我國自然保護(hù)地體系構(gòu)建法律問題研究

徐 緣

(河北地質(zhì)大學(xué) 法政學(xué)院,河北 石家莊 050000)

我國從2019年起便開始提出構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系[1],2021年的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要(草案)》中再次強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建自然保護(hù)地體系,增加生物多樣性就地保護(hù)的有效性。1864年,美國建立了世界上第一個現(xiàn)代意義上的自然保護(hù)地——約塞米蒂國家公園,此后世界各國開始進(jìn)行自然保護(hù)地建設(shè)。據(jù)世界保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)庫(WDPA)統(tǒng)計,目前全球已建立的自然保護(hù)地逾23萬個,占地5 400萬km2。我國于1956年建立第一個自然保護(hù)區(qū)——廣州鼎湖山國家級自然保護(hù)區(qū),致力于保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源。在國際生物多樣性保護(hù)的趨勢下,我國目前已建有包括國家公園、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)在內(nèi)的10余種自然保護(hù)地類型。由于我國自然保護(hù)地分類以保護(hù)對象為劃分標(biāo)準(zhǔn),類型交叉重疊、管理體制不暢等諸多問題日益顯現(xiàn),長期以來的“搶救式保護(hù)”策略并未使自然保護(hù)地發(fā)揮其應(yīng)有作用。如何通過有效的立法途徑建立完善的自然保護(hù)地體系,是當(dāng)下我國環(huán)境立法研究和實踐的當(dāng)務(wù)之急。

1 “自然保護(hù)地”概念明晰

我國有關(guān)自然保護(hù)地的各項政策性文件中并未對自然保護(hù)地的概念進(jìn)行官方界定。國際層面,1993年聯(lián)合國《生物多樣性公約》第二條明確“保護(hù)區(qū)”是指為實現(xiàn)特定目標(biāo)對相關(guān)區(qū)域進(jìn)行管理的地域。世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)細(xì)化了自然保護(hù)地的定義[2],明確自然保護(hù)地是指通過采取有效手段對重要的生態(tài)環(huán)境、珍貴的野生動植物資源所在區(qū)域進(jìn)行管理和保護(hù)。國內(nèi)層面,我國2013年起草的《自然保護(hù)地法》專家建議稿中闡述了自然保護(hù)地的范圍框架,管理對象包括自然生態(tài)系統(tǒng)、珍貴野生動植物物種以及自然景觀;管理范圍包括陸域和海域。[3]2019年出臺的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》(簡稱《指導(dǎo)意見》)中明確自然保護(hù)地是指對我國重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍貴的自然資源所在的陸域和海域進(jìn)行劃定和確認(rèn),并采取法律手段進(jìn)行保護(hù)和管理。

由于我國目前并未在立法中對“自然保護(hù)地”的概念進(jìn)行明確,當(dāng)前理論界和實務(wù)界傾向于認(rèn)為我國“自然保護(hù)地”是一個包容性概念,包括國家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等多種類型。但目前我國已正式開展國家公園體制改革和自然保護(hù)地管理體制改革工作,在官方文件中也將其概念進(jìn)行了明確表述。因此,將“自然保護(hù)地”概念視為排他性概念更符合當(dāng)前我國實際。[4]所謂排他性概念,是指對我國自然保護(hù)地的內(nèi)涵與外延通過專門立法或官方文件予以明確,并在其基礎(chǔ)上列舉具體類型。參照世界自然保護(hù)聯(lián)盟的定義和我國現(xiàn)有政策規(guī)定,筆者認(rèn)為,可以參考《環(huán)境保護(hù)法》中對“環(huán)境”一詞所采取的“概括+列舉”方式,將其定義為:自然保護(hù)地是指為了保護(hù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺產(chǎn)遺跡及其所體現(xiàn)的文化價值,由國家依法劃定并對其進(jìn)行保護(hù)和管理的陸域和海域,包括國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園等類型。

2 我國自然保護(hù)地體系構(gòu)建沿革考察

我國自然保護(hù)地體系總結(jié)起來大致分為三個階段。1956—1977年是我國自然保護(hù)地體系的起步階段。[5]1956年建立了我國第一個自然保護(hù)區(qū)——廣東鼎湖山國家級自然保護(hù)區(qū);此后,為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng),1979年我國出臺《環(huán)境保護(hù)法》,其中擴(kuò)大了環(huán)境的范圍,增加了自然保護(hù)區(qū)、名勝古跡區(qū)和風(fēng)景游覽區(qū)等。整體來看,這一階段我國的保護(hù)地類型單一、數(shù)量較少,法律法規(guī)不完善。為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和野生動植物資源,從1978年開始,我國自然保護(hù)地類型多元化趨勢明顯,形成了包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、礦山公園在內(nèi)的10余 種類型,約2 588處,總面積15 000萬hm2。從2004年開始,我國組織出臺《自然保護(hù)地法》(草案),由于客觀因素限制,歷經(jīng)數(shù)年仍未通過。雖然當(dāng)時并未形成統(tǒng)一的立法結(jié)果,但實踐證明,我國已開始重視關(guān)于自然保護(hù)地的立法工作。2017年起,我國在政策、實踐和法律層面全面發(fā)力,步入自然保護(hù)地治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新階段。政策層面,2017年9月,我國印發(fā)《建立國家公園體制試點方案》,首次將自然保護(hù)地的地位提升到國家戰(zhàn)略層面,2019年出臺的《指導(dǎo)意見》再次強(qiáng)調(diào)建設(shè)自然保護(hù)地體系。法律層面,我國樹立整體性思維,在理順國家公園與其他自然保護(hù)地之間邏輯順序的前提下,于2018年著手進(jìn)行《國家公園法》的專門立法工作,同時開展《自然保護(hù)地法》的立法工作。據(jù)統(tǒng)計,截至2019年底,我國已建立以國家公園為主體的各類保護(hù)地1.18萬余個[6],保護(hù)面積占全國陸域國土面積的18%。其中在12個省市建成面積逾22萬km2的國家公園體制試點區(qū)10處,占全國陸域國土面積的2.3%。

3 我國自然保護(hù)地體系構(gòu)建的現(xiàn)實困境

經(jīng)過60多年的發(fā)展,我國目前已建立了包括國家公園在內(nèi)的數(shù)十種自然保護(hù)地類型。但由于我國自然保護(hù)地分類以保護(hù)對象為劃分標(biāo)準(zhǔn),類型交叉重疊、管理體制不暢等諸多問題日益顯現(xiàn),長期以來的“搶救式保護(hù)”策略并未使自然保護(hù)地發(fā)揮其應(yīng)有作用,構(gòu)建統(tǒng)一高效的自然保護(hù)地體系仍存在諸多問題。本研究從制度、管理和資金三方面入手進(jìn)行分析,總結(jié)出當(dāng)前我國建立自然保護(hù)地體系的現(xiàn)實困境。

3.1 制度困境:專門性立法缺位

自然保護(hù)地的有效保護(hù)離不開立法保障。我國目前采取的是分散式立法模式,每個保護(hù)地有專門的法規(guī)規(guī)章管理,缺乏關(guān)于自然保護(hù)地的專門性立法。涉及法律層面的僅有2015年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》,其內(nèi)容主要涉及污染防治方面,與生態(tài)保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容比較少,難以在自然保護(hù)地領(lǐng)域開展保護(hù)工作中起到統(tǒng)領(lǐng)作用。涉及生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的立法也僅有《自然保護(hù)區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》兩部行政法規(guī),其余的多為部門規(guī)章或規(guī)范性文件,立法層級較低,協(xié)調(diào)性差。此種立法模式僅適用于單個保護(hù)地類型,調(diào)整范圍有限;法律概念混亂,調(diào)整對象模糊;行政部門立法導(dǎo)致對自然保護(hù)地的保護(hù)優(yōu)先程度不夠,也未形成統(tǒng)一的立法體系,不利于自然保護(hù)地的統(tǒng)一管理。例如《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》主要調(diào)整對象為海洋自然保護(hù)區(qū),《風(fēng)景名勝區(qū)條例》僅適用于風(fēng)景名勝區(qū),其不能對自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理發(fā)揮實際作用。

3.2 管理困境:分類體系不科學(xué)

我國目前的保護(hù)地劃分以保護(hù)對象為標(biāo)準(zhǔn),缺乏明確的管理目標(biāo);各種類型的自然保護(hù)地功能模糊。由于缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)一規(guī)劃,在分類安排方面也存在諸多問題。首先,我國自然保護(hù)地類型繁雜、交叉重疊管理現(xiàn)象嚴(yán)重。除國家級自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)外,我國大多數(shù)保護(hù)地由各部門和地方自行建立,缺乏科學(xué)性和邏輯性,“一地多牌”現(xiàn)象普遍存在。據(jù)統(tǒng)計,截至2014年,428個國家級自然保護(hù)區(qū)中,約有25%的保護(hù)區(qū)與現(xiàn)有風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園和森林公園交叉重疊;226個風(fēng)景名勝區(qū)中,超過半數(shù)與森林公園、地質(zhì)公園和濕地公園交叉重疊;有的保護(hù)地甚至同時具備5個管理類別屬性。以我國云南蒼山洱海自然保護(hù)區(qū)為例,其同時具備自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)和地質(zhì)公園4個管理屬性。其次,存在管理職能交叉現(xiàn)象,導(dǎo)致保護(hù)效果不是十分理想。2018年3月,我國國家機(jī)構(gòu)改革,成立國家林草局并加掛國家公園管理局牌子[7],對自然保護(hù)地的管理工作進(jìn)行統(tǒng)一安排。在2018年出臺的“三定”方案中,又提出我國生態(tài)環(huán)境部下設(shè)自然生態(tài)保護(hù)司,負(fù)責(zé)自然保護(hù)地的管理工作。如此一來,易出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象。例如在同一個自然保護(hù)區(qū),林地歸屬林業(yè)部門管理,草地由農(nóng)牧部門管理;同一個濕地保護(hù)區(qū),水文由水利部門管理,野生動植物由林業(yè)部門管理。這樣的安排不僅造成機(jī)構(gòu)重置,浪費資源;同時也造成管理矛盾加劇,管理難度加大。

3.3 資金困境:資金來源單一化

當(dāng)前我國自然保護(hù)地的財政投入安排不合理,經(jīng)費投入比例偏低,掣肘著我國自然保護(hù)地建設(shè)的發(fā)展。我國2017年新修訂的《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定,我國自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費以當(dāng)?shù)乜h級政府支出為主要來源,國家僅對國家級的自然保護(hù)區(qū)給予適當(dāng)資助。我國自然保護(hù)區(qū)大部分位于經(jīng)濟(jì)落后的偏遠(yuǎn)地區(qū),地方政府自身資金本就不夠,對保護(hù)區(qū)可資助的資金更是捉襟見肘。且在國家級自然保護(hù)區(qū)層面,對于資助的具體數(shù)額也沒有明確標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致中央財政來源不穩(wěn)定。此外,目前我國自然保護(hù)地經(jīng)費以中央、省級和地方三級財政支出為主,經(jīng)費來源渠道單一。雖然《自然保護(hù)區(qū)條例》中明確,我國可以接受國內(nèi)外社會組織和個人的捐贈,但由于實踐中沒有安排相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)規(guī)范管理,個人和社會組織的積極性不高,所占資金比例也不高,可操作性差。

4 我國自然保護(hù)地體系重構(gòu)路徑

4.1 綜合性框架立法模式:基本法+各專項法規(guī)

立法目的決定立法架構(gòu),好的立法模式可以促進(jìn)立法目的的實現(xiàn),保障制度更好地發(fā)揮作用。我國自然保護(hù)地目前采取分散式立法模式,其特點是對保護(hù)地進(jìn)行類型劃分,由各主管部門分別制定單行法規(guī),例如《自然保護(hù)區(qū)條例》《森林公園管理辦法》等。此種立法模式雖然能夠?qū)γ恳活惐Ｗo(hù)地做到應(yīng)保盡保,但其只能調(diào)整其中一部分,由此導(dǎo)致我國各類自然保護(hù)地交叉重疊、多頭治理現(xiàn)象嚴(yán)重,不利于環(huán)境的統(tǒng)一管理;同時法律制度之間相互沖突、立法層級低、法律空白問題嚴(yán)重。因此,加強(qiáng)頂層設(shè)計,出臺專項立法勢在必行。未來我國自然保護(hù)地的立法模式應(yīng)當(dāng)采取“基本法+各專項立法”的綜合性框架立法模式[8],即以《自然保護(hù)地法》為基礎(chǔ),《國家公園法》和其他專項行政法規(guī)及部門規(guī)章為補充。此種立法模式從整體觀角度出發(fā),致力于改變各部門分散立法的現(xiàn)狀,并結(jié)合我國不同類型自然保護(hù)地的特點,構(gòu)建各類自然保護(hù)地普遍適用的總體性法律框架,協(xié)調(diào)各部門法規(guī)之間的關(guān)系;同時建立起與其他法規(guī)規(guī)章的銜接機(jī)制。如此安排,能夠更快實現(xiàn)我國自然保護(hù)地體系建設(shè)的整合優(yōu)化工作,是當(dāng)前我國自然保護(hù)地立法模式的最優(yōu)選擇。

4.2 綜合性框架立法模式下的具體制度安排

4.2.1 分類分區(qū)定保護(hù)級別制度

我國當(dāng)前自然保護(hù)地類型劃分以保護(hù)對象的差異為標(biāo)準(zhǔn),無法真實反映各個保護(hù)地的生態(tài)價值,保護(hù)優(yōu)先原則難以落實,這也是當(dāng)前我國自然保護(hù)地多頭治理的根源所在。分類分區(qū)定保護(hù)級別制度是指以各保護(hù)地的生態(tài)價值高低確定相應(yīng)的保護(hù)級別,目的是更好地平衡保護(hù)與利用的關(guān)系。[9]

首先,按照生態(tài)價值高低確定保護(hù)地類型和保護(hù)地級別。《指導(dǎo)意見》中,我國國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園三類的生態(tài)價值級別分別被抽象表達(dá)為“國家代表性”“典型性”和“重要性”。我國主體功能區(qū)劃制度和生態(tài)保護(hù)紅線制度對各類自然保護(hù)地的保護(hù)級別進(jìn)行了二次劃分。在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中,我國明確禁止開發(fā)各類自然保護(hù)區(qū),限制開發(fā)生態(tài)環(huán)境承載能力弱的區(qū)域?！蛾P(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》中明確規(guī)定,生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域包括全部國家級、省級禁止開發(fā)區(qū)以及嚴(yán)格保護(hù)區(qū)。在政策中的表述應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為法律語言。因此,在針對自然保護(hù)地的立法過程中,可以將我國自然保護(hù)地保護(hù)級別作如下安排:第一類為國家公園,屬于嚴(yán)格保護(hù)類。絕大部分區(qū)域禁止人為活動干擾,只有少部分區(qū)域可以進(jìn)行開發(fā)利用,對活動的范圍和區(qū)域嚴(yán)格把控,以不損害生態(tài)系統(tǒng)為標(biāo)準(zhǔn)。第二類為優(yōu)先保護(hù)類的自然保護(hù)區(qū),進(jìn)行開發(fā)利用活動不得超過生態(tài)環(huán)境的可接受范圍。第三類為自然公園,屬于限制利用類,在保證生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性得到維持的前提下,允許進(jìn)行有限采集、捕撈等,對自然資源進(jìn)行可持續(xù)利用。其次,根據(jù)《指導(dǎo)意見》,需要對我國的各類自然保護(hù)區(qū)采取差別化管控措施。其中,國家公園分為核心保護(hù)區(qū)域和一般控制區(qū)域,核心保護(hù)區(qū)域禁止人類進(jìn)行活動,對一般控制區(qū)的人類活動嚴(yán)格把控和限制。自然保護(hù)區(qū)比照國家公園設(shè)計安排。自然公園全部為一般控制區(qū)域,在維持生物多樣性和保證生態(tài)系統(tǒng)功能的基礎(chǔ)上,允許對自然資源實現(xiàn)可持續(xù)利用。

4.2.2 規(guī)劃制度

當(dāng)前,我國各類自然保護(hù)地規(guī)劃不一,例如我國濕地公園以總體規(guī)劃和專項規(guī)劃為主,自然保護(hù)區(qū)堅持總體規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、可行性研究規(guī)劃和實施規(guī)劃“四位一體”。此種分散式規(guī)范體系與我國當(dāng)前《指導(dǎo)意見》中要求的規(guī)劃體系大相徑庭。因此,在《指導(dǎo)意見》和《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的指引下,我國自然保護(hù)地規(guī)劃制度分為宏觀層面和微觀層面。在宏觀層面,設(shè)立全國、省(區(qū)、市)和市(縣)三級規(guī)劃安排。全國規(guī)劃對整個自然保護(hù)地的布局進(jìn)行統(tǒng)籌性安排,同時做好與國土空間規(guī)劃的銜接工作。[10]各省(區(qū)、市)針對本地區(qū)實際情況,在全國自然保護(hù)地規(guī)劃的安排下,編制各省(區(qū)、市)自然保護(hù)地規(guī)劃,明確各省(區(qū)、市)自然保護(hù)地的發(fā)展目標(biāo)。各市(縣)進(jìn)一步分解規(guī)劃任務(wù),明確規(guī)劃目標(biāo)、方向和重點。在微觀層面,分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和年度發(fā)展規(guī)劃三方面?？傮w規(guī)劃負(fù)責(zé)整體系統(tǒng)安排,明確我國未來5~10年內(nèi)的具體發(fā)展目標(biāo)。專項規(guī)劃是從我國各個自然保護(hù)地的實際情況出發(fā),采取按需編制原則,出臺資源保護(hù)、特許經(jīng)營、社區(qū)發(fā)展等專項規(guī)劃。年度規(guī)劃是對我國總體規(guī)劃中的各個任務(wù)進(jìn)行分解,按時間發(fā)展進(jìn)行任務(wù)的具體細(xì)化落實,形成完整的規(guī)劃體系,保障自然保護(hù)地有序健康發(fā)展。

4.2.3 社區(qū)共管制度

社區(qū)共管制度是指自然保護(hù)地的管理主體多元化,不局限于政府自身,還包括社區(qū)機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)鼐用竦榷嘣黧w。其首次出現(xiàn)于加拿大自然保護(hù)區(qū)的管理中,用來協(xié)調(diào)土著居民與國家公園之間的關(guān)系,并在《憲法法案》中加以明確。我國草海國家自然保護(hù)區(qū)在《威寧彝族回族苗族自治縣草海保護(hù)區(qū)條例》(2019修訂)中規(guī)定,人民政府及其有關(guān)部門、草海保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、街道辦事處、村(居)民委員會等主體均有保護(hù)、管理和監(jiān)督草海保護(hù)區(qū)建設(shè)的職責(zé)和義務(wù)。但由于其規(guī)定模糊、法律位階低,在實踐中并未達(dá)到理想效果。因此,創(chuàng)新我國的社區(qū)共管制度尤為重要。首先,明確我國自然保護(hù)地的管理主體為自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管理組織,由前者代表國家行使管理權(quán),后者經(jīng)前者賦權(quán)行使管理權(quán)。其次,采取以共管委員會為主的管理模式,由決策小組和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)委員會管理社區(qū)事務(wù),充分聽取當(dāng)?shù)鼐用褚庖?監(jiān)督各管理成員的行為和管理決策過程。同時,完善土地征收征用機(jī)制,健全生態(tài)補償機(jī)制,明確野生動物生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn),并將補償資金納入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算,保障原住居民的基本權(quán)益。

4.2.4 多元化資金保障制度

資金的保障程度決定著自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展進(jìn)程,因此建立多元化資金保障機(jī)制能為自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展保駕護(hù)航。域外國家擁有多元化的資金投入機(jī)制,除政府財政收入外,還包括特許經(jīng)營、土地出租、土地出售等社會性收費辦法。例如新西蘭實施的森林遺產(chǎn)基金制度,美國私人捐贈建立的信托基金、休閑游憩收入、部門間轉(zhuǎn)移支付等,但政府的財政支出仍然是資金的主要來源。例如加拿大聯(lián)邦撥款占資金總額的75%,美國將國家公園的門票收入全部上繳財政,日本實行土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,被劃定為自然保護(hù)區(qū)的所有運作經(jīng)費由同級政府財政統(tǒng)一管理。我國出臺的《指導(dǎo)意見》中明確,我國自然保護(hù)地將建立以財政投入為主的多元化資金保障機(jī)制,門票收入、私人捐贈、特許經(jīng)營等均可作為財政資金的補充。因此,借鑒域外國家經(jīng)驗,依據(jù)我國的政策規(guī)定,我國應(yīng)設(shè)立自然保護(hù)地專項基金,并將其納入各級政府財政預(yù)算,?？顚Ｓ?。[11]按照國家級和地方級自然保護(hù)地進(jìn)行劃分,國家級自然保護(hù)地由中央財政撥款予以支持,地方級自然保護(hù)區(qū)按照省、市、縣、鄉(xiāng)分別設(shè)立。同時完善資金投資機(jī)制,建立信托基金制度[12],基金來源包括法人或自然人投資、社會團(tuán)體捐贈、特許經(jīng)營收入等多種方式;成立信托管理機(jī)構(gòu),明確各自職責(zé),嚴(yán)格限制資金用途。對于各地違法使用資金的情況進(jìn)行通報批評甚至予以處罰,以保障資金正常有序使用。

5 結(jié)語

自然保護(hù)地體系建設(shè)是當(dāng)前我國增加生物多樣性、維護(hù)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的必由之路。要完成這項偉大工程,做好頂層設(shè)計、健全自然保護(hù)地法律體系勢在必行。因此,從我國實際情況出發(fā),在制定《國家公園法》的同時,開展《自然保護(hù)地法》的制定工作,形成“基本法+各專項法規(guī)”的綜合性框架立法模式,同時設(shè)計好相關(guān)配套設(shè)施,做好我國自然保護(hù)地的整合優(yōu)化工作,構(gòu)建統(tǒng)一高效的中國特色自然保護(hù)地體系,以推動我國自然保護(hù)地體系的進(jìn)一步發(fā)展。