功能主義視角下環(huán)境法原則由協(xié)調(diào)發(fā)展到環(huán)境優(yōu)先的轉(zhuǎn)變

張舟航

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,重慶 401120)

新時(shí)代中國(guó)社會(huì)基本矛盾的轉(zhuǎn)變,對(duì)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境法治提出新的要求。[1]面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì),所推崇的“協(xié)調(diào)原則”無法有效應(yīng)對(duì),根源在于其過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的統(tǒng)一,從而忽視二者實(shí)質(zhì)存在競(jìng)爭(zhēng)性的矛盾?！皡f(xié)調(diào)發(fā)展”原則片面回避二者的對(duì)立沖突,當(dāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與環(huán)境保護(hù)理性需要相沖突時(shí),“經(jīng)濟(jì)人”自然而然地選擇追求經(jīng)濟(jì)利益,忽視環(huán)境的整體平穩(wěn)運(yùn)行,致使環(huán)境危機(jī)愈發(fā)頻發(fā),經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行發(fā)展勢(shì)必與良好環(huán)境對(duì)立沖突。故只有直面二者間的矛盾,在價(jià)值判斷與理性分析的基礎(chǔ)上,將協(xié)調(diào)發(fā)展在實(shí)踐運(yùn)用中所表現(xiàn)的“單一的重心傾向”[2]予以修訂。

1 “協(xié)調(diào)發(fā)展”向“環(huán)境優(yōu)先”轉(zhuǎn)變的根源

1.1 社會(huì)根源:環(huán)境沖突加劇

環(huán)境問題是當(dāng)今全人類所面臨的重大問題之一,關(guān)系到全人類的生存與發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過數(shù)十年的努力,環(huán)境危機(jī)相對(duì)緩解,環(huán)境狀況相較數(shù)次工業(yè)革命快速發(fā)展時(shí)期有較大改善,但伴隨科技風(fēng)險(xiǎn)及“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力下環(huán)境質(zhì)量的下降”,仍引起公眾廣泛的關(guān)注。[3]20世紀(jì)80年代以來我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展高速運(yùn)行時(shí)期,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先性致使環(huán)境面臨巨大風(fēng)險(xiǎn),引發(fā)大量的環(huán)境問題,環(huán)境污染必然轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)問題,環(huán)境問題本質(zhì)上反映了社會(huì)關(guān)系沖突。[4]一方面,自然資源的無序開發(fā)與開采,環(huán)境損害事件不斷發(fā)生,導(dǎo)致社會(huì)生產(chǎn)的不可持續(xù)性;另一方面,環(huán)境污染將導(dǎo)致人類身體機(jī)能受損、生存環(huán)境質(zhì)量降低,對(duì)人類的生存空間構(gòu)成極大的威脅。環(huán)境問題引起社會(huì)的廣泛關(guān)注:首先,環(huán)境問題發(fā)生頻次增多,引起社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染及損害的擔(dān)憂;其次,這種對(duì)環(huán)境現(xiàn)狀的擔(dān)憂逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)環(huán)境問題的重視,特別在科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展的今天,公眾獲得環(huán)境信息便捷,一定程度上加深了社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的理解以及對(duì)環(huán)境問題的重視;最后,在重視環(huán)境問題的基礎(chǔ)上,要求國(guó)家、政府采取相應(yīng)的手段、方式對(duì)環(huán)境問題予以回應(yīng)與應(yīng)對(duì),確立政府的生態(tài)法治建設(shè)職責(zé)[5],在法律層面的應(yīng)對(duì)則體現(xiàn)為完善環(huán)境法律責(zé)任和新形勢(shì)下環(huán)境法律的原則。

1.2 經(jīng)濟(jì)根源:環(huán)境治理的“不經(jīng)濟(jì)性”

“環(huán)境優(yōu)先”原則要求在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系時(shí),將環(huán)境保護(hù)置于優(yōu)先位置加以考量選擇,需首先滿足環(huán)境體系穩(wěn)定、環(huán)境因素安全的需要。在“協(xié)調(diào)發(fā)展”運(yùn)行模式下,環(huán)境保護(hù)需讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,特別在我國(guó),經(jīng)濟(jì)發(fā)展是對(duì)一個(gè)地區(qū)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的重要因素,關(guān)乎該地區(qū)行政官員的政績(jī),官員任職期間的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政治仕途評(píng)價(jià)的重要衡量因素,在此情形下,優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)就理所當(dāng)然地成為地區(qū)主要側(cè)重發(fā)展的因素。協(xié)調(diào)發(fā)展即環(huán)境與經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào),從主語、動(dòng)詞搭配上看,要求的便是經(jīng)濟(jì)重要性大于環(huán)境,在此模式下,實(shí)質(zhì)上是走“先發(fā)展后治理”的老路。從短期利益上看,經(jīng)濟(jì)得到了較快發(fā)展,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,這種發(fā)展方式是不理性、不經(jīng)濟(jì)的。環(huán)境自身的復(fù)雜性及牽連性,使得環(huán)境治理并非易事。一方面,環(huán)境治理周期長(zhǎng)。美國(guó)的超級(jí)基金場(chǎng)地從發(fā)現(xiàn)到修復(fù)完畢并從國(guó)家優(yōu)先名錄中刪除,一般需要12 a,場(chǎng)地初步調(diào)查需要95~145 h,修復(fù)調(diào)查與可行性研究平均需18~30個(gè)月,修復(fù)設(shè)計(jì)平均需12~18個(gè)月。[6]另一方面,環(huán)境修復(fù)需投入大量的人力、資金與技術(shù)。日本留給世界的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)是慘痛的,二戰(zhàn)后,日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展,導(dǎo)致環(huán)境危機(jī)頻發(fā),發(fā)生數(shù)次震驚全球的“公害事件”,在“世界八大公害事件”中,日本獨(dú)占其中4件,這不僅極大威脅了當(dāng)?shù)孛癖姷纳眢w健康,也使得國(guó)家在環(huán)境治理和修復(fù)中付出了巨額的經(jīng)濟(jì)成本。日本四大公害的賠償費(fèi)和公害對(duì)策費(fèi)合計(jì)超過500億日元。[7]最終推動(dòng)日本在1970年修改了《公害對(duì)策基本法》,確立了“環(huán)境優(yōu)先”原則。

“環(huán)境優(yōu)先”的轉(zhuǎn)變,實(shí)質(zhì)上改變了忽視環(huán)境自身運(yùn)行的觀念,選擇優(yōu)先保護(hù)環(huán)境。在此邏輯下,“環(huán)境”置于“經(jīng)濟(jì)”之前,成為首要考慮因素,當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不影響、不損害環(huán)境,才穩(wěn)步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),避免了后續(xù)環(huán)境治理工作的“不經(jīng)濟(jì)性”。

1.3 理念根源:生態(tài)文明理念

在《環(huán)境保護(hù)法》(1989)中,僅體現(xiàn)了“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則,但是并沒有進(jìn)一步明定何種價(jià)值存在優(yōu)先性,以及當(dāng)各價(jià)值目標(biāo)沖突時(shí),如何予以協(xié)調(diào)也未作規(guī)范表達(dá),這就導(dǎo)致多年的環(huán)境法律規(guī)范實(shí)施效果不盡如人意,背離環(huán)境法價(jià)值預(yù)期。一方面,自改革開放以來我國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展所產(chǎn)生的工業(yè)化趨勢(shì),環(huán)境危機(jī)、環(huán)境問題凸顯。另一方面,環(huán)境問題不僅是國(guó)內(nèi)問題,更是全球廣泛關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題,全球溫室氣體排放增加、厄爾尼諾現(xiàn)象和拉尼娜現(xiàn)象頻發(fā)等,都表明環(huán)境問題是全球性的問題,可以說我國(guó)環(huán)境治理內(nèi)憂外患?！皡f(xié)調(diào)發(fā)展”原則向“環(huán)境優(yōu)先”原則的轉(zhuǎn)變,不僅確立了環(huán)境利益的優(yōu)先選擇、優(yōu)先考量,也體現(xiàn)出一種政治性宣示,即國(guó)家通過立法手段,在法律層面釋放出加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的信號(hào),從而促進(jìn)環(huán)境治理與應(yīng)對(duì)工作的有效施行,公眾則從這種強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的宣示中,加深了對(duì)環(huán)境的認(rèn)識(shí),也體現(xiàn)了中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó),在治理和應(yīng)對(duì)環(huán)境問題上的堅(jiān)定決心。

生態(tài)文明是人類在利用自然界的同時(shí),又主動(dòng)保護(hù)自然界、積極改善和優(yōu)化人與自然的關(guān)系而取得的物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和。[8]在生態(tài)文明理念的指導(dǎo)下,當(dāng)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生對(duì)立沖突,且難以調(diào)和時(shí),將環(huán)境保護(hù)設(shè)為優(yōu)先因素,這是對(duì)人類與自然關(guān)系的重新審視,是對(duì)自然價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變。這種價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變必然導(dǎo)致對(duì)原有立法目的、原則、制度的反思和更新。[9]生態(tài)文明理念要求在應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)時(shí)采取更主動(dòng)的方式。在國(guó)內(nèi),需要制定和完善符合生態(tài)文明理念內(nèi)涵的法律規(guī)范,構(gòu)建生態(tài)文明社會(huì);在國(guó)際上,也需要各國(guó)家、各民族間通力協(xié)作,重視環(huán)境的保護(hù)工作,一同應(yīng)對(duì)全球性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

2 “協(xié)調(diào)發(fā)展”原則轉(zhuǎn)向“環(huán)境優(yōu)先”原則研究的功能主義進(jìn)路

2.1 功能主義及其在法學(xué)研究中的應(yīng)用

功能主義是社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的一種重要研究范式,其中一個(gè)核心觀點(diǎn),即“任何社會(huì)系統(tǒng)都是功能性實(shí)體,功能性決定著系統(tǒng)中的各種結(jié)構(gòu)和過程相互依存”。[10]功能之概念在社會(huì)學(xué)研究中被運(yùn)用廣泛,在社會(huì)學(xué)的研究中,功能不是事實(shí)產(chǎn)生的原因基礎(chǔ),而應(yīng)是社會(huì)得以存在之依靠。[11]社會(huì)事實(shí)之所以存在是由于它們以某種方式維持著社會(huì)的存在,或者說它們之所以存在是因?yàn)樗鼈兙哂泄δ?。[12]功能主義研究方法最早由比較法學(xué)所廣泛運(yùn)用。特別自德國(guó)比較法學(xué)家茨威格特和克茨系統(tǒng)確立比較法的功能主義進(jìn)路以后,功能主義研究進(jìn)路在比較法中一度占據(jù)主流地位,并直接推動(dòng)了比較法的發(fā)展。[13]在我國(guó)法學(xué)發(fā)展中,功能主義研究方法在各領(lǐng)域均得到了較廣泛的應(yīng)用,比如在民法中關(guān)于法人分類方式[14]、刑法階層體系[15]、刑法立法觀念[16]。與“功能主義研究進(jìn)路”相區(qū)別的是“規(guī)范法學(xué)的研究方法”,或稱為“規(guī)范主義”,其更突出法律運(yùn)行下內(nèi)在邏輯的連貫性和理論體系的協(xié)調(diào)性。兩種方法在法學(xué)研究中各有價(jià)值側(cè)重,以何種方式進(jìn)行分析,應(yīng)當(dāng)以法律運(yùn)行的實(shí)踐及實(shí)際情況進(jìn)行選擇。[17]

環(huán)境法是第三法域和社會(huì)法,具有社會(huì)性、綜合性等獨(dú)特個(gè)性,其維護(hù)的社會(huì)整體環(huán)境利益,體現(xiàn)的是社會(huì)環(huán)境安全[18],基于環(huán)境法所蘊(yùn)含的社會(huì)性,通過社會(huì)學(xué)的功能主義研究視角,更好地把握環(huán)境法基本原則由“協(xié)調(diào)發(fā)展”到“環(huán)境優(yōu)先”的內(nèi)在邏輯發(fā)展。

2.2 功能主義視域下“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則與“環(huán)境優(yōu)先”原則功能指向辨明

2.2.1 “協(xié)調(diào)發(fā)展”原則:人類中心主義的功能導(dǎo)向

人類中心主義在發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的問題上,強(qiáng)調(diào)發(fā)展是天然合理的,只有經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)才是人類發(fā)展的最終目標(biāo)和根本價(jià)值取向。[19]突出人與自然的對(duì)立及分離,極力鼓吹人類應(yīng)當(dāng)征服自然,成為自然界的主人,不考慮自然界其他生命體及生態(tài)系統(tǒng)存在的特殊價(jià)值,任何事物都須以人類為中心,將人類社會(huì)的發(fā)展建立在對(duì)自然、生態(tài)的掠奪性開發(fā)利用上。從實(shí)質(zhì)上看,這種人類中心主義的發(fā)展思路具有明顯的“反自然性”特性,突出并加劇了人類與自然的對(duì)立,從而遭受自然界的報(bào)復(fù),比如說溫室氣體排放導(dǎo)致全球海平面不斷上升,空氣污染導(dǎo)致人類生存環(huán)境質(zhì)量降低。20世紀(jì)70年代以來,由于全球性生態(tài)危機(jī)日益加劇,人類中心主義的生態(tài)倫理觀被認(rèn)為是導(dǎo)致這一危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)?。[20]

“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則產(chǎn)生之初也期望經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境之間能良性互動(dòng)協(xié)調(diào),但是隨著實(shí)踐的發(fā)展,協(xié)調(diào)發(fā)展逐漸被異化,成為服務(wù)于經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要原則,體現(xiàn)出濃郁的人類中心主義功能韻味。我國(guó)自改革開放以來的很長(zhǎng)一段時(shí)期,堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心,特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為人類社會(huì)所執(zhí)著追求的一種目標(biāo),在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域取得了令人矚目的成績(jī)。但與此同時(shí),經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展忽視了環(huán)境自身的運(yùn)行情況,在以人類為中心的思想下,對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求總是能以摧枯拉朽之勢(shì)壓制對(duì)環(huán)境保護(hù)的理性選擇,更看重眼前的經(jīng)濟(jì)利益,強(qiáng)調(diào)“環(huán)境發(fā)展”協(xié)調(diào)于“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”,導(dǎo)致“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則在實(shí)施運(yùn)作過程中逐漸異化。實(shí)質(zhì)上使“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則成為追求短期經(jīng)濟(jì)效益、忽視環(huán)境利益的“護(hù)身符”,最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終居于首要地位。

由此可見,協(xié)調(diào)發(fā)展原則重視人類自身發(fā)展,即在人類中心主義的功能導(dǎo)向下,背離其產(chǎn)生之初衷,沒有承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)互動(dòng)作用,無法應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境挑戰(zhàn)。

2.2.2 “環(huán)境優(yōu)先”原則:生態(tài)整體主義的價(jià)值本源

環(huán)境法是伴隨著環(huán)境問題的發(fā)展而產(chǎn)生的,是致力于應(yīng)對(duì)與處理環(huán)境問題的領(lǐng)域法。[21]“環(huán)境優(yōu)先”原則的確立,體現(xiàn)了生態(tài)整體主義的價(jià)值內(nèi)涵,在生態(tài)整體主義思想路徑下,人類作為法律主體,對(duì)維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)負(fù)有道德義務(wù)。[22]隨著環(huán)境問題不斷凸顯,工業(yè)社會(huì)固有的征服自然的觀念,逐步被尊重自然、順應(yīng)自然和保護(hù)自然的思想觀念所替代,人類不斷反思過度開發(fā)利用環(huán)境資源所帶來的嚴(yán)重后果。

生態(tài)整體主義并非意味著向生態(tài)中心主義的轉(zhuǎn)向,而是在保護(hù)路徑和保護(hù)手段上更加關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)的整體性(而非其組成部分),更加強(qiáng)調(diào)法律主體的環(huán)境保護(hù)義務(wù)以及生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類行為的限制。[23]“環(huán)境優(yōu)先”原則的提出,是對(duì)“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則的評(píng)判與進(jìn)一步的升華,在生態(tài)整體主義價(jià)值導(dǎo)向下,將環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間進(jìn)行衡量,環(huán)境問題需處于相對(duì)優(yōu)先考量的地位,對(duì)“環(huán)境優(yōu)先”原則的把握,需克服絕對(duì)主義的價(jià)值判斷誤區(qū)?！碍h(huán)境優(yōu)先”原則內(nèi)涵亦貫穿“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則的理念,當(dāng)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)二者無法調(diào)和時(shí),應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)置于優(yōu)先地位。“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則之所以難以應(yīng)對(duì)環(huán)境問題,在于其在實(shí)踐發(fā)展中,逐步被異化成只重視短期經(jīng)濟(jì)效益。可以說,在現(xiàn)實(shí)中,兩者的矛盾性、對(duì)立性更為突出,這時(shí)必須要有所取舍,協(xié)調(diào)發(fā)展只是回避這種矛盾,環(huán)境優(yōu)先才是直面矛盾、代表未來環(huán)境法發(fā)展取向的一個(gè)新原則。[24]在生態(tài)整體主義的價(jià)值指引下,當(dāng)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)生沖突時(shí),應(yīng)放棄短期且不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式,優(yōu)先選擇維護(hù)環(huán)境的良好運(yùn)行模式。

2.3 功能主義指向下“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則與“環(huán)境優(yōu)先”原則的聯(lián)系與界分

2.3.1 “協(xié)調(diào)發(fā)展”原則與“環(huán)境優(yōu)先”原則的聯(lián)系:“目的”與“結(jié)果”的考量

“環(huán)境優(yōu)先”原則的提出,是建立在對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期環(huán)境執(zhí)法不力和環(huán)境保護(hù)片面依附于經(jīng)濟(jì)發(fā)展“協(xié)調(diào)模式”反思的基礎(chǔ)上。[25]并不是全盤否定“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則,“環(huán)境優(yōu)先”原則實(shí)質(zhì)上是對(duì)其的反思與超越。在功能主義研究路徑下,“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則設(shè)立之目的,在于平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境利益等之間的關(guān)系,但是過于強(qiáng)調(diào)“發(fā)展”,且“協(xié)調(diào)”本身存在規(guī)范設(shè)定的模糊性,對(duì)于如何處理、取舍上述利益并不清晰,在追求經(jīng)濟(jì)利益需求的刺激下,很容易導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,最終結(jié)果致使環(huán)境問題愈發(fā)嚴(yán)峻,預(yù)期目的與結(jié)果相背離。進(jìn)一步分析“環(huán)境優(yōu)先”原則,該原則設(shè)立的目的是應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī),彌補(bǔ)“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則在實(shí)踐實(shí)施過程中的異化。當(dāng)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)沖突且無法調(diào)和時(shí),應(yīng)將環(huán)境置于優(yōu)先地位,而非放任經(jīng)濟(jì)的無序發(fā)展,其內(nèi)在所蘊(yùn)含的強(qiáng)制性功能,明確了當(dāng)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)對(duì)立沖突時(shí),環(huán)境的首要、優(yōu)先地位應(yīng)得以保障,“環(huán)境優(yōu)先”原則的功能保障了其目的的實(shí)現(xiàn),實(shí)現(xiàn)“目的—功能”的運(yùn)行。“環(huán)境優(yōu)先”原則的功能不僅包含強(qiáng)制性,還存在確定性,即克服了在“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則情形下,“協(xié)調(diào)”的模糊性所導(dǎo)致的最終對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的盲目追求結(jié)果。

在充分發(fā)揮功能主義本身的轉(zhuǎn)介作用下,“環(huán)境優(yōu)先”原則實(shí)現(xiàn)了“目的—功能—結(jié)果”的路徑。當(dāng)然,這種路徑并非由目的到結(jié)果的單向度決定,而是彼此之間相互作用、相互影響。功能主義視角下,功能是連接“目的”與“結(jié)果”的紐帶,不僅是對(duì)二者間的檢驗(yàn),也是對(duì)二者關(guān)系的矯正與發(fā)展。

2.3.2 “協(xié)調(diào)發(fā)展”原則與“環(huán)境優(yōu)先”原則的界分:環(huán)境法價(jià)值厘清

法所蘊(yùn)含的價(jià)值是人們不斷追求且向往的一種理想狀態(tài),此理想狀態(tài)的最終形成需人類充分發(fā)揮能動(dòng)性,采取特定行為、方式實(shí)現(xiàn)。法律通過設(shè)定規(guī)范,以“權(quán)利—義務(wù)”方式來預(yù)先設(shè)定人類的行為模式,從而促使法律價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)法律規(guī)范空缺時(shí),就需要借助法律原則予以協(xié)調(diào),通過原則的確立來推動(dòng)“權(quán)利—義務(wù)”的履行,進(jìn)而推動(dòng)法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。法的基本原則體現(xiàn)著法的本質(zhì)和根本價(jià)值,是整個(gè)法律活動(dòng)的指導(dǎo)思想和出發(fā)點(diǎn),構(gòu)成法律體系的靈魂,決定著法的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。[26]“環(huán)境優(yōu)先”原則在環(huán)境法體系中的地位體現(xiàn),如同意思自治之于民法,比例原則之于行政法,罪刑法定原則之于刑法。“環(huán)境優(yōu)先”原則的提出,并不僅僅具有象征或是宣誓意義,還體現(xiàn)了環(huán)境法核心價(jià)值,即生態(tài)理性的價(jià)值表達(dá),這種生態(tài)理性的表達(dá),蘊(yùn)含了環(huán)境法的價(jià)值追求和倫理觀念,即正義、公平、安全、秩序、效率等,也是可持續(xù)發(fā)展這一經(jīng)久不衰的發(fā)展觀的內(nèi)在要求。[27]

“環(huán)境優(yōu)先”原則體現(xiàn)的環(huán)境法價(jià)值——生態(tài)理性,在馬克思主義生態(tài)哲學(xué)家安德烈·高茲看來,生態(tài)理性本質(zhì)是不同于經(jīng)濟(jì)理性的,經(jīng)濟(jì)理性屬于工具理性范疇,而生態(tài)理性是一種價(jià)值理性,蘊(yùn)含價(jià)值判斷與選擇。[28]在功能主義導(dǎo)向下,將“環(huán)境優(yōu)先”原則所蘊(yùn)含的價(jià)值理性引入環(huán)境法律規(guī)范中,推動(dòng)人類與自然建立和諧共生的關(guān)系?！皡f(xié)調(diào)發(fā)展”原則在功能主義語境下,更加強(qiáng)調(diào)“發(fā)展”的重要性與優(yōu)先性,這就使得“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則在實(shí)踐運(yùn)用中完全異化,并倒向“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先,環(huán)境保護(hù)次之”的選擇模式。我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,很大程度上是以犧牲環(huán)境與掠奪資源為代價(jià)換取的,片面追求經(jīng)濟(jì)短期利益和經(jīng)濟(jì)效益的最大化,基本不考慮、不顧及環(huán)境系統(tǒng)的承載能力和平衡,此種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式完全背離環(huán)境法內(nèi)在價(jià)值的要求。首先,“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則體現(xiàn)一定的盲目性,追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展,忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的公平問題,造成地區(qū)間發(fā)展不協(xié)調(diào)、不公平,這種不協(xié)調(diào)、不公平不僅僅包括經(jīng)濟(jì)上的不公平,更包括對(duì)美好環(huán)境追求的實(shí)質(zhì)性區(qū)別。其次,“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則忽視代際正義,在“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則邏輯運(yùn)行下,首要考慮的是當(dāng)代人的優(yōu)先發(fā)展,忽視后代人對(duì)美好環(huán)境追求的正當(dāng)性,透支環(huán)境來追求短期經(jīng)濟(jì)利益最大化,實(shí)質(zhì)上剝奪了后代人所享有的環(huán)境利益,不符合正義的價(jià)值觀。最后,“協(xié)調(diào)發(fā)展”過于側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展,追求短期利益,忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)環(huán)境利益,致使環(huán)境危機(jī)、環(huán)境問題和環(huán)境鄰避運(yùn)動(dòng)徒增,環(huán)境法所致力于維護(hù)的環(huán)境穩(wěn)定秩序被打破。

3 功能主義視角下“環(huán)境優(yōu)先”原則的展開

3.1 功能主義視角下“環(huán)境優(yōu)先”原則對(duì)“保護(hù)優(yōu)先”原則的升華

在2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中,確立了“保護(hù)優(yōu)先”原則,雖然“環(huán)境優(yōu)先”原則與“保護(hù)優(yōu)先”原則二者所表達(dá)的思想都是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)發(fā)生難以調(diào)和之矛盾時(shí),經(jīng)濟(jì)發(fā)展需讓位于環(huán)境保護(hù),但是二者存在一定差別,不得貿(mào)然將二者等同。

“保護(hù)優(yōu)先”原則,在功能主義語境下,強(qiáng)調(diào)突出“保護(hù)”,進(jìn)一步分析,其實(shí)質(zhì)更關(guān)注前端預(yù)防,側(cè)重對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等問題的應(yīng)對(duì),但是面對(duì)日益復(fù)雜的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),僅采取預(yù)防手段是完全不夠的,即便再完美的預(yù)防方法也可能無法完全避免環(huán)境損害結(jié)果的最終發(fā)生。據(jù)此可以看出,“保護(hù)優(yōu)先”原則在應(yīng)對(duì)環(huán)境治理等措施時(shí)存在天然的缺陷,實(shí)質(zhì)內(nèi)涵并不全面,難以涵蓋全方位的環(huán)境問題。

“環(huán)境優(yōu)先”原則,不僅包括對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防,還包括以下多個(gè)方面:損害救濟(jì)優(yōu)先、環(huán)境功能恢復(fù)優(yōu)先、規(guī)劃評(píng)價(jià)優(yōu)先等,從前端的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防到末端的環(huán)境問題治理,全方位落實(shí)“環(huán)境優(yōu)先”?？偠灾?在功能主義視角下,“環(huán)境優(yōu)先”原則是對(duì)“保護(hù)優(yōu)先”原則的補(bǔ)充與升華,應(yīng)當(dāng)貫穿整個(gè)環(huán)境法律規(guī)范體系之中。

3.2 “環(huán)境優(yōu)先”原則在不同領(lǐng)域適用的功能差異性

環(huán)境利益的優(yōu)先性,并不是指在任何情形無區(qū)別的絕對(duì)優(yōu)先性,需要克服環(huán)境價(jià)值絕對(duì)化沖動(dòng),并不是只要環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生對(duì)立沖突,經(jīng)濟(jì)發(fā)展就必須讓位于環(huán)境保護(hù),這在實(shí)踐中是無法做到的,特別對(duì)于發(fā)展中國(guó)家、落后地區(qū)而言。在功能主義路徑下,“環(huán)境優(yōu)先”原則不僅包括優(yōu)先保護(hù)環(huán)境,還包括對(duì)遭受環(huán)境污染和破壞的自然環(huán)境系統(tǒng)予以優(yōu)先恢復(fù)。當(dāng)“環(huán)境優(yōu)先”原則的適用可能造成更大的環(huán)境安全問題或?qū)е律鐣?huì)公平被打破,需謹(jǐn)慎進(jìn)行取舍。環(huán)境法的任務(wù)不局限于對(duì)環(huán)境的保護(hù),還包括提高環(huán)境質(zhì)量,即建設(shè)優(yōu)美舒適的環(huán)境。[29]

3.2.1 環(huán)境綜合考量?jī)?yōu)先

具體而言,環(huán)境綜合考量?jī)?yōu)先包括環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境評(píng)價(jià)等措施。雖然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生具有不確定性,但是在開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí),優(yōu)先評(píng)估相關(guān)活動(dòng)是否會(huì)對(duì)環(huán)境造成不利影響,可以在一定程度上降低環(huán)境問題最終發(fā)生的幾率,通過事前預(yù)防進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)把控。

3.2.2 環(huán)境救濟(jì)優(yōu)先性

現(xiàn)階段,我國(guó)環(huán)境救濟(jì)途徑有多種方式,比如行政救濟(jì)、司法救濟(jì)等,但是相關(guān)救濟(jì)方式側(cè)重于金錢賠償,而忽視了對(duì)環(huán)境的救濟(jì)和治理的時(shí)效性,將環(huán)境修復(fù)武斷地等同于金錢賠償,這實(shí)質(zhì)上是對(duì)環(huán)境自身存在正當(dāng)性的一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。環(huán)境因素的牽連性和復(fù)雜性,要求當(dāng)環(huán)境遭受破壞時(shí),需將環(huán)境救濟(jì)、環(huán)境修復(fù)置于首要位置,避免環(huán)境問題的進(jìn)一步惡化。

3.2.3 特定區(qū)域環(huán)境優(yōu)先

不同的環(huán)境要素有其獨(dú)特特征,“環(huán)境優(yōu)先”原則在不同環(huán)境因素下有不同的適用標(biāo)準(zhǔn)。在功能主義視角下,對(duì)環(huán)境因素予以劃分和整合而設(shè)定出的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等,實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的禁止性措施,禁止在上述相關(guān)地區(qū)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)等活動(dòng)。如《水污染防治法》第六十四條和第六十五條規(guī)定,禁止在飲用水源區(qū)域從事開發(fā)利用活動(dòng)。

3.3 “環(huán)境優(yōu)先”原則作為環(huán)境法基本原則的確立

雖然在法律上已經(jīng)確立了“保護(hù)”優(yōu)先原則,體現(xiàn)了國(guó)家、社會(huì)對(duì)環(huán)境的廣泛關(guān)切,但是對(duì)于環(huán)境問題的應(yīng)對(duì)與處置,“保護(hù)優(yōu)先”先天存在不足,可能無法有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜性、牽連性的環(huán)境問題。故應(yīng)當(dāng)引出“環(huán)境優(yōu)先”原則,并將其在環(huán)境基本法中予以確立為基本原則,在功能上強(qiáng)調(diào)對(duì)整個(gè)環(huán)境法體系的協(xié)調(diào)與目標(biāo)的明確,“法律原則就是規(guī)則和價(jià)值觀念的匯合點(diǎn)”。[30]“環(huán)境優(yōu)先”原則的確立,不單是人們思想上重視環(huán)境的體現(xiàn),更體現(xiàn)出充分發(fā)揮能動(dòng)性積極應(yīng)對(duì)環(huán)境問題。

“環(huán)境優(yōu)先”原則的體現(xiàn)主要存在于大量的環(huán)境政策性文件中,比如國(guó)家層面印發(fā)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》,在地方層面也出臺(tái)了許多關(guān)于“環(huán)境優(yōu)先”原則的政策性文件,如2006年深圳市出臺(tái)的《深圳生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃》、江蘇省于2008年印發(fā)的《江蘇省“十一五”環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》。在相關(guān)制定法中,“環(huán)境優(yōu)先”原則亦有部分體現(xiàn),如2014年北京市制定的《北京市大氣污染防治條例》。由此可以看出,“環(huán)境優(yōu)先”原則存在于大量的政策性文件與相關(guān)地方立法中,實(shí)質(zhì)上是“環(huán)境優(yōu)先”原則作為環(huán)境法基本原則的缺位,僅依靠大量而分散的政策或地方立法是存有局限的。一方面,作為基本原則的缺位,僅在部分單行法中予以體現(xiàn)的“環(huán)境優(yōu)先”原則,無法發(fā)揮其指向性功能,依靠相關(guān)單行法至多停留在政治口號(hào)的空泛宣示。另一方面,地方法律規(guī)范之間,在缺乏“環(huán)境優(yōu)先”原則的指導(dǎo)下,存有沖突時(shí)如何進(jìn)行選擇,也是需要予以正視的問題。要有效應(yīng)對(duì)上述問題,在環(huán)境法基本原則上需對(duì)“環(huán)境優(yōu)先”原則予以確立,可以應(yīng)對(duì)政策性文件中的效力層次較低,以及解決地方間法律規(guī)范沖突。因?yàn)?環(huán)境原則的發(fā)展歷程表明它們承載了人類社會(huì)的共同價(jià)值、觀念、原理和方法而具有很強(qiáng)的共通性。[31]

4 結(jié)語

“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則向“環(huán)境優(yōu)先”原則的轉(zhuǎn)變,是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)所造成大量環(huán)境問題的自我救贖?！碍h(huán)境優(yōu)先”原則是生態(tài)文明理念下的具體體現(xiàn),功能主義視角下,由“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則到“環(huán)境優(yōu)先”原則的變革軌跡,是對(duì)以往秉持人類中心主義思想的深刻反思?！碍h(huán)境優(yōu)先”原則體現(xiàn)了環(huán)境的優(yōu)先性,即當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生對(duì)立沖突且無法協(xié)調(diào)時(shí),應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)置于首要地位,克服了在“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則中“協(xié)調(diào)”的模糊性,是對(duì)“協(xié)調(diào)發(fā)展”原則的批評(píng)與超越。雖然我國(guó)已經(jīng)確立了“保護(hù)優(yōu)先”原則,但“保護(hù)優(yōu)先”原則與“環(huán)境優(yōu)先”原則存在差異,“環(huán)境優(yōu)先”原則所涵蓋范圍廣于“保護(hù)優(yōu)先”原則,“環(huán)境優(yōu)先”原則貫穿于環(huán)境法律體系的全過程。在相關(guān)政策和地方立法中存在“環(huán)境優(yōu)先”原則的規(guī)范表達(dá),但是在環(huán)境基本法層面缺失對(duì)“環(huán)境優(yōu)先”原則的確立,需明確“環(huán)境優(yōu)先”原則在環(huán)境法中基本原則的地位。