理垃圾,但是基于秦皇島市目前以混合收集垃圾為主的方式,燃燒具有一定隱患,燃燒過程中垃圾中的有害物質(zhì)會(huì)造成一定的環(huán)境污染。

總之,當(dāng)前秦皇島市對(duì)城市生活垃圾的后續(xù)處置能力欠缺,末端資源化利用水平低,綜合利用體系不健全,不僅給環(huán)境、經(jīng)濟(jì)帶來了巨大影響,同時(shí)也限制了人們進(jìn)行垃圾分類的積極性。

2.3 法規(guī)體系不完善,政策支持力度不夠,行政監(jiān)管不足

目前秦皇島市雖然已經(jīng)出臺(tái)了一些專門針對(duì)城市生活垃圾分類的實(shí)施方案,但健全的垃圾分類法規(guī)體系還不夠完善。垃圾分類是一項(xiàng)全民活動(dòng),需要所有的社會(huì)居民參與,在法律層面缺乏對(duì)城市居民垃圾分類責(zé)任的界定和責(zé)任落實(shí)的強(qiáng)制措施,將導(dǎo)致社區(qū)基層干部在組織和動(dòng)員居民進(jìn)行垃圾分類時(shí)缺乏權(quán)威性和說服力,并且現(xiàn)有的法規(guī)大多缺乏相關(guān)的政策扶持和配套的具體措施,特別是缺乏相關(guān)的責(zé)任主體和獎(jiǎng)懲機(jī)制,所以垃圾分類難以得到切實(shí)的施行。

行政監(jiān)管和執(zhí)法部門的配合是推進(jìn)垃圾分類工作的重要環(huán)節(jié),行政監(jiān)管不足也會(huì)影響垃圾分類工作的推進(jìn)。當(dāng)前,秦皇島市在促進(jìn)城市生活垃圾分類方面的政策支持力度還不夠,缺少相應(yīng)的財(cái)政投入,相關(guān)的人力資源也不足,因此相應(yīng)的行政監(jiān)管也很難落實(shí)。有關(guān)部門難以真正對(duì)不分類或者分類不到位的社區(qū)或者居民采取有效的強(qiáng)制措施,也難以對(duì)城市生活垃圾分類工作進(jìn)行有效的組織、協(xié)調(diào)和控制。

2.4 垃圾分類設(shè)施不到位,居民難以進(jìn)行細(xì)致分類

目前,根據(jù)河北省生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)和秦皇島市生活垃圾成分特點(diǎn),按照“大類粗分、簡便易行”的原則,秦皇島市將日常生活垃圾主要分為可回收物(藍(lán)色)、有害垃圾(紅色)、濕垃圾(棕色)和干垃圾(黑色)四類;按照有害垃圾單獨(dú)投放、干濕垃圾分開、可回收物充分利用的原則,各單位要統(tǒng)一配置分類垃圾桶,統(tǒng)一印制分類垃圾袋;各單位要設(shè)置專門的可回收物存放點(diǎn),有害垃圾設(shè)立獨(dú)立的集中儲(chǔ)存場(chǎng)所并確保安全。但是,從目前來看,有關(guān)垃圾分類的設(shè)施還遠(yuǎn)不到位,很多居民表示自己所在社區(qū)的垃圾桶沒有分類,有的社區(qū)僅在主干道設(shè)置分兩類的垃圾桶,因此從垃圾分類設(shè)施上看,目前還無法為居民對(duì)生活垃圾的細(xì)致分類提供保障。

2.5 公共機(jī)構(gòu)垃圾分類的示范作用沒有充分發(fā)揮

要在全社會(huì)范圍內(nèi)形成垃圾分類收集的良好風(fēng)氣,需要有關(guān)公共機(jī)構(gòu)起好示范帶頭作用,秦皇島市也很注重這方面的工作。根據(jù)《秦皇島市城市生活垃圾分類工作實(shí)施方案》,2020年底前,秦皇島市公共機(jī)構(gòu)生活垃圾分類覆蓋率達(dá)到50%以上;2022年底前,達(dá)到75%以上。但從目前的情況來看,有關(guān)工作的落實(shí)還需要進(jìn)一步加強(qiáng),很多居民表示并沒有通過公共機(jī)構(gòu)接觸到有關(guān)垃圾分類的宣傳和引領(lǐng)。特別是當(dāng)前防控新冠肺炎疫情蔓延的任務(wù)艱巨,公共機(jī)構(gòu)垃圾分類工作的開展也必然受到影響。

2.6 缺乏旅游旺季垃圾分類處理應(yīng)急體系

秦皇島市作為我國著名的旅游城市,在旅游旺季,旅游人數(shù)達(dá)數(shù)千萬,而相應(yīng)地,旅游旺季的垃圾總量也呈逐年上升趨勢(shì),而且旅游景區(qū)的垃圾成分與一般城市生活垃圾有很大的不同,多以可回收垃圾和有機(jī)垃圾為主,因此做好旅游旺季垃圾的分類回收更有其必要性。但目前秦皇島市缺乏旅游旺季垃圾處理應(yīng)急體系,垃圾的清理、運(yùn)輸和處理能力還都有限,因此,旅游旺季的生活垃圾分類具體應(yīng)對(duì)還沒有受到關(guān)注,有針對(duì)性的措施也還沒有出臺(tái)。

3 促進(jìn)秦皇島市城市生活垃圾分類的對(duì)策建議

3.1 開展多種形式的垃圾分類宣傳教育活動(dòng)

政府相關(guān)部門及有關(guān)社會(huì)組織需要加大宣傳力度,通過多種方式進(jìn)行宣傳,倡導(dǎo)全民參與垃圾分類。特別是應(yīng)該深入社區(qū)進(jìn)行宣傳,通過免費(fèi)發(fā)放垃圾桶、垃圾袋、宣傳冊(cè)等活動(dòng)積極帶動(dòng)居民參與,同時(shí)要借助社會(huì)輿論的力量,充分發(fā)揮微博、微信和短視頻等新媒體的作用,將垃圾分類的理念滲透到社會(huì)的各個(gè)層面。借助互聯(lián)網(wǎng)報(bào)道有關(guān)垃圾分類工作的實(shí)施情況,宣傳表揚(yáng)個(gè)別優(yōu)秀市民和團(tuán)體,提升公眾對(duì)垃圾分類政策的正面評(píng)價(jià),讓居民了解垃圾分類的真正意義,樹立正確的環(huán)境價(jià)值觀。另外,居民的垃圾分類行為容易受到自己周圍關(guān)鍵性的人或是群體的影響,應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)此類榜樣的宣傳,形成良好的社區(qū)氛圍,從而形成影響壓力,最終帶動(dòng)社區(qū)居民垃圾分類整體水平的提升。

3.2 充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,提高垃圾回收利用的效率

推進(jìn)城市生活垃圾分類,固然需要政府的推動(dòng),但不能把垃圾分類當(dāng)作單純的公共服務(wù),必須充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用,形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制。生活垃圾的回收利用應(yīng)該實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化,從垃圾的分類、投放、運(yùn)輸,到后續(xù)的處理,形成長期有效的產(chǎn)業(yè)鏈,提高垃圾回收利用的效率,這樣才能使垃圾分類工作長期進(jìn)行。秦皇島市目前的垃圾收集和處置主要由秦皇島市環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé),沒有形成成熟的產(chǎn)業(yè)鏈,垃圾回收率低。另外,政府還應(yīng)鼓勵(lì)有關(guān)垃圾回收技術(shù)的革新,鼓勵(lì)、支持企業(yè)大力開發(fā)、研制垃圾回收處理、資源循環(huán)利用等技術(shù),適當(dāng)推出優(yōu)惠政策鼓勵(lì)垃圾回收相關(guān)企業(yè)的發(fā)展,以提高城市生活垃圾的資源利用率。總之,只有政府的宏觀引導(dǎo)與市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制相結(jié)合,才能形成城市生活垃圾分類處理的長效機(jī)制。

3.3 加強(qiáng)監(jiān)管,并實(shí)施垃圾分類獎(jiǎng)懲制度

要想促進(jìn)城市生活垃圾分類的良好發(fā)展,不能只靠居民主觀意愿的提升和自覺性的增強(qiáng),還必須要加強(qiáng)有效的監(jiān)管和獎(jiǎng)懲,這也是很多國家在推行垃圾分類時(shí)的普遍做法。加強(qiáng)監(jiān)管,首先要有完備的法規(guī)制度,其次是能夠按照法規(guī)制度嚴(yán)格監(jiān)管,對(duì)于沒有按規(guī)定進(jìn)行垃圾分類的社區(qū)和居民進(jìn)行懲罰。如日本對(duì)胡亂丟棄廢棄物行為的懲罰是“處以5年以下有期徒刑,并處罰金1 000萬日元”(約合人民幣83萬元)[3]。我國目前很多城市也采用罰款的方式來推進(jìn)居民和單位進(jìn)行垃圾強(qiáng)制分類,雖然罰款的數(shù)額與國外相比要少得多,懲罰力度并不大,但仍然起到了一定的強(qiáng)制作用。今后,要逐步加強(qiáng)運(yùn)用包括罰款在內(nèi)的各種手段進(jìn)行監(jiān)管,推動(dòng)公共機(jī)構(gòu)示范引領(lǐng),促進(jìn)城市生活垃圾分類的長期進(jìn)行。

3.4 提高城市居民進(jìn)行垃圾分類的便利性

對(duì)于有關(guān)的垃圾分類政策制定和執(zhí)行部門而言,應(yīng)該把激勵(lì)社區(qū)居民進(jìn)行垃圾分類的重點(diǎn)放在社區(qū)生活垃圾分類設(shè)施的建設(shè)以及后續(xù)收運(yùn)管理的完善上,相關(guān)設(shè)施不夠完善直接影響居民垃圾分類的進(jìn)行。比如社區(qū)賣廢品是否方便與人們進(jìn)行垃圾分類的意愿直接相關(guān),同時(shí),分類垃圾箱的設(shè)置也在很大程度上影響居民的垃圾分類行為。因此,想要促進(jìn)城市居民進(jìn)行垃圾分類,首先需要提供良好的社區(qū)設(shè)施,提高進(jìn)行垃圾分類的便利性。在社區(qū)內(nèi)設(shè)置標(biāo)識(shí)清楚的分類垃圾箱、運(yùn)收車輛,以及固定的廢品收購點(diǎn),保障垃圾分類收集后續(xù)工作的正常運(yùn)行,提高城市居民垃圾分類的便利性和經(jīng)濟(jì)性。同時(shí)要減少城市居民進(jìn)行垃圾分類的其他阻礙,具體包括制定更易于理解、執(zhí)行的垃圾分類法律、制度和行為規(guī)范;提高垃圾分類的服務(wù)質(zhì)量;降低居民進(jìn)行垃圾分類的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本等等,這些都會(huì)相應(yīng)提高城市居民進(jìn)行垃圾分類的積極性。

3.5 建立旅游旺季垃圾分類處理應(yīng)急體系

由于游客數(shù)量大量增加,秦皇島市每年在旅游旺季生活垃圾數(shù)量都會(huì)激增,這給垃圾分類收集和處理帶來了巨大壓力,因此應(yīng)該建立旅游旺季垃圾分類處理應(yīng)急體系。一方面,通過環(huán)保宣傳,增強(qiáng)游客的環(huán)保意識(shí),促進(jìn)游客積極地進(jìn)行垃圾分類。同時(shí)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定,加大對(duì)違規(guī)行為的處罰力度,通過監(jiān)管來促進(jìn)垃圾分類的開展。另一方面,在旅游旺季,有關(guān)政府部門應(yīng)提高工作效率,充分對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行合理配置,使現(xiàn)有資源得到最大化的利用。同時(shí)還應(yīng)進(jìn)一步提高有關(guān)部門的管理技術(shù)和管理水平,做出相應(yīng)預(yù)案,并積極應(yīng)對(duì)各種突發(fā)情況。

3.6 借鑒其他國家和地區(qū)城市生活垃圾分類的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

生活垃圾分類收集是大勢(shì)所趨,世界上很多國家,特別是美、日、韓、歐盟等一些發(fā)達(dá)國家,在生活垃圾分類方面已經(jīng)形成了自己的特有模式,并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。比如,日本先后制訂了一系列法律,對(duì)垃圾分類的相關(guān)主體責(zé)任進(jìn)行了明確的規(guī)定,并且對(duì)生活垃圾進(jìn)行了精細(xì)分類,建立了合理的垃圾分類回收體系[4]。韓國于1995年開始實(shí)施廢棄物按量收費(fèi)政策,廢棄物若未正確分類將按量收費(fèi)[5]。

我國也多次推動(dòng)生活垃圾分類收集工作。2010年以后,北京、南京、廣州、上海等地陸續(xù)施行生活垃圾分類試點(diǎn),逐漸形成一批創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)及推廣模式;2017年3月,國務(wù)院提出“部分范圍內(nèi)先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類”,北京、上海等城市開始在公共機(jī)構(gòu)試點(diǎn)強(qiáng)制分類;2019年7月,上海生活垃圾強(qiáng)制分類開始全面推行[6],經(jīng)過一年多的運(yùn)行,上海市生活垃圾分類工作取得了積極成效,垃圾分類在上海市社區(qū)內(nèi)逐漸表現(xiàn)出更多的社區(qū)自主性,居民參與垃圾分類的值守和督促,涌現(xiàn)出具有“問題導(dǎo)向性”和“實(shí)際操作性”的實(shí)際案例[5]。這些都為其他城市進(jìn)一步推廣作好“垃圾分類”工作提供了思路。