智能化時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度執(zhí)行力的效度與限度

秦國(guó)民，張 博

（鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

一、問(wèn)題的提出與相關(guān)概念

隨著智能化時(shí)代的來(lái)臨，建立以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)的政府?dāng)?shù)據(jù)治理平臺(tái)，推進(jìn)制度執(zhí)行力提升，已逐漸成為新時(shí)代國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)，同時(shí)也標(biāo)志著制度執(zhí)行力提升逐漸進(jìn)入政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能時(shí)代。有效的政府治理離不開(kāi)高質(zhì)量的制度執(zhí)行力，而高質(zhì)量的制度執(zhí)行力需要政府?dāng)?shù)據(jù)治理的有效供給。因此，善借善用政府?dāng)?shù)據(jù)治理資源平臺(tái)，以強(qiáng)大的政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度執(zhí)行力的提升，推動(dòng)制度建構(gòu)的科學(xué)性和制度運(yùn)行的規(guī)范性、恰適性和有效性，有效把握政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度執(zhí)行力提升的效度與限度，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理與制度執(zhí)行力的深度融合，已成為新時(shí)代國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要課題。

數(shù)據(jù)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性要素和關(guān)鍵資源?！皵?shù)據(jù)治理的學(xué)術(shù)概念源于企業(yè)對(duì)內(nèi)部數(shù)據(jù)資產(chǎn)的治理”[1]，目前數(shù)據(jù)治理已擴(kuò)展到管理學(xué)、政治學(xué)等相關(guān)學(xué)科，受到學(xué)界和實(shí)務(wù)界的共同關(guān)注和重視，并在多個(gè)層面上展開(kāi)對(duì)于數(shù)據(jù)治理含義的探討和論述。目前在學(xué)界對(duì)數(shù)據(jù)治理含義的探討論述中，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)包含兩個(gè)基本含義：一是用數(shù)據(jù)來(lái)治理。一些學(xué)者認(rèn)為，數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)政府有效履行其職能有許多積極影響，既能夠獲得實(shí)時(shí)、結(jié)構(gòu)化、顆?；亩嗑S多層數(shù)據(jù)，又能夠形成數(shù)據(jù)交換共享平臺(tái)，可以更好地預(yù)知治理對(duì)象對(duì)制度、政策的關(guān)心、重視和關(guān)注程度以及采取的行為動(dòng)向，以便利用數(shù)據(jù)進(jìn)行有效分類監(jiān)管和提供公共服務(wù)，用較低的治理成本提供差別化、具體化和個(gè)性化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效能或治理目標(biāo)。二是對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理。大數(shù)據(jù)分析可以決定誰(shuí)能獲得什么，誰(shuí)應(yīng)該受到什么處罰。這樣就會(huì)涉及技術(shù)秩序的問(wèn)題，只有數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)者知道其功能，而不能確定是否會(huì)損害和違背公眾利益與個(gè)人基本權(quán)利。為此，強(qiáng)化對(duì)數(shù)字平臺(tái)的有效監(jiān)管是面臨的難題，數(shù)據(jù)技術(shù)規(guī)則的公開(kāi)透明是實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行外部監(jiān)管有力、有序和有效的基本條件，其目的是提高機(jī)構(gòu)內(nèi)部數(shù)據(jù)的質(zhì)量和安全性等。顯然，從以上定義來(lái)看，數(shù)據(jù)治理已不僅僅是一個(gè)技術(shù)概念，同時(shí)也涵蓋了管理的內(nèi)涵，與治理能力現(xiàn)代化密切相關(guān)，需要注重“系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，也應(yīng)與一級(jí)政府的數(shù)據(jù)資源管理有所區(qū)別”[2]。而“政府?dāng)?shù)據(jù)治理主要聚焦在數(shù)據(jù)層面是數(shù)據(jù)資源的搜集、開(kāi)發(fā)和管理，聚焦在治理層面是確保有效管理和使用資源而做出的決定”[3]。以上這些學(xué)術(shù)探討有一個(gè)不可忽視的共同點(diǎn)，即運(yùn)用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理和對(duì)數(shù)據(jù)的使用管理。基于以上分析，本文所使用的政府?dāng)?shù)據(jù)治理的概念是廣泛意義上的數(shù)據(jù)治理，即指政府運(yùn)用數(shù)據(jù)開(kāi)展的治理活動(dòng)，以及對(duì)數(shù)據(jù)治理過(guò)程的協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)管，以增進(jìn)公共利益、提升治理效能的過(guò)程。相對(duì)于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)管理，政府?dāng)?shù)據(jù)治理具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性[4]的特征。

制度執(zhí)行力是一個(gè)復(fù)合概念，是由制度和執(zhí)行力兩個(gè)概念組成的。要完整和準(zhǔn)確地把握制度執(zhí)行力，就需要分析“制度”和“執(zhí)行力”這兩個(gè)概念。從制度本身的內(nèi)涵來(lái)看，“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說(shuō)，它們是決定人們的相互關(guān)系的系列約束”[5]。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯將制度分為三個(gè)類型，即正式制度、非正式制度和這些制度的運(yùn)行機(jī)制。需要說(shuō)明的是，“制度執(zhí)行力所關(guān)注的是正式制度，是通過(guò)一定的強(qiáng)制約束力保證制度得以實(shí)施，要求人們自覺(jué)接受制度規(guī)范并服從的正式規(guī)則”[5]。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于執(zhí)行力的含義在理解上存在著差異性，總體來(lái)講，主要有“能力說(shuō)”“合力說(shuō)”和“效力說(shuō)”等，學(xué)者們的探討為我們界定制度執(zhí)行力的含義提供了一個(gè)重要的研究視角。我們認(rèn)為，從一般意義上理解，制度執(zhí)行力在本質(zhì)上“是一個(gè)以‘結(jié)果’為導(dǎo)向的概念，它不同于執(zhí)行能力，執(zhí)行主體有能力未必就能達(dá)到預(yù)期的執(zhí)行效果”[6]，是制度執(zhí)行主體按照制度執(zhí)行目標(biāo)的要求，完成制度目標(biāo)任務(wù)的實(shí)際程度和效能。基于此，筆者認(rèn)為制度執(zhí)行力是在一定的社會(huì)環(huán)境中，制度被落實(shí)（執(zhí)行）的實(shí)際程度。制度執(zhí)行力不完全等同于制度執(zhí)行能力，制度執(zhí)行力是一個(gè)全面的范疇，不僅要關(guān)注制度運(yùn)行層面的問(wèn)題，也需要關(guān)注制度的設(shè)計(jì)層面與創(chuàng)新層面。為此，筆者認(rèn)為，制度執(zhí)行力應(yīng)考量制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行和制度創(chuàng)新三個(gè)層面?！叭鄙賹?duì)執(zhí)行前政治矢量的考慮，這顯然是片面的、簡(jiǎn)單的，也是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)??！盵7]制度執(zhí)行力一方面取決于強(qiáng)制性執(zhí)行主體的執(zhí)行能力和意愿，另一方面也取決于執(zhí)行客體自覺(jué)自愿遵行的程度。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能與制度執(zhí)行力提升的內(nèi)在邏輯

在智能化時(shí)代，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能的程度與制度執(zhí)行力提升的程度密切相關(guān)。賦能即授權(quán)，就是給誰(shuí)賦予某種能力和能量。數(shù)據(jù)賦能是通過(guò)數(shù)據(jù)使某種物體、事物或活動(dòng)等得到能力或能量的過(guò)程，其目的是改善目前現(xiàn)狀，建立意識(shí)、增強(qiáng)能力。政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度執(zhí)行力從一般的意義上講就是以數(shù)據(jù)治理為基礎(chǔ)，給予制度執(zhí)行力提升的能力和能量。制度執(zhí)行力的提升具有多維性，作為一種智能化的政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能，它的賦能方式從制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行和制度創(chuàng)新等方面促進(jìn)制度執(zhí)行力的提升。無(wú)論是制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行和制度創(chuàng)新都與政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能有著密切的關(guān)系，因此，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能與制度執(zhí)行力提升之間有著內(nèi)在的契合性。

一方面，智能化時(shí)代制度執(zhí)行力的提升需要政府?dāng)?shù)據(jù)治理的賦能。國(guó)家治理的基礎(chǔ)要素構(gòu)成在于標(biāo)準(zhǔn)各異、來(lái)源分散的制度數(shù)據(jù)。制度數(shù)據(jù)來(lái)源的質(zhì)量、供給程度和制度數(shù)據(jù)的安全性，對(duì)制度執(zhí)行力產(chǎn)生潛移默化的影響。隨著政府?dāng)?shù)據(jù)治理時(shí)代的來(lái)臨，制度信息技術(shù)手段的開(kāi)發(fā)利用，制度執(zhí)行力的科學(xué)性需要以數(shù)據(jù)為支撐已成為智能化時(shí)代的客觀要求。在政府?dāng)?shù)據(jù)治理背景下，傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)式、粗放式、被動(dòng)式的制度執(zhí)行力提升方式，已經(jīng)無(wú)法有效適應(yīng)智能化時(shí)代國(guó)家治理能力現(xiàn)代化對(duì)制度執(zhí)行力的需要。制度數(shù)據(jù)的低質(zhì)量、碎片化將影響制度執(zhí)行力的科學(xué)性、協(xié)同性和系統(tǒng)性，降低制度執(zhí)行力，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)制度效能的整體躍遷。在智能化時(shí)代，無(wú)論是制度執(zhí)行主體、客體還是執(zhí)行環(huán)境都與政府?dāng)?shù)據(jù)治理有著密切關(guān)系，制度執(zhí)行力的提升意味著制度能夠?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)和政府治理釋放更多的效能，能夠更好、更有效地為解決經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題提供有力的制度支撐，能夠更好地維護(hù)制度執(zhí)行力的權(quán)威性。政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能可以從理念、實(shí)踐和機(jī)制等許多方面促進(jìn)制度執(zhí)行力的提升。具體而言，其一，在制度設(shè)計(jì)功能上，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度設(shè)計(jì)的技術(shù)基礎(chǔ)。制度的設(shè)計(jì)是制度執(zhí)行力的關(guān)鍵和前提。由于受到長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)式、粗放式、被動(dòng)式和煩瑣程序的制度設(shè)計(jì)影響，在一些具體的制度設(shè)計(jì)手段和技術(shù)方面還存在著不完善問(wèn)題，設(shè)計(jì)出來(lái)的制度條文不明晰，甚至互相打架，造成群眾辦事不僅要跑許多次，還要跟多個(gè)部門打交道，花費(fèi)了大量的時(shí)間和精力，不利于制度執(zhí)行力的提升，一定程度上影響了制度效能的發(fā)揮。政府?dāng)?shù)據(jù)治理利用海量的數(shù)據(jù)信息，以整合、篩選和分類等技術(shù)手段，為提升制度設(shè)計(jì)的動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化和復(fù)雜性需求提供關(guān)鍵數(shù)據(jù)技術(shù)機(jī)制，縮減了制度設(shè)計(jì)的時(shí)間和流程，為制度設(shè)計(jì)“松綁”，增強(qiáng)了制度設(shè)計(jì)的能力和活力，也節(jié)約了設(shè)計(jì)成本，為制度功能的發(fā)揮提供了技術(shù)基礎(chǔ)。通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能，制度設(shè)計(jì)獲得了精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)和良好的設(shè)計(jì)空間，在數(shù)據(jù)治理賦能過(guò)程中，不斷增強(qiáng)制度功能的發(fā)揮，從而增強(qiáng)制度活力，促進(jìn)制度績(jī)效的實(shí)現(xiàn)。其二，在制度運(yùn)行機(jī)制上，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度運(yùn)行的“增能”價(jià)值。在制度運(yùn)行過(guò)程中，政府?dāng)?shù)據(jù)治理具有典型的“增能”價(jià)值。在政府?dāng)?shù)據(jù)治理過(guò)程中，通過(guò)數(shù)據(jù)治理技術(shù)的嵌入，在制度主體、客體與制度環(huán)境的互動(dòng)中，不斷提升制度運(yùn)行的協(xié)同性、自主性和適應(yīng)性，促進(jìn)制度主體、客體與制度環(huán)境的有機(jī)結(jié)合，使制度功能得以有效釋放?！霸瞿堋币彩翘嵘贫冗\(yùn)行效果的有效途徑，在運(yùn)用政府?dāng)?shù)據(jù)治理技術(shù)賦能制度運(yùn)行過(guò)程中，不斷適應(yīng)新的制度環(huán)境和新情況，提升制度運(yùn)行效果，讓群眾通過(guò)制度執(zhí)行力能夠更直觀感受到制度的“善意”，從而為將制度勢(shì)能轉(zhuǎn)化為制度性能，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)性，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的目標(biāo)提供技術(shù)能量。其三，在激發(fā)制度創(chuàng)新動(dòng)力上，有效激發(fā)提升制度創(chuàng)新內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)能。如何更加有效地激發(fā)制度創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力，是提升制度執(zhí)行力應(yīng)重視的基礎(chǔ)性問(wèn)題。內(nèi)生動(dòng)力不足，是目前制約制度創(chuàng)新一個(gè)重要方面。內(nèi)生動(dòng)力不足，即使有一定的創(chuàng)新，也很容易因內(nèi)生動(dòng)力不足或因?yàn)橐恍┮蛩刈兓貧w到原有的制度安排。傳統(tǒng)意義上的制度創(chuàng)新由于受制于制度信息孤島、時(shí)間和空間、制度對(duì)象的多樣性和復(fù)雜性等因素的影響，增加了制度創(chuàng)新的成本，也不利于增強(qiáng)制度創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力。政府?dāng)?shù)據(jù)治理孕育了制度執(zhí)行力創(chuàng)新發(fā)展的巨大的空間，政府?dāng)?shù)據(jù)治理技術(shù)觸發(fā)的創(chuàng)新發(fā)展催生了制度執(zhí)行力提升的新模式。政府?dāng)?shù)據(jù)治理應(yīng)用智能化時(shí)代制度信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對(duì)傳統(tǒng)的制度創(chuàng)新流程進(jìn)行再造和優(yōu)化，通過(guò)制度信息化、制度數(shù)據(jù)化，打破制度創(chuàng)新中存在的制度信息孤島、時(shí)間和空間的限制，減少制度信息失真的損耗，有效降低制度創(chuàng)新的成本，在很大程度上遏制制度創(chuàng)新的摩擦和空轉(zhuǎn)，激發(fā)了制度創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。如河南省的“豫事辦”、浙江省“最多跑一次”的網(wǎng)上辦理、貴州省的“一體化平臺(tái)”等，運(yùn)用到提升制度執(zhí)行力的全過(guò)程，全面推進(jìn)制度治理數(shù)據(jù)化，解決制度信息碎片化現(xiàn)象，通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能來(lái)激發(fā)制度創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，進(jìn)一步提升了制度執(zhí)行力“智治”水平。

另一方面，智能化時(shí)代制度執(zhí)行力的提升可以為政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能提供制度保障。強(qiáng)化對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能的制度監(jiān)管，以制度監(jiān)管防范“技術(shù)霸權(quán)”是智能化時(shí)代制度執(zhí)行力提升也應(yīng)面對(duì)的問(wèn)題。政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能是一把“雙刃劍”，兼有技術(shù)和管理雙重屬性，應(yīng)有制度安排的有機(jī)配合與協(xié)調(diào)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能可以提供制度設(shè)計(jì)科學(xué)性、時(shí)效性的技術(shù)手段，進(jìn)一步優(yōu)化制度運(yùn)行機(jī)制，激發(fā)制度創(chuàng)新活力，更好地實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。同時(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能過(guò)程中，政府并非唯一技術(shù)和信息資源的開(kāi)發(fā)者、整合者和擁有者，數(shù)據(jù)資源與技術(shù)的開(kāi)發(fā)者、整合者和擁有者在與政府?dāng)?shù)據(jù)治理合作、互動(dòng)過(guò)程中獲得了新的政府?dāng)?shù)據(jù)治理資源與權(quán)力，如果這些數(shù)據(jù)治理資源和權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)，就可能形成政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能過(guò)程中的“數(shù)據(jù)霸權(quán)”“數(shù)據(jù)鴻溝”及“數(shù)據(jù)迷思”等問(wèn)題。為此，應(yīng)通過(guò)有效的制度安排，謹(jǐn)防這些問(wèn)題的出現(xiàn)。在政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能過(guò)程中，需要通過(guò)制度執(zhí)行力的提升，建立政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能的制度安排和制度監(jiān)管機(jī)制，增強(qiáng)制度執(zhí)行力對(duì)數(shù)據(jù)治理技術(shù)的監(jiān)管能力，完善制度監(jiān)管評(píng)價(jià)體系的有效性和科學(xué)性，從制度上明確對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能目標(biāo)、范圍和程序的控制。針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能過(guò)程中多元信息搜集和存儲(chǔ)主體，落實(shí)制度責(zé)任制，按照“誰(shuí)經(jīng)手、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能治理制度，強(qiáng)化政府部門之間的制度化、規(guī)范化和程序化的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，使政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能有制度可循，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能的制度化和規(guī)范化，避免“數(shù)據(jù)霸權(quán)”對(duì)政府既有權(quán)威的僭越。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度執(zhí)行力提升的效度

在智能化時(shí)代，依據(jù)政府制度數(shù)據(jù)治理的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)制度問(wèn)題的預(yù)判，賦能制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、運(yùn)行的協(xié)同性和增強(qiáng)創(chuàng)新動(dòng)力，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度執(zhí)行力的提升，是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必由之路。政府?dāng)?shù)據(jù)治理的效度是指政府?dāng)?shù)據(jù)治理的賦能潛力，在制度執(zhí)行力層面主要體現(xiàn)在能夠借助于政府?dāng)?shù)據(jù)治理提升制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、運(yùn)行的協(xié)同性和增強(qiáng)創(chuàng)新動(dòng)力，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享和制度恰適共治，提升執(zhí)行效率和效能。

其一，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能可以厚植制度設(shè)計(jì)科學(xué)性的技術(shù)基礎(chǔ)?！敖?jīng)國(guó)序民，正其制度。”制度設(shè)計(jì)是制度執(zhí)行力的源頭性工作，是決定執(zhí)行質(zhì)量及其是否具有可操作性的關(guān)鍵一步。在傳統(tǒng)制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，制度的結(jié)構(gòu)形態(tài)和運(yùn)行形態(tài)都相對(duì)穩(wěn)定，現(xiàn)代國(guó)家逐步建立和完善了制度體系，據(jù)此，可以在一定區(qū)域內(nèi)對(duì)制度的數(shù)量和運(yùn)行狀況進(jìn)行有效管理。而智能化時(shí)代對(duì)制度設(shè)計(jì)提出了新的要求。以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的政府?dāng)?shù)據(jù)突破了傳統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行空間限制，使制度跨區(qū)域、跨行業(yè)運(yùn)行更為便捷，跨區(qū)域、跨行業(yè)可以便捷地實(shí)現(xiàn)制度價(jià)值的分散和聚合，這對(duì)傳統(tǒng)意義上的屬地制度管理和制度設(shè)計(jì)帶來(lái)了較大的影響，為制度執(zhí)行力的進(jìn)一步提升帶來(lái)了困難。而智能化時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能為制度設(shè)計(jì)能力提升奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。一方面，依托政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度設(shè)計(jì)能力的提升模式、方法和手段可以實(shí)現(xiàn)從經(jīng)驗(yàn)式、粗放式、碎片化向科學(xué)化、集約式、精細(xì)化轉(zhuǎn)變；另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)治理可以更加全面、精準(zhǔn)地掌握制度執(zhí)行力提升過(guò)程中的各種制度資源的使用狀態(tài)，進(jìn)而更加有效地運(yùn)用政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能，進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)度、精準(zhǔn)匹配，實(shí)現(xiàn)制度資源的低消耗，從而為制度設(shè)計(jì)能力的提升提供科學(xué)性的數(shù)據(jù)保障。

政府?dāng)?shù)據(jù)治理因?yàn)橹贫葦?shù)據(jù)相關(guān)的技術(shù)更新，可以重塑提升制度設(shè)計(jì)科學(xué)性的技術(shù)能力。盡管目前對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用到制度設(shè)計(jì)提升還有一定距離，但總的趨勢(shì)是憑經(jīng)驗(yàn)、低技能的制度設(shè)計(jì)手段正在并將繼續(xù)被數(shù)據(jù)治理等相關(guān)技術(shù)所代替，已成為人們的共識(shí)。這將極大增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)能力提升的技術(shù)性，也使與技術(shù)性相關(guān)的運(yùn)用技術(shù)能力受到極大的關(guān)注和重視。同時(shí)新型制度關(guān)系的產(chǎn)生需要重塑提升制度設(shè)計(jì)科學(xué)性的能力。數(shù)據(jù)技術(shù)催生了許多新的行業(yè)、職業(yè)，如網(wǎng)約車、網(wǎng)約平臺(tái)、網(wǎng)上購(gòu)物等，網(wǎng)約車司機(jī)、快遞員、網(wǎng)絡(luò)主播等新型職業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，這些新的行業(yè)、職業(yè)的產(chǎn)生對(duì)現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)提出了新要求。這些新要求正在從一定的意義上改變傳統(tǒng)制度設(shè)計(jì)的觀念、手段和方法，使這一傳統(tǒng)制度設(shè)計(jì)提升能力面臨較大的壓力，重塑提升制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性能力成為必然。

其二，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能可以增進(jìn)制度運(yùn)行機(jī)制的協(xié)同性。在政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能的條件下，數(shù)據(jù)已成為推動(dòng)制度執(zhí)行力提升的新生關(guān)鍵要素。這一新生要素的出現(xiàn)，讓制度運(yùn)行的要素組合方式發(fā)生新的變化，依靠政府?dāng)?shù)據(jù)信息，可以實(shí)現(xiàn)制度運(yùn)行各環(huán)節(jié)的合理分工和協(xié)調(diào)，從而激發(fā)更為高效的制度運(yùn)行協(xié)同性。一方面，借助政府?dāng)?shù)據(jù)治理平臺(tái)，可以有針對(duì)性地制定提升制度運(yùn)行效率的相關(guān)安排，比如，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能政府職能部門制度互聯(lián)網(wǎng)體系，在制度架構(gòu)、制度重塑和制度運(yùn)行過(guò)程中建立緊密聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)智能化、數(shù)字化等的控制治理，解決制度運(yùn)行低效，釋放政府?dāng)?shù)據(jù)治理的巨大活力。又如，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的運(yùn)用讓柔性治理成為可能，在制度供給與制度需求兩端建立了有機(jī)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，避免了制度運(yùn)行中的時(shí)滯效應(yīng)，減少了制度運(yùn)行中由信息不對(duì)稱帶來(lái)的阻力。同時(shí)，借助政府?dāng)?shù)據(jù)治理的手段可助力制度運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)協(xié)同效能的提升。政府?dāng)?shù)據(jù)治理通過(guò)制度數(shù)據(jù)分析，能夠更為充分地掌握制度需求者的偏好、特征和潛在需求，避免制度短缺、制度剩余和制度空轉(zhuǎn)，為解決制度運(yùn)行面臨的執(zhí)行力低下問(wèn)題提供了新的手段。另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)治理是提升制度運(yùn)行協(xié)同性的順勢(shì)之舉和破局之舉。政府?dāng)?shù)據(jù)治理是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的必然產(chǎn)物，也是推進(jìn)制度運(yùn)行協(xié)同性的必然要求。在智能化時(shí)代，推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化依靠傳統(tǒng)的剛性化、被動(dòng)式和經(jīng)驗(yàn)式的方式和手段提升制度運(yùn)行的協(xié)同性，已經(jīng)無(wú)法有效適應(yīng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的需要。這就要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)提升制度運(yùn)行協(xié)同性的理念、思路和范式，順應(yīng)智能化時(shí)代發(fā)展的需要，通過(guò)有效的政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能，實(shí)現(xiàn)制度運(yùn)行過(guò)程的動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化和協(xié)同性，確保制度運(yùn)行的有效性和健康發(fā)展。政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度運(yùn)行協(xié)同性也是破局之舉。制度有效運(yùn)行面臨著許多困難和挑戰(zhàn)，但困難與機(jī)遇并存，這有賴于如何進(jìn)行識(shí)別和應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)換，如果消極等待就會(huì)錯(cuò)失良機(jī)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理能夠幫助我們更好地理解制度運(yùn)行的規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)，助力制度措施更有效、運(yùn)行更精準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)制度運(yùn)行更具系統(tǒng)性和協(xié)同性。

實(shí)現(xiàn)跨部門的制度協(xié)同治理是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是解決諸如跨域生態(tài)治理、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生等不同區(qū)域、不同職能部門治理碎片化問(wèn)題的有效手段。在社會(huì)治理和城市治理的結(jié)構(gòu)中，由于制度治理的主體是以職能部門分工為基礎(chǔ)的，采用職能部門化的運(yùn)行方式是常態(tài)，因此制度執(zhí)行從層面上往往需要涉及多個(gè)部門和層級(jí)的職責(zé)范圍。因此如何實(shí)現(xiàn)跨部門的制度協(xié)同治理始終是制度執(zhí)行力提升必須面對(duì)的問(wèn)題。通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)治理平臺(tái)，將涉及政府職能部門運(yùn)行的制度、政策等納入統(tǒng)一管理事項(xiàng)，通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能，實(shí)現(xiàn)線上信息流、數(shù)據(jù)流的流程全面優(yōu)化和制度執(zhí)行力創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“以部門職能為中心”向“以事件處置為中心”的轉(zhuǎn)變，“政府單一部門行使職能”向“整體政府提供服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，解決政府職能碎片化問(wèn)題，高效處理每一件事，使執(zhí)行力得以有效提升。政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能在制度執(zhí)行過(guò)程中，也可以厘清政府職能部門邊界，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程再造，進(jìn)而推動(dòng)政府職能部門權(quán)責(zé)優(yōu)化。

其三，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能可以激發(fā)制度創(chuàng)新內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)能，提升制度創(chuàng)新的精準(zhǔn)性?！疤煜轮畡?shì)不盛則衰，天下之治不進(jìn)則退?！敝贫葎?chuàng)新是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展不可缺少的重要方面。通過(guò)制度創(chuàng)新一方面對(duì)原有的制度賦予新的內(nèi)涵，另一方面在制度建設(shè)中設(shè)計(jì)新的制度。制度創(chuàng)新的精準(zhǔn)性是在政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能背景下，為避免和克服制度執(zhí)行過(guò)程中制度需求和制度供給結(jié)構(gòu)性失衡，以制度創(chuàng)新的精確性為目標(biāo)，通過(guò)精準(zhǔn)靶向、有效創(chuàng)新和合理分類制度需求，采取精準(zhǔn)性和主動(dòng)性創(chuàng)新手段，從而提高制度創(chuàng)新配置水平。制度創(chuàng)新的精準(zhǔn)性應(yīng)以“精準(zhǔn)”為內(nèi)在要求和考量尺度，而精準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)有賴于制度信息的獲取和整合。即通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)治理平臺(tái)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，以合法和科學(xué)的手段，有效采集和整合制度信息，精準(zhǔn)識(shí)別有關(guān)制度信息的關(guān)聯(lián)性，融合利用，精準(zhǔn)創(chuàng)新。

采用定性與定量相結(jié)合的方法是傳統(tǒng)制度創(chuàng)新的主要方法，這種方法由于實(shí)際操作過(guò)程中的自由裁量權(quán)較大，其精準(zhǔn)性不足，造成制度執(zhí)行過(guò)程中的效能發(fā)揮受到限制。目前我國(guó)信息數(shù)據(jù)資源絕大部分分散在各級(jí)政府部門，“信息孤島”“信息煙囪”等碎片化現(xiàn)象較為嚴(yán)重。而政府?dāng)?shù)據(jù)治理本身具有整體性和精準(zhǔn)性的特征，在保障制度創(chuàng)新提升方面，有著自身的優(yōu)勢(shì)。大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，使制度創(chuàng)新提升向著精準(zhǔn)化分析、精準(zhǔn)化運(yùn)行推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新更加優(yōu)化和精準(zhǔn)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度創(chuàng)新的精準(zhǔn)性，一是從制度需求層面開(kāi)展制度需求調(diào)查。缺乏制度客體參與被認(rèn)為是導(dǎo)致制度供需結(jié)構(gòu)失衡的原因之一。制度客體參與的缺失使制度需求難以進(jìn)入制度創(chuàng)新程序，以致制度創(chuàng)新反映出來(lái)的是制度創(chuàng)新者的偏好，造成制度供給偏離制度需求者的需求。要解決這一問(wèn)題，有賴于有效的制度需求調(diào)查。而政府?dāng)?shù)據(jù)治理可以借助于數(shù)據(jù)平臺(tái)，引導(dǎo)公眾積極參與決策，完善各類制度需求表達(dá)機(jī)制，如基層社會(huì)治理制度安排和公共決策調(diào)研、精準(zhǔn)扶貧和如何防治返貧的精準(zhǔn)調(diào)研、做到精準(zhǔn)對(duì)接、項(xiàng)目精準(zhǔn)安排等，在此基礎(chǔ)上建立制度需求的識(shí)別、分類、判斷和整合機(jī)制，從而及時(shí)、準(zhǔn)確、高效獲取制度需求信息。二是從技術(shù)層面加快制度數(shù)據(jù)的融合，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享互通。政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能為實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新精準(zhǔn)化提供了有利條件。數(shù)據(jù)的搜集、整理和分析有助于發(fā)現(xiàn)制度需求對(duì)象的需求，可以有效促進(jìn)制度供需雙方實(shí)現(xiàn)互動(dòng)。同時(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)治理借助于數(shù)據(jù)規(guī)模的優(yōu)勢(shì)和計(jì)算機(jī)技術(shù)，改變傳統(tǒng)的制度創(chuàng)新方法，進(jìn)行制度創(chuàng)新的仿真，既節(jié)省了制度創(chuàng)新的成本，又促使制度創(chuàng)新的精細(xì)化。如通過(guò)數(shù)據(jù)治理分析，推進(jìn)數(shù)據(jù)技術(shù)在加快城市智慧交通、遠(yuǎn)程醫(yī)療、線上服務(wù)、新基建等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新運(yùn)用，以數(shù)據(jù)治理的網(wǎng)絡(luò)化、平臺(tái)化的運(yùn)行制度創(chuàng)新取代條塊分割的傳統(tǒng)制度供給，通過(guò)制度創(chuàng)新的流程再造，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新供需之間的有效銜接。三是從制度本身層面推進(jìn)彈性的制度創(chuàng)新。推進(jìn)制度創(chuàng)新精準(zhǔn)化既需要關(guān)注制度的供需層面，也需要關(guān)注制度本身層面，即依靠制度方式準(zhǔn)確定位制度需求對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)用范圍、運(yùn)用方式和績(jī)效考評(píng)等。借助于數(shù)據(jù)治理挖掘匯聚有關(guān)制度創(chuàng)新、制度運(yùn)行、制度資源配置和制度成長(zhǎng)過(guò)程等方面的信息，通過(guò)制度有效性整合和關(guān)聯(lián)性分析、數(shù)學(xué)建模、制度的虛擬仿真以及人工智能等技術(shù)，為制度創(chuàng)新提供更加系統(tǒng)、精確和科學(xué)的參考依據(jù)，防止在制度創(chuàng)新的過(guò)程中憑借傳統(tǒng)的創(chuàng)新思路和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)新，從而推動(dòng)制度創(chuàng)新向以數(shù)據(jù)分析為主的轉(zhuǎn)變。同時(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)治理在強(qiáng)化制度化的同時(shí)也并非否認(rèn)制度精準(zhǔn)化所強(qiáng)調(diào)的恰適性和靈活性。恰適性和靈活性是制度創(chuàng)新精準(zhǔn)化的內(nèi)在要求，強(qiáng)調(diào)靈活性并非強(qiáng)化自由裁量權(quán)，給使用自由裁量權(quán)提供空間，因此借助政府?dāng)?shù)據(jù)治理，以制度數(shù)據(jù)來(lái)規(guī)范制度創(chuàng)新者的行為，在制度創(chuàng)新過(guò)程中，防止因過(guò)于強(qiáng)調(diào)制度而出現(xiàn)的“過(guò)制度化”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的科學(xué)性、恰適性和靈活性與制度之間的平衡。例如政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能互聯(lián)網(wǎng)+教育、互聯(lián)網(wǎng)+交通、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療制度安排等，政府?dāng)?shù)據(jù)治理可以通過(guò)獲取、管理、分析數(shù)據(jù)，對(duì)服務(wù)對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)式服務(wù)。又如，許多年以來(lái)“辦證多、辦證難”一直是困擾和制約制度執(zhí)行力提升常見(jiàn)的問(wèn)題。政府?dāng)?shù)據(jù)治理開(kāi)放共享的發(fā)展，為互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)和制度執(zhí)行力提升落地創(chuàng)造技術(shù)條件。當(dāng)前各級(jí)政府部門掌握著數(shù)量龐大的制度資源，應(yīng)加快政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能統(tǒng)一開(kāi)放的制度數(shù)據(jù)平臺(tái)，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)信息系統(tǒng)和制度數(shù)據(jù)互聯(lián)開(kāi)放共享，提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能的精準(zhǔn)性，減少制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行和創(chuàng)新需要耗費(fèi)的時(shí)間、精力和流程。

四、政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度執(zhí)行力提升的限度

政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能推動(dòng)制度執(zhí)行力的提升，但政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能如果沒(méi)有任何限制，便可能走向“數(shù)據(jù)霸權(quán)”“數(shù)據(jù)迷思”，甚至產(chǎn)生“數(shù)據(jù)鴻溝”，形成對(duì)政府既有權(quán)威的僭越。因此應(yīng)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能加以限定。所謂政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能的限度，就是指政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度執(zhí)行力提升過(guò)程中所適用的有限范圍，這一范圍可從以下方面加以限定。

其一，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能應(yīng)以不產(chǎn)生制度執(zhí)行力提升中的“數(shù)據(jù)迷思”為限度。從制度的生成邏輯分析，制度是在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活實(shí)踐中受到制度思維觀念等因素的支配和影響而形成的，其核心是制度觀念和制度理性的孕育，并引領(lǐng)制度的發(fā)展。因此，制度執(zhí)行力深藏的是對(duì)制度價(jià)值的認(rèn)同和踐行，是對(duì)制度建構(gòu)理性提升引領(lǐng)作用的彰顯。制度觀念和思維的慣性是制約制度執(zhí)行力提升理性思維的深層次問(wèn)題，在一定程度上制約和阻斷了制度執(zhí)行力提升的可能性。在智能化時(shí)代如果缺乏制度數(shù)據(jù)治理理性思維，就不能準(zhǔn)確地感受制度外部環(huán)境的變化，也不可能及時(shí)推動(dòng)制度執(zhí)行力提升的變革。政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度執(zhí)行力提升應(yīng)以數(shù)據(jù)思維理性為基礎(chǔ)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，政府?dāng)?shù)據(jù)治理思維就是用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理和用數(shù)據(jù)創(chuàng)新，通過(guò)對(duì)大量數(shù)據(jù)的搜集、分析、篩選、處理和運(yùn)用，在制度執(zhí)行力等方面實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度執(zhí)行力提升的有效性。但是我們應(yīng)看到，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能本身也有局限性，有了政府?dāng)?shù)據(jù)治理數(shù)據(jù)不等于無(wú)所不知、無(wú)所不能，“政府?dāng)?shù)據(jù)賦能”不等于“數(shù)據(jù)萬(wàn)能”。數(shù)據(jù)治理賦能不等同于制度執(zhí)行力提升的事實(shí)本身，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能可能不全面、不及時(shí)、不準(zhǔn)確，有時(shí)數(shù)據(jù)治理分析的結(jié)果也可能被誤讀和被扭曲，算得更快更多不一定就正確，“讓數(shù)據(jù)自己說(shuō)話”的理想離提升制度執(zhí)行力的現(xiàn)實(shí)還有一定的距離，數(shù)據(jù)治理技術(shù)不可能也不應(yīng)完全取代人的智慧和能力。因此，對(duì)數(shù)據(jù)治理技術(shù)不能盲目迷信。以數(shù)字技術(shù)賦能制度執(zhí)行力提升，需要人與數(shù)據(jù)治理技術(shù)相結(jié)合，由人來(lái)主導(dǎo)更好的制度安排和數(shù)據(jù)治理賦能的方式和方法，以數(shù)據(jù)治理理性思維更好把握政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度執(zhí)行力提升的限度，以高質(zhì)量的政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能增強(qiáng)制度執(zhí)行力的有效性。

其二，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能應(yīng)以不產(chǎn)生制度執(zhí)行力提升中的“數(shù)據(jù)冷漠”“數(shù)據(jù)霸權(quán)”為限度。作為智能化時(shí)代信息技術(shù)革命“倒逼”政府治理變革的產(chǎn)物，政府?dāng)?shù)據(jù)治理兼有技術(shù)和管理的雙重屬性，在賦能制度執(zhí)行力提升過(guò)程中植入數(shù)據(jù)基因。研究表明，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能在推動(dòng)制度執(zhí)行力提升過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，對(duì)優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、增強(qiáng)制度運(yùn)行的協(xié)同性和激發(fā)創(chuàng)新活力等向度方面具有顯著影響，在相當(dāng)程度上解決了在執(zhí)行力提升過(guò)程中存在的“執(zhí)行不力”“執(zhí)行乏力”和“執(zhí)行偏力”等問(wèn)題。實(shí)際上，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能之所以能夠提升制度執(zhí)行力，就在于它能夠破除制度執(zhí)行過(guò)程中的“制度碎片”“制度煙囪”和制度低效等的制度藩籬和技術(shù)限制，實(shí)現(xiàn)制度執(zhí)行力提升過(guò)程中的整體性、協(xié)同性、恰適性和創(chuàng)新性。同時(shí)也應(yīng)看到在政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能過(guò)程中，由于數(shù)據(jù)治理賦能融合性或便捷性不夠，賦能系統(tǒng)安全性不高，就可能產(chǎn)生“數(shù)據(jù)霸權(quán)”。政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度執(zhí)行力提升的目的是提升制度效能，在智能化時(shí)代制度執(zhí)行力的提升需要執(zhí)行主體、客體和執(zhí)行環(huán)境的有機(jī)協(xié)調(diào)，這已成為普遍共識(shí)。即政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度執(zhí)行力提升并不是封閉的“黑箱”，而是強(qiáng)化執(zhí)行客體的主動(dòng)參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。不過(guò)由于制度數(shù)據(jù)信息的不對(duì)稱，或者缺乏必要的參與渠道和方式，執(zhí)行客體的參與權(quán)利和監(jiān)督權(quán)利難以得到有效行使，造成政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能提升制度執(zhí)行力的參與透明度、參與感和信任感不強(qiáng)，表現(xiàn)出一定的“數(shù)據(jù)冷漠”。同時(shí)也應(yīng)看到在政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能過(guò)程中，政府并不是唯一的數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)者、整合者和擁有者，這樣會(huì)造成其他數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)者、整合者和擁有者與政府?dāng)?shù)據(jù)治理合作過(guò)程中也獲得了政府?dāng)?shù)據(jù)治理資源和權(quán)力，如果這些政府?dāng)?shù)據(jù)治理資源和權(quán)力使用不當(dāng)，就有可能形成一定的“數(shù)據(jù)霸權(quán)”。這種“數(shù)據(jù)霸權(quán)”反過(guò)來(lái)又成為政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能中的技術(shù)難題，形成新的信息不對(duì)稱、數(shù)字鴻溝和數(shù)據(jù)壁壘。為此應(yīng)把有效整合與科學(xué)使用制度數(shù)據(jù)，保護(hù)數(shù)據(jù)安全，縮小數(shù)據(jù)鴻溝，減少制度信息不對(duì)稱，建立科學(xué)的政府?dāng)?shù)據(jù)治理評(píng)估體系，謹(jǐn)防政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能過(guò)程中“數(shù)據(jù)霸權(quán)”“技術(shù)控制”等問(wèn)題的出現(xiàn)作為一個(gè)重點(diǎn)與方向，建立政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能的制度安排和制度監(jiān)管機(jī)制并提升監(jiān)管能力，規(guī)劃好、利用好數(shù)據(jù)治理既能使賦能制度執(zhí)行力提升，又能使政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能有法可依、有制度可循，避免“數(shù)據(jù)霸權(quán)”對(duì)政府既有權(quán)威的僭越，最大限度地為政府?dāng)?shù)據(jù)賦能提供良好的制度環(huán)境。

其三，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能應(yīng)關(guān)注制度運(yùn)行機(jī)制的恰適性，以不產(chǎn)生“數(shù)字鴻溝”為限度。制度具有穩(wěn)定性已成為人們的共識(shí)，制度的穩(wěn)定性意味著，制度一旦形成在一定的時(shí)間內(nèi)具有持續(xù)性。但制度的穩(wěn)定性并不是制度的僵化，更重要的是，討論和研究制度問(wèn)題是因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家的發(fā)展和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化必須建立適宜的制度。制度固然重要，但恰適的制度更為關(guān)鍵。因此，對(duì)于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化而言，適宜的制度才有活力。什么是制度的恰適性？恰適性是事物的一種隨自身狀態(tài)和周圍環(huán)境的變化而不斷變化發(fā)展的屬性，其中包含重要的規(guī)則，即“恰當(dāng)、合適”。“制度的恰適性就是制度對(duì)其存在的環(huán)境和對(duì)與制度相關(guān)的人的恰當(dāng)性、適應(yīng)性，是制度與環(huán)境、人的和諧的有機(jī)統(tǒng)一。恰適性的制度本身就是為了與環(huán)境、人的有機(jī)統(tǒng)一而不斷改革的制度?！盵8]制度之所以能夠行得通、真管用、有效能，盡管可能有許多方面的原因，但從制度運(yùn)行的機(jī)理角度分析，制度的恰適性是一個(gè)不可或缺的方面。制度的生命力是深藏于社會(huì)環(huán)境之中的。因此對(duì)于制度的理解和把握不僅要關(guān)注制度本身，更重要的是關(guān)注到與其制度相關(guān)的其他層面。實(shí)際上，無(wú)論何時(shí)的制度創(chuàng)新和運(yùn)行，都不只是單純的制度本身，而是一個(gè)制度主體、客體和制度環(huán)境協(xié)同變化發(fā)展的，在協(xié)同變化發(fā)展的過(guò)程中是否具有相互適應(yīng)性。錢穆先生特別指出：“政治制度，必然得自根自生?？v使有些可以從國(guó)外移來(lái)，也必然與其本國(guó)傳統(tǒng)，有一番融合媾通，才能真實(shí)發(fā)生相當(dāng)作用。否則無(wú)生命的政治，無(wú)配合的制度，決然無(wú)法長(zhǎng)成。換言之，制度必須與人事相配合?！盵9]在智能化時(shí)代關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度運(yùn)行機(jī)制的恰適性，強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能在制度運(yùn)行中的效能，是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理具有整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性的特征，以政府制度數(shù)據(jù)為根據(jù)，對(duì)現(xiàn)有制度的產(chǎn)生、演變、運(yùn)行及其結(jié)果進(jìn)行實(shí)證的考察和全面的數(shù)據(jù)功能分析，歸納和研判已有的制度結(jié)構(gòu)、制度功能和制度環(huán)境，在用好制度存量資源的基礎(chǔ)上，通過(guò)優(yōu)化環(huán)境、制度結(jié)構(gòu)和制度功能，激活和挖掘現(xiàn)有制度長(zhǎng)期“潛伏”的一些重要功能，可以為制度運(yùn)行中的恰適性提供強(qiáng)大的信息基礎(chǔ)技術(shù)。同時(shí)，也應(yīng)看到政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度運(yùn)行，既是一個(gè)制度完善過(guò)程，也是一個(gè)增強(qiáng)制度恰適性的過(guò)程，為此政府?dāng)?shù)據(jù)技術(shù)與制度運(yùn)行中技術(shù)使用者的適配應(yīng)受到關(guān)注。政府?dāng)?shù)據(jù)治理技術(shù)功能的發(fā)揮有賴于數(shù)據(jù)治理技術(shù)使用者的能力和水平，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度執(zhí)行力的提升需要人的能力和技術(shù)與之匹配。政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度運(yùn)行需要考慮適應(yīng)使用者的應(yīng)用。政府?dāng)?shù)據(jù)治理時(shí)代相對(duì)的“數(shù)字鴻溝”有可能還將長(zhǎng)期存在，對(duì)于普通公眾和特殊人群來(lái)說(shuō)，在政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度執(zhí)行力提升過(guò)程中，有溫度有情感的線下服務(wù)不應(yīng)退場(chǎng)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能的實(shí)際效果不能只看執(zhí)行效率的提升，還要考慮普通公眾和特殊人群的心理感受和實(shí)際效果，政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能與線下的人文關(guān)懷同等重要。公眾有選擇傳統(tǒng)線下服務(wù)方式的自由，有不被“數(shù)字化”的權(quán)利。為此應(yīng)根據(jù)制度執(zhí)行力提升的需要、環(huán)境和條件變化，借助于政府?dāng)?shù)據(jù)治理等先進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理賦能制度執(zhí)行力提升人性化和恰適性，通過(guò)賦能使制度真正“動(dòng)起來(lái)”“轉(zhuǎn)起來(lái)”“活起來(lái)”，提升制度執(zhí)行中的能動(dòng)性和自主性。