巫廣永
(肇慶市委黨校,廣東 肇慶 526070)
“社區(qū)”一詞最早由德國社會學(xué)家滕尼斯提出,滕尼斯認(rèn)為,社區(qū)是人們生活在一起富有情誼的團(tuán)體,是一個范圍較小而且更富有情感的社會?!吧鐓^(qū)是具有認(rèn)同感和歸屬感的人組成的社會組織的空間或地域單元”[1],“社區(qū)是最小的人群的地域單位,它包括人類生活的各個方面……這一地方團(tuán)體包括各種主要的社會制度、社會職能和社會利益,而且成為一個完整的社會”[2]。然而,與西方學(xué)者所描述的充滿社會屬性的社區(qū)不同,我國的社區(qū)顯示出更多的國家屬性。受到我國社區(qū)建制的歷史背景、有限實(shí)踐以及體制特點(diǎn)等影響,我國社區(qū)治理并沒有走向“理想中的自治”。相反,社區(qū)更多的是作為實(shí)現(xiàn)國家行政管理的末稍單元,表現(xiàn)出濃厚的行政色彩。中國傳統(tǒng)的基層社會組織以家庭為主體,也就是說家庭是社會的細(xì)胞,同時,家和國是聯(lián)系在一起的兩個不同范疇卻意義相當(dāng)?shù)母拍睢獓谴蟮募?家是小的國。個人與國家之間的聯(lián)系更加緊密,并沒有形成西方社會(社區(qū))以契約作為個人與國家之間互動紐帶的社會契約現(xiàn)象。當(dāng)前,我國社區(qū)是在國家和社會逐步相分離的歷史大背景下形成的,是改革開放以來替代單位制和人民公社制建立起來的。盡管社區(qū)成立了居民委員會,有一定的社會參與、居民自治特點(diǎn),但在社區(qū)治理實(shí)踐中,國家行政力量管控依然呈現(xiàn)“大包大攬”局面。社區(qū)作為現(xiàn)代社會的基礎(chǔ)單元,要實(shí)現(xiàn)有效的社區(qū)公共物品供給、維護(hù)社區(qū)秩序、提升社區(qū)幸福感等目標(biāo),社區(qū)治理僅依靠行政力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠甚至是難以為繼的。完善社區(qū)治理需要我們從國家-社會理論角度深刻理解國家和社區(qū)、社會和社區(qū)的內(nèi)在關(guān)系,積極構(gòu)建社區(qū)多元主體治理、社區(qū)事務(wù)平等協(xié)商和社區(qū)利益訴求等現(xiàn)代化社區(qū)治理體系。
國家-社會理論把整個現(xiàn)代社會分為兩個不同的場域:政治國家所代表的公域和社會生活所代表的私域。公域和私域運(yùn)作邏輯不同,但兩者會相互影響,兩者的關(guān)系決定國家和社會的形態(tài)。17世紀(jì)英國政治思想家霍布斯曾說過:“沒有社會的人,注定要陷入貧困和沖突。因此,男男女女都把其自己交給全能的國家,以避免恐怖的自然狀態(tài)?!盵3]這是西方哲人對國家與社會關(guān)系的早期思考。18世紀(jì)以盧梭為代表的西方思想家開創(chuàng)的社會契約論進(jìn)一步揭示了國家與社會之間存在的契約關(guān)系,盧梭指出,“我們每個人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導(dǎo)之下,并且在我們共同體中接納每一個成員作為全體之不可分割的一部分”“就產(chǎn)生了一個道德的、集體的共同體”[4],這個共同體就是國家?!捌跫s的基本根源,它的基礎(chǔ),是社會。沒有社會,契約過去不會出現(xiàn),將來也不會出現(xiàn)。把契約同特定的社會割裂開來,就無法理解它的功能?!盵5]在契約論政治思想中,社會指的是一種先于或外在于國家而存在的人類聯(lián)合形式,社會與國家處于對立狀態(tài),社會上的每個人以契約的形式交給國家授權(quán)公意的權(quán)力。20世紀(jì)70年代,約翰·羅爾斯在《正義論》里充分演繹了盧梭的社會契約論,指出確立社會基本結(jié)構(gòu)的根本道德原則是正義原則,并且充分論述了訂立契約的邏輯條件,為社會契約論的實(shí)現(xiàn)增加了充分論證。
真正開拓國家-社會理論的標(biāo)志性人物是黑格爾,在他看來,國家是社會公域的代表,反映社會的政治領(lǐng)域,是最高的公共機(jī)構(gòu);社會是私域的代表,有自己的獨(dú)立規(guī)定而外在于國家。黑格爾把國家定義為“絕對精神”的現(xiàn)實(shí)外化,是“絕對自在自為的理性的東西”“自在自為的國家就是倫理性整體,是自由的現(xiàn)實(shí)化;而自由之成為現(xiàn)實(shí)乃是理性的絕對目的,國家是地上的精神”[6];而社會是“在現(xiàn)代世界中形成的”“各個成員作為獨(dú)立的單個人的聯(lián)合”[6]。黑格爾認(rèn)為社會雖然外在于國家,但社會必然走向國家,只有國家才能克服社會固有的缺陷,并將社會的個人和特殊利益融入國家的普遍利益中去,因此國家高于社會。然而,馬克思對黑格爾認(rèn)為國家是“絕對精神”“倫理性整體”持批判態(tài)度。馬克思認(rèn)為黑格爾把社會與國家的關(guān)系描述成“觀念的內(nèi)在想象活動”[7],是本末倒置的唯心主義,應(yīng)該要認(rèn)識到社會是國家、宗教、哲學(xué)的基礎(chǔ),要以唯物史觀認(rèn)識社會,馬克思指出:“家庭和市民社會都是國家的前提”“政治國家沒有家庭的自然基礎(chǔ)和市民社會的人為基礎(chǔ)就不可能存在。它們對國家來說是必要條件”[7]。在馬克思看來,黑格爾關(guān)于國家高于社會的觀點(diǎn)是錯誤的,并且認(rèn)為國家與社會的關(guān)系不是國家決定社會,而是社會決定國家,沒有社會就不會有國家,國家只不過是特殊的階級組織,是擁有絕對經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位和政治特權(quán)的統(tǒng)治階級的統(tǒng)治工具。
黑格爾和馬克思的思想交鋒奠定了國家-社會理論的國家與社會二元區(qū)分的基本邏輯框架。然而,這種區(qū)分注定只是分析性的,事實(shí)上,國家和社會從來沒有分開成為兩個獨(dú)立實(shí)體存在過,只能說對一個社會實(shí)體所涉及到的兩個不同性質(zhì)的領(lǐng)域進(jìn)行考察,國家-社會理論能帶來更清晰的表達(dá)。國家和社會水乳交融的關(guān)系至少到當(dāng)前為止仍然是世界上絕大多數(shù)國家存在的狀態(tài),國家既沒有消滅社會,也沒有出現(xiàn)真正沒有國家的社會,國家和社會依然“相依為命”。國家為社會行使公權(quán)力,進(jìn)行高尚道德引領(lǐng),維護(hù)社會的必要秩序;社會為國家的合法存在提供基礎(chǔ),補(bǔ)充國家力不能及的社會生活服務(wù)。因此,不能把國家和社會簡單地對立起來,不能把國家、社會理論抽象理解為互不相干的兩個方面,要最小化國家和社會的對立面,最大化國家與社會合理的互動關(guān)系,從而使國家與社會在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中,始終保持互促共贏的良好關(guān)系。這應(yīng)該是國家-社會理論最有價值的地方。
一般認(rèn)為,治理理論是20世紀(jì)80年代在西方興起的。從深層背景來看,隨著聯(lián)合國等國際組織的成立,科學(xué)技術(shù)特別是信息化技術(shù)的發(fā)展,全球公共事務(wù)治理的方式發(fā)生了根本性的變化:一方面,過去各國等級森嚴(yán)的官僚機(jī)構(gòu)和科層組織體制僵化、失去活力,面對公共事務(wù)管理反應(yīng)緩慢;另一方面,“萬能的市場”在面對如“公地悲劇”和“囚犯難題”等公共問題時同樣失靈。學(xué)術(shù)界為解決這兩難困境提出引入更多的社會主體如行業(yè)組織、社團(tuán)、企業(yè)等利益相關(guān)者參與公共事務(wù)的管理和決策。因此,一種呼吁公私部門共同合作的治理理論應(yīng)運(yùn)而生。將國家-社會理論所關(guān)注的國家與社會的互動關(guān)系應(yīng)用到治理理論上,就是要強(qiáng)調(diào)國家和社會的共同合作,并且從國家-社會理論視域更能清晰表達(dá)現(xiàn)代治理理論的核心要義——公私部門的合作、國家社會的互動。
探尋現(xiàn)代化的中國治理模式,厘清國家與社會的關(guān)系至關(guān)重要。中國是一個封建社會歷史悠久的國家,在歷史長河的絕大多數(shù)時間里,社會的生產(chǎn)以自然經(jīng)濟(jì)而非市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ),人與人之間的關(guān)系依賴各自的身份地位而非契約關(guān)系,形成了重人治輕法治、重權(quán)力輕責(zé)任、重關(guān)系輕契約、重秩序輕人權(quán)的君主專制制度,國家與社會高度同質(zhì)同構(gòu),個人之于國家是極度卑微的,沒有社會組織能與國家相抗衡的國家社會關(guān)系。直到近代民主革命的興起以及憲政民主的實(shí)踐,特別是在馬克思主義的指導(dǎo)下,建立了社會主義新中國,才破除了幾千年來封建專制制度的荼毒。在新中國成立初期,我國通過在城市實(shí)行單位制、街居制,在農(nóng)村實(shí)行人民公社、生產(chǎn)隊制度,形成高度集中的政治體制和計劃經(jīng)濟(jì)體制,以國家行政力量為主導(dǎo)推動開展國家建設(shè),給當(dāng)時一窮二白又深陷困苦的中國人民帶來了富強(qiáng)的希望。然而,由此帶來的制度成本增高、運(yùn)轉(zhuǎn)方式僵化、社會活力降低和生活物資貧乏日益滿足不了人民基本生活的需要。直到改革開放,人民才重新獲得自給自足的社會生活空間,社會才得以煥發(fā)新的活力,高速向前發(fā)展。改革開放40多年來,中國通過發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)了高速發(fā)展,利益格局的改變和社會矛盾的轉(zhuǎn)變需要新的治理理論來重新構(gòu)建社會秩序,即建立起多元主體、協(xié)商利益、自下而上和共建共治共享的治理格局。
當(dāng)前,對中國治理的認(rèn)識,存在兩種片面化傾向:一種是國家主義,一種是無政府主義。國家主義者不斷神化國家的功能,強(qiáng)調(diào)集權(quán)和極權(quán)主義模式,重視國家治理而忽視社會治理;無政府主義者盲目強(qiáng)調(diào)社會決定國家,凸顯國家的消極作用,鼓動社會對抗政府,強(qiáng)調(diào)社會治理而忽視國家治理。其中,尤以國家主義比較盛行,并且這種國家主義是帶有缺陷的,即只強(qiáng)調(diào)國家對社會的無限控制,卻忽略了國家自身的克制與完善。因此,必須指出的是,這兩種傾向都是不可取的,并不是現(xiàn)代治理的合理模式。中國治理的合理模式是國家與社會的良性互動,用當(dāng)代的治理語言描述就是伙伴關(guān)系,國家與社會之間要彼此合作、彼此互利又彼此制約。這種關(guān)系能確保國家不脫離社會,社會不淹沒國家,國家捍衛(wèi)社會的公益,社會最大化個人私利,各司其職相互配合,達(dá)到促進(jìn)國家和社會共同發(fā)展的目的。國家要主動回應(yīng)社會大眾的利益需要,并形成一套行之有效的國家治理體系維護(hù)社會的利益訴求;社會也需要培養(yǎng)出自我發(fā)展自我完善的社會治理力量,以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理的需要。
美國弗朗西斯·福山認(rèn)為,“社區(qū)發(fā)展需要政府和非政府組織的介入,更需要公眾參與”[8]。英國吉登斯也提出“主張政府和公民重新建立相互信任和合作的關(guān)系”[8]。推動社區(qū)治理現(xiàn)代化,從社區(qū)與國家關(guān)系看,既要跳出單靠國家自上而下的行政力量治理的死胡同,也要摒棄排斥國家力量、忽視國家治理體系、否認(rèn)國家治理能力的片面認(rèn)識;從社區(qū)與社會關(guān)系看,社區(qū)要向社會回歸,增加社會屬性,積累社會資本,推動社區(qū)自我管理、自我服務(wù)、自我約束,建設(shè)有歸屬感的友愛互助家園。
1、堅持人民當(dāng)家作主。從國家與社區(qū)的關(guān)系看,國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化程度直接影響社區(qū)治理現(xiàn)代化的程度。中國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行力的集中體現(xiàn),黨的十九屆四中全會以“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為主題,反映出黨對國家治理的重視程度達(dá)到了前所未有的高度。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào),我國治理體系和治理能力的顯著優(yōu)勢之一是“堅持人民當(dāng)家作主,發(fā)展人民民主,密切聯(lián)系群眾,緊緊依靠人民推動國家發(fā)展”,這一優(yōu)勢也正是做好社區(qū)治理的關(guān)鍵,因?yàn)槿嗣袢罕娋驮诨鶎由鐓^(qū),社區(qū)治理要依靠社區(qū)群眾,密切聯(lián)系社區(qū)群眾,發(fā)展社區(qū)民主,讓社區(qū)群眾當(dāng)家作主治理社區(qū)事務(wù)。發(fā)揮“人民當(dāng)家作主”的治理優(yōu)勢從制度上講,就是要堅持和完善人民代表大會制度、黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治等制度,這些制度對社區(qū)治理同樣起著關(guān)鍵作用,具有舉足輕重的地位。如發(fā)揮人民代表大會制度的治理優(yōu)勢,特別要注重發(fā)揮基層鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人大代表作用,密切社區(qū)聯(lián)系、維護(hù)社區(qū)秩序、保障社區(qū)群眾和社區(qū)組織的合法權(quán)益等,帶動社區(qū)群眾更加有效地參與社區(qū)治理。
2、提供宏觀政策支持。優(yōu)化社區(qū)治理模式需要國家為其提供有力的宏觀政策支持。國家是抽象的概念集合,是宏觀性、政策性和工具性的制度總和,適宜以宏觀的政策導(dǎo)向維護(hù)社區(qū)群眾的根本利益,如完善社區(qū)公共服務(wù)、資源供給、糾紛化解等方面法規(guī)制度。國家的社區(qū)宏觀政策是指國家權(quán)力部門自上而下給社區(qū)治理提供政策空間和制定相關(guān)法律規(guī)定。當(dāng)前,社區(qū)治理的國家宏觀政策支持,主要存在兩方面的不足:一是指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的規(guī)范性文件還不夠完備,如2000年由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》[9],只是一份綱領(lǐng)性的文件,缺乏對社區(qū)建設(shè)系統(tǒng)、細(xì)致的制度安排。二是缺乏對新的社區(qū)組織形式的制度性規(guī)范。隨著社區(qū)住房產(chǎn)權(quán)從單位向個人的轉(zhuǎn)變,公有住房變成私有住房,業(yè)主委員會、物業(yè)管理企業(yè)、業(yè)主等多元主體參與到社區(qū)治理之中,社區(qū)治理呈現(xiàn)更多社會化和市場化屬性。然而,這種基于產(chǎn)權(quán)關(guān)系演變出來的業(yè)委會、物業(yè)管理企業(yè)等社區(qū)組織缺乏制度規(guī)范,一定程度阻礙社區(qū)治理發(fā)展,“針對業(yè)委會的政治、法律限制構(gòu)成了市民組織化表達(dá)行動和社會發(fā)育的制度瓶頸”[10]“物業(yè)管理制度的供給狀況則直接影響到不同城市商品房小區(qū)自治架構(gòu)設(shè)計的權(quán)限和空間”[11]。因此,國家的宏觀政策要及時為社區(qū)治理提供良好的政策環(huán)境和制度環(huán)境,為社區(qū)治理制定相應(yīng)的宏觀規(guī)劃、政策指導(dǎo)、法律法規(guī),成為社區(qū)治理的法制保障和制度規(guī)范的供給者。
3、減少政府直接干預(yù)。政府是國家的行政機(jī)關(guān),政府在社區(qū)治理中應(yīng)扮演協(xié)調(diào)國家與社會關(guān)系的角色——堅持“小政府、大社會”的價值取向。小政府并不是意味著政府職能減少,而是政府職能的進(jìn)一步明確,大社會需要的不是一個“守夜人”式的“弱政府”,而是一個有限有為且有效的政府。政府作為公共利益的維護(hù)者,要對社會進(jìn)行必要的干預(yù)和規(guī)范,化解社會自身無力解決的矛盾和利益沖突;推出適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的制度安排以促進(jìn)社會發(fā)展;提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)滿足社會和群眾的需要;作出高效統(tǒng)籌調(diào)度應(yīng)對突發(fā)社會公共危機(jī)事件,等等。通過市場機(jī)制而非行政手段建立起滿足個人需求的社區(qū)硬件設(shè)施和軟件條件,才能確保社區(qū)的安定和諧。因此,要明確社區(qū)治理的政府職能,優(yōu)化政府和社區(qū)的關(guān)系,精簡社區(qū)治理的行政機(jī)構(gòu),減少政府對社區(qū)微觀事務(wù)的直接干預(yù),能夠用市場方式解決的盡量交給市場,把政府職能集中在社區(qū)治理體系的構(gòu)建上,最終的目的是培育社區(qū)自治能力的形成。
4、下移社會治理重心。治理的核心要義是公私部門多元合作,基層政府不能以社區(qū)自治為由不作為,政府要在履行必要職責(zé)的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)好國家與社會的關(guān)系?;鶎痈飨嚓P(guān)部門要切實(shí)把社會治理的重心放到社會基層,要科學(xué)合理劃分社區(qū)管理區(qū)域,對城中村或城區(qū)前期建成區(qū)重新評估劃分管理區(qū)域,使社區(qū)管理區(qū)域規(guī)模適宜,能有效組織實(shí)施自治管理;要主動組織、協(xié)助住宅小區(qū)業(yè)主大會成立和業(yè)主委員會選舉工作,特別是對業(yè)主已經(jīng)入住占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的小區(qū)進(jìn)行積極引導(dǎo)成立業(yè)主大會;要加強(qiáng)對物業(yè)管理企業(yè)的管理,協(xié)助小區(qū)聘請物業(yè)管理企業(yè)工作人員,調(diào)解處理物業(yè)管理糾紛;要切實(shí)下沉到社區(qū)開展工作,給予社區(qū)對政府部門工作進(jìn)行評價考核的權(quán)力,推動政府更好地為社區(qū)辦實(shí)事。
社會蘊(yùn)含的個人關(guān)系、成員身份、社會網(wǎng)絡(luò)、信任關(guān)系等等,無論對個人,還是對一個團(tuán)體或整個社會,都是一種潛在的資源要素,被認(rèn)為是無形資產(chǎn),被稱作“社會資本”。日本學(xué)者福山指出,“那些家庭占據(jù)核心地位的社會往往呈現(xiàn)一盤散沙狀態(tài),而那些自發(fā)性社團(tuán)組織占據(jù)核心地位的社會具有較高的凝聚力(集體行動能力)”[12]。從社會與社區(qū)的關(guān)系看,社區(qū)治理就要充分挖掘社區(qū)的社會資本,通過賦予社區(qū)更多社會屬性,增強(qiáng)社區(qū)個人、社區(qū)組織、社區(qū)機(jī)構(gòu)的活力,推動社區(qū)治理現(xiàn)代化。
1、賦予社區(qū)更多社會屬性。社區(qū)的本質(zhì)是一個小的社會,相比完善國家治理體系和提高國家治理能力,提高社區(qū)的自治水平顯得更為任重道遠(yuǎn)。中國的傳統(tǒng)社會不具備西方式契約民主社會的特征,在國家長期的“庇護(hù)”下,在諸多方面還十分依賴國家,社會個人并沒有養(yǎng)成自我管理、自我服務(wù)、自我約束的自治精神,沒有培育出“獨(dú)立的社會人格”。在人類發(fā)展的道路上,由民主、自由、平等、公正、法治等理念建構(gòu)的社會已經(jīng)出現(xiàn),這些理念也成為社會主義核心價值觀的內(nèi)容,融入這樣的社會就需要社會的個人學(xué)會自立,即有獨(dú)立人格、個人尊嚴(yán),維護(hù)個人權(quán)益。當(dāng)社會個體學(xué)會了自立,社會也就有了自治的基礎(chǔ)。然而,社會的自治與國家的治理并不能完全割裂,社會自治需要國家的扶持和倡導(dǎo)。國家要放開對社區(qū)不必要的束縛,讓社區(qū)能從下而上,從多元主體協(xié)商,從公私部門合作為出發(fā)點(diǎn),讓社會得到一個自我管理、自我服務(wù)和自我約束的寬松自治環(huán)境。一是要建立人大代表、政協(xié)委員社區(qū)工作機(jī)制,更好地發(fā)揮人大、政協(xié)制度代表民意、反映民意,代表民眾利益的優(yōu)勢,帶動各方參與社區(qū)治理。二是要完善社區(qū)自身的制度建設(shè),完善居民代表大會、業(yè)主代表大會和其它社區(qū)組織議事機(jī)制。三是要激發(fā)社區(qū)組織活力,搭建社區(qū)組織活動平臺,讓社區(qū)志愿服務(wù)、社會工作、社區(qū)團(tuán)體聯(lián)動起來提供更多樣化和個性化的社區(qū)服務(wù),推動社區(qū)服務(wù)社會化。
2、賦予住宅小區(qū)業(yè)主委員會自治職能。業(yè)主委員會大多是在已有居民委員會社區(qū)范圍內(nèi)由于住宅物業(yè)所有權(quán)重組,或者是因擁有新建住宅物業(yè)所有權(quán)而成立起來的社區(qū)自治組織,一般稱為小區(qū)業(yè)主委員會。本質(zhì)上,小區(qū)業(yè)主委員會是基于住宅物權(quán),以市場化方式運(yùn)作,代表全體業(yè)主利益的社區(qū)自治組織,相比居民委員會,社會性和市場化程度更高,自主性和自治程度更高,更能表達(dá)和維護(hù)社區(qū)的公共利益。在城鎮(zhèn)化過程中形成的這些物業(yè)住宅小區(qū)、舊城區(qū)住宅小區(qū)和城中村住宅小區(qū),事實(shí)上已經(jīng)成為社區(qū)治理的主要載體,越來越多的居民住進(jìn)了小區(qū),具有了居民和業(yè)主的雙重身份,然而,遺憾的是這些小區(qū)大多數(shù)沒能有效成立業(yè)主委員會或者物業(yè)管理等治理主體,不少小區(qū)處于缺乏有效組織的狀態(tài)。某市數(shù)據(jù)表明,該市有住宅小區(qū)941個,但聘請了物業(yè)管理的住宅小區(qū)只有548個,占58.4%;成立了業(yè)主委員會的只有229個,占24.3%。也就是說該市還有41.6%的住宅小區(qū)還沒有物業(yè)管理,有75.7%的住宅小區(qū)沒有成立業(yè)主委員會。小區(qū)治理主體缺失造成的后果是沒有組織能有效代表小區(qū)整體利益,不能有效組織 “志愿服務(wù)隊”“社會工作機(jī)構(gòu)”“物業(yè)管理公司”等開展社區(qū)服務(wù)活動,達(dá)到小區(qū)自我管理和自我服務(wù)的目的。住宅小區(qū)的業(yè)主對物業(yè)擁有清晰產(chǎn)權(quán),也意味著所有權(quán)和管理權(quán)明確,便于開展管理,維護(hù)自身權(quán)益的合作治理動力更加充足,政府要改變當(dāng)前社區(qū)治理主要依靠行政力量的被動局面,培育社區(qū)自治行動,將業(yè)主委員會納入社區(qū)治理結(jié)構(gòu),并賦予其適宜的社區(qū)治理職能。
3、重組居民委員會及其職能。隨著新建住宅小區(qū)的增多或者社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社區(qū)的規(guī)模變得越來越龐大,社區(qū)居委會人力資源不足的問題越來越凸顯,難以組織有效治理。因此,必須重新組建基層社區(qū)居民委員會,優(yōu)化居委會的管理權(quán)限和范圍,讓居民委員會能真正發(fā)揮社區(qū)自治作用。
合理確定社區(qū)規(guī)模。社區(qū)規(guī)模是影響社區(qū)政體設(shè)計和運(yùn)行的一個重要內(nèi)生變量[13],是影響社區(qū)居委會能否有效發(fā)揮治理作用的關(guān)鍵因素。根據(jù)我國《城市居民委員會組織條例》居民委員會按照居民的居住狀況和便于居民自治的原則設(shè)立。一般以100~700戶居民設(shè)立一個居民委員會。[14]但事實(shí)上,當(dāng)前我國社區(qū)上千戶的大型社區(qū)比比皆是,超過3000戶的超大型社區(qū)也不在少數(shù)。這樣的社區(qū)體量使得居委會難以發(fā)揮有效的治理作用。應(yīng)合理設(shè)置社區(qū)居委會的社區(qū)治理規(guī)模,擴(kuò)充社區(qū)居委會資源,提升社區(qū)居委會服務(wù)水平,使得社區(qū)居委會的治理作用真正發(fā)揮出來。
社區(qū)居委會的職能定位。當(dāng)前,我國社區(qū)居委會是行政性和社會性兼具的組織。從行政性而言,社區(qū)的形態(tài)明顯帶有歷史延續(xù)性和時代制約性,是秉承國家對基層民主政權(quán)統(tǒng)治的需要;從社會性而言,社區(qū)的本質(zhì)是具有情誼的自由的人的聯(lián)合體,社區(qū)具有顯著的社會屬性。我國社區(qū)居委會的職能注定要體現(xiàn)這兩重屬性,既體現(xiàn)國家性,又代表社會性。首先,社區(qū)居委會要準(zhǔn)確地傳達(dá)政府行政指令,通過切實(shí)可行的形式宣傳政府的方針政策;其次,在與居民息息相關(guān)的生活和公共服務(wù)事務(wù)上,如社保、醫(yī)療、福利、衛(wèi)生、戶籍、扶貧等,社區(qū)要協(xié)助政府相關(guān)部門開展工作,服務(wù)好“最后一公里”。最后,社區(qū)居委會要協(xié)助政府開展工作,采取推動社區(qū)自治的方式,即主要通過招募社會工作者和發(fā)動社區(qū)志愿服務(wù)的方式為主要手段,真正成為兼具居民自治與行政輔助雙重特性的基層自治組織。通過準(zhǔn)確定位社區(qū)居委會職能,在政府有序引導(dǎo)下,居委會帶動社區(qū)居民,積極參與社區(qū)事務(wù),共同推動社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化 。
在中國特色社會主義制度框架下,中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)國家和社會發(fā)展的“掌舵人”。我國社區(qū)治理呈現(xiàn)更多國家屬性,社區(qū)自治組織發(fā)展緩慢,自治能力不足,黨組織必需發(fā)揮其獨(dú)有的領(lǐng)導(dǎo)作用以協(xié)調(diào)國家與社會的關(guān)系推動協(xié)同發(fā)展。黨的十九大提出,“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。從國家社會關(guān)系的角度,完善黨委領(lǐng)導(dǎo),就是完善黨協(xié)調(diào)國家與社會關(guān)系,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下讓政府負(fù)責(zé),讓社會公眾參與社區(qū)治理?!巴晟泣h領(lǐng)導(dǎo)……人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等制度,健全各級黨委(黨組)工作制度,確保黨在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用?!盵15]因此,從宏觀頂層看,黨組織要發(fā)揮凝聚公眾意識作用,將公眾的意志上升至國家意志,清晰界定政府社區(qū)治理權(quán)力邊界,讓政府更多擔(dān)負(fù)起創(chuàng)設(shè)社區(qū)治理規(guī)章制度的責(zé)任;從微觀層面看,要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè),發(fā)揮基層黨組織為社區(qū)人民群眾服務(wù)、帶領(lǐng)社區(qū)組織走上自治的作用。
法治是國家與社會關(guān)系得以和諧共生的有力保障?,F(xiàn)代法治精神至少要包含三層含義:一是法治的主要方式是法律之治而不是個人之治,即把法律而不是把某個人或少數(shù)人的意志作為社會公共生活的最高準(zhǔn)則。古希臘先哲亞里士多德就明確指出“法治優(yōu)于人治”,并且認(rèn)為法治包含兩重涵義“已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律”[16]。二是法治的重點(diǎn)是依法治國。國家是從社會中產(chǎn)生的,是社會自由的讓渡,國家需要受到法律的約束才得以實(shí)現(xiàn)其價值意義。馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中針對拉薩爾派提出的“自由國家”的謬論時指出:“自由就在于把國家由一個站在社會之上的機(jī)關(guān)變成完全服從這個社會的機(jī)關(guān);而且就在今天,各種國家形式比較自由或比較不自由,也取決于這些國家形式把‘國家的自由’限制到什么程度?!盵17]三是法治的目的是為了實(shí)現(xiàn)社會每個人的自由和權(quán)利。法治不是為了實(shí)現(xiàn)國家公權(quán)力的暢行無阻和政府權(quán)力的無處不在,相反,法治的最終目的是為了改變社會依賴和從屬于國家的畸形狀態(tài),培育出一個自由、民主、平等、公義的社會,實(shí)現(xiàn)社會個人權(quán)利。從國家社會理論的角度看,法治的作用就是調(diào)和國家與社會關(guān)系,運(yùn)用憲法和法律制度限定國家權(quán)力和社會權(quán)力的范圍,特別是限制國家公權(quán)力,保護(hù)社會私人權(quán)利,維持國家與社會的均衡。因此,確立法治精神是從國家社會關(guān)系視域?qū)崿F(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。也就是從法治的高度確立社區(qū)法律體系要彰顯社會性,限制公權(quán)力,社區(qū)法律制度的焦點(diǎn)應(yīng)聚焦在政府職責(zé)限定、社會組織、社區(qū)居委會、地權(quán)物權(quán)、物業(yè)管理等方面,實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)的國家社會關(guān)系協(xié)調(diào)平衡,推動社區(qū)治理現(xiàn)代化。