市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下集體土地發(fā)展權(quán)的理論及實(shí)證研究

趙金英

（廣東行政職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510000）

隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不斷深入，以及土地管理法的更新和系列土地政策的出臺(tái)，集體土地在發(fā)揮保障性功能的基礎(chǔ)上，逐漸開始承擔(dān)資本功能。集體及其成員的土地權(quán)益問(wèn)題凸顯，法律規(guī)制出現(xiàn)難題，急需明確土地增值分配的法律應(yīng)對(duì)策略。確立集體土地發(fā)展權(quán)是破解這一難題的有效法律途徑，它適應(yīng)我國(guó)土地市場(chǎng)尤其是集體土地資本要素市場(chǎng)的現(xiàn)狀，能較為合理地保障土地權(quán)利人的增值收益，值得我們從理論上和實(shí)踐上認(rèn)真對(duì)待。

專欄主持人語(yǔ)：2021中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出：應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，基礎(chǔ)支撐在“三農(nóng)”，迫切需要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤，守好“三農(nóng)”基礎(chǔ)；要統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，科學(xué)劃定各類空間管控邊界，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制；要繼續(xù)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系；積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度；完善盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地政策，實(shí)行負(fù)面清單管理，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)用地；根據(jù)鄉(xiāng)村休閑觀光等產(chǎn)業(yè)分散布局的實(shí)際需要，探索靈活多樣的供地新方式。加強(qiáng)宅基地管理，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式。讓農(nóng)村發(fā)展安全保障更加有力，農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感明顯提高。

關(guān)注當(dāng)代中國(guó)，請(qǐng)關(guān)注“當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村法治”！

一、集體土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利特性

集體土地發(fā)展權(quán)是集體土地在土地規(guī)劃、用途管制、開發(fā)許可制度下，因管制用途、開發(fā)限度增強(qiáng)、改變經(jīng)營(yíng)方式、轉(zhuǎn)換用途等帶來(lái)增值時(shí)，集體及其成員享有的相應(yīng)物權(quán)，體現(xiàn)為在集體土地靜態(tài)或動(dòng)態(tài)增值過(guò)程中的收益保障權(quán)。一般認(rèn)為，集體土地發(fā)展權(quán)作為私權(quán)性物權(quán)歸集體及其成員所有，與土地所有權(quán)、使用權(quán)、開發(fā)權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)能設(shè)置一樣，均屬于民事法律權(quán)利，但它主要針對(duì)的是土地的發(fā)展性利益，區(qū)別于土地使用權(quán)收益。集體土地發(fā)展權(quán)作為土地資本要素收益保障權(quán)，其表現(xiàn)方式主要是動(dòng)態(tài)的增值收益權(quán)和靜態(tài)的增值收益權(quán)。權(quán)利配置方面有顯性的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、指標(biāo)置換權(quán)、集體成員權(quán)、收益權(quán)等動(dòng)態(tài)性權(quán)能，有隱藏的靜態(tài)性權(quán)利，如農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償權(quán)、申請(qǐng)開發(fā)許可權(quán)、生態(tài)補(bǔ)償權(quán)、股份分紅權(quán)、宅基地使用權(quán)等。集體土地發(fā)展權(quán)有以下六個(gè)特點(diǎn)：

（一）公權(quán)力參與性

政府通過(guò)行政規(guī)劃制定國(guó)土規(guī)劃，分級(jí)確定土地用途，這是配置土地發(fā)展權(quán)的前提。行政補(bǔ)償、開發(fā)許可則是配置土地發(fā)展權(quán)的重要方式。為了保證國(guó)土規(guī)劃及用途管制的執(zhí)行，除了積極的行政補(bǔ)償和許可制度外，針對(duì)集體土地的不規(guī)范使用行為，政府通過(guò)行政指導(dǎo)進(jìn)行“三舊”①“三舊”指舊廠房、舊村、舊城鎮(zhèn)。改造，利用行政處罰規(guī)制土地用途以及采取行政強(qiáng)制措施處理違法占地，均體現(xiàn)出公權(quán)力參與管控集體土地的特點(diǎn)。

（二）權(quán)利的可持續(xù)性

基于土地的動(dòng)態(tài)增值，集體土地發(fā)展權(quán)是可持續(xù)性的權(quán)利，權(quán)利人獲得每次土地動(dòng)態(tài)變動(dòng)所帶來(lái)的增值收益。與基于靜態(tài)的土地所有權(quán)基礎(chǔ)上的收益相比，土地發(fā)展權(quán)的權(quán)益不是一次性的，因土地規(guī)劃和建設(shè)容量的改變會(huì)出現(xiàn)多次行使、多次獲益的情形。它是不以喪失土地所有權(quán)為前提的可持續(xù)性收益來(lái)源，這正是土地自然增值與發(fā)展權(quán)收益的差別。

（三）作為潛在權(quán)利而具有潛藏性

這個(gè)特征主要體現(xiàn)在農(nóng)地的發(fā)展權(quán)上，它只有依附于顯性權(quán)利落實(shí)到現(xiàn)實(shí)中才能實(shí)現(xiàn)。比如，農(nóng)民提升農(nóng)用土地利用價(jià)值，實(shí)現(xiàn)發(fā)展性增值，需要依附土地規(guī)劃?rùn)?quán)、農(nóng)地承包權(quán)及其流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)、集體成員權(quán)等權(quán)利來(lái)體現(xiàn)。集體建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)依附于開發(fā)權(quán)、股份權(quán)、土地流轉(zhuǎn)權(quán)等權(quán)利。以集體土地發(fā)展權(quán)和土地開發(fā)權(quán)的關(guān)系為例，按照現(xiàn)行土地交易模式，土地使用者需要支付土地出讓金，然后取得開發(fā)權(quán)，如果屬于二級(jí)市場(chǎng)交易還需支付稅費(fèi)，出讓金歸土地所有權(quán)人所有，稅金歸國(guó)家所有。這些出讓金和稅金的取得，表面上是土地所有者依法出讓開發(fā)權(quán)而得來(lái)的，開發(fā)者獲得的是土地使用權(quán)，在此基礎(chǔ)上也獲得相應(yīng)土地收益。實(shí)際上，這里的土地所有者和使用者均因?yàn)橥恋氐挠猛靖淖兌@得發(fā)展性收益，才使得土地發(fā)展權(quán)再得以實(shí)現(xiàn)。

（四）消極支配權(quán)及其補(bǔ)償性

物權(quán)的權(quán)能分為消極支配權(quán)和積極收益權(quán)。在用途管制范圍內(nèi)，低效益的補(bǔ)償是土地發(fā)展權(quán)的應(yīng)有之義。沒(méi)有獲得高賦值用途開發(fā)權(quán)的集體土地，因用途的消極表現(xiàn)而體現(xiàn)為獲得行政補(bǔ)償和發(fā)展權(quán)指標(biāo)的權(quán)利。例如，農(nóng)用地的消極性發(fā)展權(quán)，是指農(nóng)用地因用途管制而失去發(fā)展為高附加值的工商業(yè)經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地的權(quán)利，權(quán)利人因此享有發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。英國(guó)為規(guī)避將土地發(fā)展權(quán)收歸國(guó)有可能引發(fā)的社會(huì)動(dòng)亂，建立了一個(gè)總額為 3 億英鎊的基金，用于向提出開發(fā)申請(qǐng)但被拒絕的土地權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償支付。在我國(guó)實(shí)際上也有這種做法，比如生態(tài)補(bǔ)償，“對(duì)于生態(tài)環(huán)境優(yōu)美或生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)通過(guò)建立地方公園的形式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，對(duì)于具有豐富傳統(tǒng)文化的農(nóng)村區(qū)域可設(shè)立古村落等文化保護(hù)生態(tài)區(qū)。”[1]“成都市 2008 年成立耕地保護(hù)基金，對(duì)履行耕地保護(hù)的農(nóng)戶給予保護(hù)補(bǔ)貼，同時(shí)應(yīng)實(shí)施動(dòng)態(tài)補(bǔ)償，即補(bǔ)償金額應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、種植成本而發(fā)生改變?！盵2]此外，隨著權(quán)利虛擬化和證券化利用模式的運(yùn)用，集體土地發(fā)展權(quán)也可采用指標(biāo)性或證券化的權(quán)利利用方式。這些都是農(nóng)地發(fā)展權(quán)因?yàn)橄麡O狀態(tài)而得到的發(fā)展性收益形式。

（五）相對(duì)于集體土地使用權(quán)具有獨(dú)立性

正如集體農(nóng)業(yè)土地承包制中承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離一樣，集體土地的發(fā)展權(quán)也可以與使用權(quán)分離。“獲得了建設(shè)用地使用權(quán)并不代表自動(dòng)獲得了相對(duì)應(yīng)的土地發(fā)展權(quán)，權(quán)利人如果想對(duì)土地進(jìn)行一定程度的開發(fā)必須購(gòu)買相應(yīng)的土地發(fā)展權(quán)以實(shí)現(xiàn)開發(fā)目的。”[3]也就是說(shuō)，享有集體土地使用權(quán)的主體還可以將發(fā)展權(quán)指標(biāo)轉(zhuǎn)移給他人，從而讓渡發(fā)展權(quán)，而土地本身仍然在原用途內(nèi)使用，且局限于原有開發(fā)限度。

（六）收益分配以獲得集體成員權(quán)為前提

我國(guó)集體土地管理采用集體成員權(quán)基礎(chǔ)上的集體自治模式。法律對(duì)集體成員權(quán)利的規(guī)定主要包括農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、收益分配權(quán)以及表決權(quán)等方面。集體成員權(quán)以集體成員資格為前提，目前集體成員資格由集體章程規(guī)定，全員表決確定。集體土地發(fā)展權(quán)利歸集體的部分應(yīng)按照集體、投資者、集體成員合理分配，分配的標(biāo)準(zhǔn)往往參照股份分紅方式確定。

二、我國(guó)集體土地發(fā)展權(quán)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

我國(guó)集體土地發(fā)展權(quán)存在的前提，是土地發(fā)展權(quán)控管體系的構(gòu)建，它包括建設(shè)用地規(guī)劃許可制度與新增建設(shè)用地指標(biāo)制度兩個(gè)方面，具體來(lái)說(shuō)就是逐級(jí)規(guī)劃、指標(biāo)限制、用途限定、開發(fā)許可制度。在新的《土地管理法》施行背景下，上海、深圳、武漢等重要城市試點(diǎn)“土地強(qiáng)度開發(fā)規(guī)劃”制度，對(duì)土地容積率予以明確，并對(duì)土地予以賦值。廣東省率先開展國(guó)土空間規(guī)劃，明確工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊及控制線，加強(qiáng)了規(guī)劃的合理化和精細(xì)化。隨著政府調(diào)控政策更加注重土地的發(fā)展性權(quán)利保護(hù)及市場(chǎng)對(duì)土地要素資本化的運(yùn)作，集體土地越來(lái)越成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置的要素，集體土地發(fā)展權(quán)在實(shí)踐中的表現(xiàn)日益凸顯?，F(xiàn)有土地改革試點(diǎn)已經(jīng)取得了一些有益成果，如農(nóng)地集約化經(jīng)營(yíng)增值、轉(zhuǎn)包；經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股、租倒包、托管等產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)；國(guó)家征收層面農(nóng)用地用途改為建設(shè)用地、宅基地拆遷補(bǔ)償及置換；集體土地入市交易獲得土地增值收益；以及建立集體土地發(fā)展權(quán)收益分配的配套制度等，都是對(duì)集體土地發(fā)展權(quán)的承認(rèn)和適用?？梢哉f(shuō)，我國(guó)集體土地發(fā)展權(quán)制度已經(jīng)在不知不覺中應(yīng)運(yùn)而生。但目前集體土地發(fā)展權(quán)表現(xiàn)為重動(dòng)態(tài)增值權(quán)能，輕靜態(tài)性補(bǔ)償，缺少對(duì)發(fā)展權(quán)消極權(quán)能的保障。就全國(guó)范圍內(nèi)的集體土地利用來(lái)看，我國(guó)土地發(fā)展權(quán)的現(xiàn)狀為：

第一，靜態(tài)權(quán)利下的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，首先通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體現(xiàn)出來(lái)。國(guó)家相繼對(duì)農(nóng)民、糧棉購(gòu)銷企業(yè)、種子企業(yè)三方主體在農(nóng)地種植、農(nóng)作物保險(xiǎn)購(gòu)買、糧油種子購(gòu)銷、農(nóng)機(jī)購(gòu)置行為予以政策性補(bǔ)貼，為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)收益的低值效益作出補(bǔ)償。除此之外，還表現(xiàn)為通過(guò)政策性扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，利用農(nóng)用地的現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)模式，從事規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的經(jīng)營(yíng)，使集體農(nóng)用土地增值。

第二，作為動(dòng)態(tài)權(quán)利的土地發(fā)展權(quán)，土地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性增值，主要表現(xiàn)為集體土地之上建立“指標(biāo)制度”，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)動(dòng)態(tài)化轉(zhuǎn)移?！拔覈?guó)改革開放以來(lái)進(jìn)行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、‘地票’試驗(yàn)、‘三舊改造’、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、‘多規(guī)合一’試點(diǎn)、空間規(guī)劃改革等一系列探索，無(wú)不涉及到土地發(fā)展權(quán)問(wèn)題。”[4]目前我國(guó)土地利用指標(biāo)制度已經(jīng)初步展現(xiàn)，主要由土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)、用復(fù)墾耕地獲得建設(shè)用地置換指標(biāo)、土地增減掛鉤指標(biāo)三部分組成，其中的指標(biāo)置換和增減掛鉤指標(biāo)就是典型的土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。如重慶地票交易實(shí)際上形成了我國(guó)土地發(fā)展權(quán)交易的雛形，地票交易雖然是規(guī)劃指標(biāo)，但其實(shí)質(zhì)已遠(yuǎn)非規(guī)劃指標(biāo)可比擬，已然成為農(nóng)地使用權(quán)人的一項(xiàng)權(quán)利即土地發(fā)展權(quán)。另外，“借鑒香港經(jīng)驗(yàn)將土地規(guī)劃設(shè)定強(qiáng)度區(qū)分管控，以深圳的綜合區(qū)位法、武漢的總規(guī)分解法、上海的主導(dǎo)因素法為代表形成了強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃。”[5]在土地強(qiáng)度管控基礎(chǔ)上進(jìn)行容積率地塊賦值，這些有益嘗試類似于國(guó)外土地發(fā)展權(quán)指標(biāo)轉(zhuǎn)移的形成過(guò)程。與之相配套的集體土地流轉(zhuǎn)的程序性制度，也已經(jīng)產(chǎn)生并實(shí)際運(yùn)行。如廣東省搭建農(nóng)村集體三資（資金、資產(chǎn)、資源）管理交易平臺(tái)，有效規(guī)避集體土地流轉(zhuǎn)法律風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)公平性、透明化。

第三，集體土地發(fā)展權(quán)的收益權(quán)實(shí)現(xiàn)方面，現(xiàn)行法律規(guī)定，集體收益分配采用自治模式，并與集體成員資格、表決權(quán)密切相關(guān)，因此國(guó)有土地之上的房地產(chǎn)增值收益分配模式在集體土地發(fā)展權(quán)收益分配上難以體現(xiàn)。在國(guó)家政策層面，國(guó)土資源部對(duì)農(nóng)民增值性收益作出了指導(dǎo)性意見，遵循的是“一次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與”的分配原則。也就是說(shuō)，集體土地發(fā)展權(quán)的靜態(tài)收益權(quán)基于實(shí)際所有權(quán)、使用權(quán)產(chǎn)生，歸相關(guān)土地所有人、使用人，而動(dòng)態(tài)收益權(quán)則需要參照國(guó)有土地增值的相關(guān)稅費(fèi)政策，確定歸屬的主體。又如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（粵府令第100號(hào)）規(guī)定，對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值的，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)，又向市、縣人民政府繳納有關(guān)土地增值收益。如成都市《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見》（成發(fā)〔2008〕1號(hào)）規(guī)定，從集體土地流轉(zhuǎn)收益中提取一定數(shù)額的基本農(nóng)田保護(hù)基金。這些規(guī)定雖然沒(méi)有明確發(fā)展性收益的具體分配模式，實(shí)際上政府參與分配，并不排除產(chǎn)權(quán)人享有的可持續(xù)性的及發(fā)展性的靜態(tài)收益的分配。

通過(guò)上述我國(guó)集體土地發(fā)展權(quán)制度的實(shí)證考察，可以發(fā)現(xiàn)存在的主要問(wèn)題包括：一是規(guī)劃編制的精準(zhǔn)性、合理性還不足，集體用地分類對(duì)產(chǎn)業(yè)功能業(yè)態(tài)要求較細(xì)，對(duì)容量控制要求相對(duì)較粗。我國(guó)土地規(guī)劃在指標(biāo)管控和發(fā)展邊界劃定上體現(xiàn)得不夠精細(xì)，無(wú)法滿足建設(shè)用地入市要精確到地塊的要求。容積率指標(biāo)及土地賦值制度未完善，無(wú)法為土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供充分依據(jù)。因此，后續(xù)發(fā)展權(quán)指標(biāo)分配、流轉(zhuǎn)、收益難以實(shí)施。

二是集體土地發(fā)展權(quán)益不均衡，實(shí)現(xiàn)方式拘泥于傳統(tǒng)土地增值模式，缺少對(duì)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的利用。以廣州市白云區(qū)為例，目前集體土地存在兩種主要形態(tài)。一種，土地地域已經(jīng)完全并入城市，而土地之上已經(jīng)完全發(fā)展為建筑物，村民經(jīng)濟(jì)組織改為股份公司，如三元里街道、登峰街道等，土地利益模式為物業(yè)管理及租賃，收取租金；另一種，土地地域在城市遠(yuǎn)端，部分地域改為城市用地但部分仍是農(nóng)業(yè)用地，村民經(jīng)濟(jì)組織保留，如鐘落潭街道等。不管是融入城市的股份公司經(jīng)營(yíng)還是農(nóng)地為主的集體經(jīng)營(yíng)，均未完全將土地的發(fā)展性權(quán)益體現(xiàn)出來(lái)，土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)方式過(guò)于傳統(tǒng)，對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)行試點(diǎn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)利用不足。

三是法律適用難。集體土地發(fā)展權(quán)的法律適用問(wèn)題，目前理論界學(xué)者多主張通過(guò)構(gòu)建新的法律制度，從而服務(wù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而對(duì)利用現(xiàn)有法律制度解決實(shí)務(wù)問(wèn)題方面則少有論及。因此，實(shí)務(wù)界存在無(wú)上位法和學(xué)理參考的法律適用混亂現(xiàn)象。實(shí)體法方面，土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑欠缺法律依據(jù)。如《民法典》第三百四十七條提到建設(shè)商品住宅為經(jīng)營(yíng)性使用，但是集體經(jīng)營(yíng)性土地又不允許建設(shè)商品住宅。再如，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)受讓方既可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，又可以是“具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”的組織和個(gè)人。那么如何判定“具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”問(wèn)題，并沒(méi)有具體規(guī)定。程序法方面，解決土地糾紛問(wèn)題，多以行政方式處理，司法主體介入后，未實(shí)現(xiàn)裁判理念和裁判規(guī)則的統(tǒng)一，在同類法律糾紛中判決多樣。

四是政府主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)二元土地規(guī)劃及執(zhí)法權(quán)分配不平等。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：違法建筑必須既無(wú)法采取改正措施消除影響，又不能拆除的，才予以沒(méi)收。街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府有權(quán)拆除，不需要法院來(lái)處理。而《土地管理法》則規(guī)定：只要不符合土地規(guī)劃即可沒(méi)收，但需申請(qǐng)法院執(zhí)行強(qiáng)拆。這樣的城鄉(xiāng)雙元規(guī)劃，難免帶來(lái)執(zhí)法不平等問(wèn)題。還存在政府權(quán)力邊界過(guò)寬的問(wèn)題，如廣東省國(guó)土執(zhí)法權(quán)下放到街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)行政機(jī)關(guān)，規(guī)劃調(diào)整審批權(quán)也下放到縣級(jí)行政機(jī)關(guān)。隨著這些土地執(zhí)法行政權(quán)力的下放，基層政府既是土地規(guī)劃改變審批者又是違法用地執(zhí)法執(zhí)行者，同時(shí)街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府又是集體土地的權(quán)利人和收益獲得者。而目前土地隱形市場(chǎng)存在大量違法用地，權(quán)利主體同時(shí)又是權(quán)力主體，從而處罰權(quán)難以落實(shí)，容易滋生權(quán)力濫用。

五是集體經(jīng)濟(jì)組織存在失去土地發(fā)展權(quán)益的隱藏性風(fēng)險(xiǎn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市帶來(lái)的收益，刺激了更多違法用地行為的出現(xiàn)。通過(guò)對(duì)廣州市白云區(qū)部分街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）調(diào)研發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)建設(shè)用地的開發(fā)往往采用民事合作協(xié)議方式，此類合作協(xié)議的性質(zhì)從約定條款來(lái)看，存在名不副實(shí)問(wèn)題，名義上是合作開發(fā)協(xié)議，實(shí)際上則類似土地使用權(quán)買賣和租賃。權(quán)利義務(wù)以及風(fēng)險(xiǎn)的不對(duì)等性，往往帶來(lái)開發(fā)商使用權(quán)上的優(yōu)位性。開發(fā)商利用合同監(jiān)管漏洞，對(duì)土地的利用存在諸多違法行為，在買賣建筑物所有權(quán)的時(shí)候，導(dǎo)致集體長(zhǎng)期失去土地使用權(quán)。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織看似風(fēng)險(xiǎn)小，而合同外的實(shí)際法律風(fēng)險(xiǎn)較大，存在失去土地發(fā)展權(quán)益的隱藏性風(fēng)險(xiǎn)。

而且受土地規(guī)劃限制，違反土地用途的開發(fā)行為，很容易造成違法建筑。行政罰沒(méi)違法建筑物行為，也有可能導(dǎo)致集體失去土地發(fā)展權(quán)。目前，對(duì)于強(qiáng)制拆除、罰沒(méi)建筑物，缺少違法建筑善后手續(xù)的具體規(guī)定。如針對(duì)罰沒(méi)物無(wú)法消除違法狀態(tài)問(wèn)題，廣州市白云區(qū)政府制定了確定罰沒(méi)建筑物及強(qiáng)拆建筑物范圍的相關(guān)文件，但類似規(guī)范性文件不屬于行政立法，其效力難以確定。而且，雖然行政法對(duì)沒(méi)收的財(cái)務(wù)需上繳國(guó)庫(kù)有規(guī)定，但沒(méi)收不動(dòng)產(chǎn)怎么處理沒(méi)有配套細(xì)則，有些違法建筑物沒(méi)收后，政府直接切割一部分用作辦公，這是否符合公益性使用，也是實(shí)務(wù)中的難題。

六是收益及分配難題。集體成員權(quán)制度是集體土地發(fā)展權(quán)收益分配的關(guān)鍵。發(fā)展權(quán)收益分配資格與集體成員資格密切結(jié)合在一起，是否享有發(fā)展權(quán)收益分配資格是獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的決定性因素。也就是說(shuō)，具有集體成員資格也就享有分配權(quán)，但是現(xiàn)實(shí)中卻有獲得了成員資格卻無(wú)土地收益可分的現(xiàn)象。因?yàn)槟壳凹w土地發(fā)展權(quán)多局限于獲得“一次性”增值收益。具體來(lái)說(shuō)，目前農(nóng)用地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑，主要是有限的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到土地發(fā)展權(quán)的持續(xù)增值需求，且農(nóng)用地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的發(fā)展權(quán)收益僅僅局限在一次性征地補(bǔ)償收益上。相比農(nóng)用地來(lái)說(shuō)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式多為租賃，收益雖然具有持續(xù)性，但卻存在發(fā)展權(quán)收益較低且存在違法流轉(zhuǎn)的情形。可見，發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)方式拘泥于傳統(tǒng)土地增值收益分配模式，缺少對(duì)于股份合作及收益證券化等實(shí)現(xiàn)方式的利用。

七是集體成員資格困境。目前集體成員權(quán)管理法律制度缺失，主要靠集體自治模式約束。集體成員權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，只強(qiáng)調(diào)權(quán)利和收益，義務(wù)變得不固定或者趨向于無(wú)。因此發(fā)達(dá)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員能夠有較為穩(wěn)定的土地收益分配資格，而新的集體成員是否有資格參與分配，一直以來(lái)都是集體章程規(guī)定。舊的集體成員不希望其他新增成員加入，集體成員權(quán)利行使處于僵化狀態(tài)，新集體成員難以通過(guò)多數(shù)表決獲得資格。具體來(lái)說(shuō)，集體成員資格確權(quán)以戶籍在集體經(jīng)濟(jì)組織為前提條件，基本上會(huì)遵循自治原則（這個(gè)原則更大程度會(huì)源于歷史以來(lái)形成的慣性），因此部分集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上會(huì)以違反《婦女權(quán)益保障法》等法律法規(guī)的方式排除部分人員的資格，導(dǎo)致成員資格糾紛，比較顯著的是離異婦女、外嫁女的權(quán)益受到侵害。以廣東省為例，處理集體成員資格糾紛，基層政府先行處理，會(huì)更多考慮維穩(wěn)問(wèn)題，會(huì)出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。而法院在裁判這類案件時(shí)，內(nèi)部也未明確一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，造成不同相對(duì)人權(quán)益差異，出現(xiàn)當(dāng)事人與法律對(duì)抗的情形，比如集體拒不執(zhí)行法院判決，當(dāng)事人勝訴后一樣再次受到侵害。

八是土地開發(fā)利用權(quán)的限度及供后監(jiān)管難題?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)新形態(tài)不斷出現(xiàn)，新興的不同的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)需要不同的土地利用方式。在此背景下，集體土地尤其是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開發(fā)限度存在諸多現(xiàn)實(shí)困境。目前集體土地開發(fā)，受集體自有資金短缺限制，多采用政府、村集體、開發(fā)商多主體協(xié)商的模式。在開發(fā)商追求經(jīng)濟(jì)利益至上的思維下，作為集體土地所有者的集體本身，和作為土地用途管制的政府一方，如何監(jiān)管土地利用狀態(tài)？根據(jù)我國(guó)質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類表》（2017版），土地利用分為12個(gè)一級(jí)類、57個(gè)二級(jí)類，并沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的具體分類，采取的分類是商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地等相關(guān)分類，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的服務(wù)性經(jīng)營(yíng)用地的具體形態(tài)也并未明確。如經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用來(lái)建設(shè)商業(yè)住宅是否可行？商業(yè)服務(wù)用地上建筑可否申請(qǐng)商業(yè)住宅房產(chǎn)登記？諸如此類還有：新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)狀態(tài)下的企業(yè)經(jīng)營(yíng)用地模式與現(xiàn)有城市用地不同，如何界定集體經(jīng)營(yíng)性用地的類型？面對(duì)上述問(wèn)題，明確集體土地開發(fā)及利用限度后，采用何種權(quán)利義務(wù)規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)各方行為，也是應(yīng)該積極探索的法律問(wèn)題。

三、推進(jìn)集體土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的路徑

面對(duì)這些問(wèn)題，我們需要進(jìn)一步完善精準(zhǔn)合理土地規(guī)劃下的容積率指標(biāo)制度，為集體土地靜態(tài)補(bǔ)償與動(dòng)態(tài)可持續(xù)發(fā)展性收益相結(jié)合的發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，并立足現(xiàn)有法律框架，借助現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、企業(yè)制度、產(chǎn)業(yè)制度，解決法律適用難題，保障并實(shí)現(xiàn)集體土地發(fā)展權(quán)利。具體而言，需要努力的方向應(yīng)該包括：

（一）合理規(guī)劃與靜態(tài)補(bǔ)償

土地開發(fā)強(qiáng)度的確定，是土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要量化指標(biāo)。我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，保持重要空間參數(shù)一致，并不斷完善相關(guān)規(guī)劃與配套保障制度，由單純的空間規(guī)劃向規(guī)劃、建設(shè)、管理三位一體轉(zhuǎn)型。具體來(lái)說(shuō)，可以將容積率指標(biāo)明確到土地規(guī)劃中，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度具體化。落實(shí)土地管理法的規(guī)定，借鑒動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)上的土地調(diào)查、土地定級(jí)、土地統(tǒng)計(jì)制度，最終確定以容積率為基礎(chǔ)的指標(biāo)明細(xì)，建設(shè)以容積率為核心指標(biāo)的強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃。此處強(qiáng)度分區(qū)規(guī)劃指“以建筑密度、高度、空地率、綠地率為輔助指標(biāo)，以街巷或多個(gè)街巷的合圍區(qū)域?yàn)閱挝?，?duì)于不同用地性質(zhì)的地塊設(shè)定必要的基準(zhǔn)強(qiáng)度，其強(qiáng)度賦值介于一定的數(shù)值區(qū)間之內(nèi)”。[5]在此基礎(chǔ)上確定土地發(fā)展權(quán)交易的發(fā)送區(qū)和接受區(qū)制度，最終實(shí)現(xiàn)集體土地容積率基礎(chǔ)上的土地發(fā)展權(quán)指標(biāo)確定、交易、實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)制度。

而對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)來(lái)說(shuō)，離不開大力發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，利用農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的模式推動(dòng)農(nóng)地集約化利用，提升產(chǎn)業(yè)化給土地利用帶來(lái)的發(fā)展性收益水平。同時(shí)，完善并落實(shí)集體土地用途限制下的靜態(tài)補(bǔ)償制度，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、發(fā)放條件等。同集體建設(shè)土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)前提一樣，合理的用地規(guī)劃應(yīng)精確具體，落實(shí)到地塊和集體成員，在此基礎(chǔ)上制定與城鄉(xiāng)規(guī)劃限制相配套的土地評(píng)估制度，合理科學(xué)制定公布片區(qū)綜合地價(jià)，為土地管理法落實(shí)提供有利保障。

（二）集體土地發(fā)展權(quán)利的虛擬化

即通過(guò)利用將土地發(fā)展權(quán)股份化、證券化等成熟的經(jīng)濟(jì)法律制度，讓農(nóng)地發(fā)展權(quán)指標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)收益，從而在集體成員失去土地使用權(quán)時(shí)也能保障土地增值利益。集體土地發(fā)展權(quán)可以通過(guò)股份、證券等資產(chǎn)性權(quán)利的量化來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)利，現(xiàn)實(shí)中多體現(xiàn)為股份權(quán)益分紅權(quán)，這樣就解決了集體無(wú)地可分情況下的土地收益分配標(biāo)準(zhǔn)不明確的問(wèn)題。

虛擬化的土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，離不開集體經(jīng)濟(jì)組織治理模式的轉(zhuǎn)型。目前農(nóng)村建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)模式有公司制和經(jīng)濟(jì)組織制兩種模式。經(jīng)濟(jì)組織為代表的集體權(quán)益保護(hù)除了利用現(xiàn)行法律規(guī)定的以集體章程為主的自治模式外，建議類比公司治理模式，提升土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理水平，而對(duì)集體成員的管理方式也應(yīng)參考公司法人與股東之間的關(guān)系類比適用，避免集體成員權(quán)僵化消極等不利因素。區(qū)別于集體經(jīng)濟(jì)組織的村委會(huì)、村民小組則承擔(dān)行政管理職能，可類比社區(qū)、街道模式，將集體經(jīng)濟(jì)管理與公共服務(wù)職能分離。

集體資產(chǎn)實(shí)行股份合作制后，農(nóng)民不再直接決定土地的經(jīng)營(yíng)方式，而只是擁有作為價(jià)值形態(tài)的股份。發(fā)展權(quán)指標(biāo)成為虛擬股份，應(yīng)允許其份額既可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織中體現(xiàn)，也可以將發(fā)展權(quán)虛擬指標(biāo)用來(lái)作價(jià)出資。因?yàn)橥恋匕l(fā)展權(quán)與土地使用權(quán)的分離，發(fā)展權(quán)指標(biāo)的轉(zhuǎn)移并不會(huì)造成集體土地資源的流失，也不會(huì)使集體失去土地控制權(quán)，同時(shí)也能保障土地收益分紅的靈活流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)土地要素的資產(chǎn)增值保障功能。

（三）攻克法律適用難題

集體土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中出現(xiàn)的法律適用難題，應(yīng)首先利用現(xiàn)有的物權(quán)法、債權(quán)法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等法律制度解決問(wèn)題。尤其是對(duì)于集體土地作為物和財(cái)產(chǎn)所產(chǎn)生的私法領(lǐng)域的法律適用問(wèn)題，可以參考適用現(xiàn)有法律制度予以規(guī)制，尤其是將現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)用到解決新城鎮(zhèn)化帶來(lái)的法治問(wèn)題上，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體，法律適用統(tǒng)一。如新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》（征求意見稿）四十二條規(guī)定：土地使用人應(yīng)當(dāng)繳清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)款和相關(guān)稅費(fèi)，按照不動(dòng)產(chǎn)登記的有關(guān)法律、法規(guī)，申請(qǐng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記。這個(gè)規(guī)定實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)營(yíng)性土地在城鄉(xiāng)用地登記制度層面的法律制度統(tǒng)一。

面對(duì)諸多集體土地發(fā)展權(quán)保護(hù)方面出現(xiàn)的新的法律適用難題，應(yīng)以保護(hù)集體土地的保障性功能并兼顧其資本性功能為出發(fā)點(diǎn)，理清政府土地管制的重心是做好規(guī)劃審批，做好宏觀調(diào)控，保障靜態(tài)土地發(fā)展權(quán)能實(shí)現(xiàn)，同時(shí)引導(dǎo)動(dòng)態(tài)土地發(fā)展權(quán)流動(dòng)，形成市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)有序的配置環(huán)境。集體成員權(quán)實(shí)現(xiàn)與集體組織自治制度完善的著力點(diǎn)，應(yīng)該是集體組織的行政管理職權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理職能分離。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念的培育，是集體土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要條件。關(guān)注經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)社、村民等利益相關(guān)者的內(nèi)部協(xié)商，激勵(lì)內(nèi)部相關(guān)規(guī)章制度的完善也至關(guān)重要。

（四）推動(dòng)實(shí)現(xiàn)集體土地發(fā)展權(quán)的收益權(quán)能

集體土地發(fā)展權(quán)的收益權(quán)能體現(xiàn)為收益分配模式。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)前提是達(dá)到法定公共配套標(biāo)準(zhǔn)才可上市，因此集體財(cái)力有限情況下的政府投入及分配制度是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的一大特點(diǎn)?！安煌瑢蛹?jí)的地方政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)中有很多投入，但只是投資行為，可以與集體協(xié)商共同決定投入和分配的比例。即便按照‘誰(shuí)投資、誰(shuí)受益’原則，地方政府和集體也應(yīng)按投入所占比重分享收益，而不是固定比例。”[6]也就是說(shuō)，收益分配方面，除了參照國(guó)有土地開發(fā)后的增值收益分配模式的法律制度，針對(duì)集體資金短缺的情況，政府投入的回報(bào)收益，應(yīng)允許合理回收。

由于集體土地發(fā)展權(quán)收益具有動(dòng)態(tài)性與靜態(tài)性結(jié)合、積極收益權(quán)與消極支配權(quán)統(tǒng)一等特點(diǎn)，在目前“首次分配按產(chǎn)權(quán)、二次分配政府參與”原則下，注重二次分配的公平性是關(guān)鍵。目前，國(guó)有土地要素流轉(zhuǎn)中的物權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)增值對(duì)價(jià)，包含了國(guó)家稅收、出讓金的靜態(tài)收益?？沙掷m(xù)的動(dòng)態(tài)發(fā)展權(quán)收益分配制度還未充分應(yīng)用，建議考慮利用股份化、證券化等現(xiàn)有法律制度框架，規(guī)范集體土地發(fā)展權(quán)虛擬化形態(tài)下的收益分配的法律適用問(wèn)題。

（五）發(fā)展農(nóng)業(yè)新型產(chǎn)業(yè)形態(tài)

明確農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的服務(wù)性經(jīng)營(yíng)用地的具體形態(tài)。應(yīng)總結(jié)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的新的農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用模式，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)的差別，明確現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)融合產(chǎn)生的新的建設(shè)項(xiàng)目，例如農(nóng)家樂(lè)式旅游用地、體驗(yàn)式種植項(xiàng)目的混合用地性質(zhì)。政府作為行政指導(dǎo)方，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的利用模式方面，可以適度引導(dǎo)，出臺(tái)規(guī)范性文件。如廣州市白云區(qū)出臺(tái)《白云區(qū)村集體建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入指引（試行）》，對(duì)集體地塊開發(fā)條件及區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位等情況進(jìn)行整體策劃，區(qū)投資促進(jìn)局聯(lián)合鎮(zhèn)街和村社根據(jù)產(chǎn)業(yè)需要公開競(jìng)拍遴選開發(fā)商，合作開發(fā)集體建設(shè)用地。集體作為經(jīng)營(yíng)性用地的產(chǎn)權(quán)人，同時(shí)又是參與方，能夠更加積極地實(shí)現(xiàn)集體土地發(fā)展權(quán)。

應(yīng)該看到，我國(guó)集體土地發(fā)展權(quán)制度還有許多問(wèn)題有待深入研究，比如民法領(lǐng)域集體土地發(fā)展權(quán)內(nèi)容方面，包括開發(fā)權(quán)、置換權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、質(zhì)押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等權(quán)利的法律完善；行政法范疇中的土地規(guī)劃?rùn)?quán)歸屬及權(quán)能行使、土地流轉(zhuǎn)程序及收益分配權(quán)實(shí)現(xiàn)、集體土地公共配套與國(guó)有土地同權(quán)同責(zé)難題、基層政府行政執(zhí)法權(quán)限度及用途監(jiān)管措施；經(jīng)濟(jì)法視角下的集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)和權(quán)力（權(quán)利）監(jiān)管、集體成員權(quán)的權(quán)利內(nèi)容及限制，以及解決土地產(chǎn)權(quán)虛化問(wèn)題的農(nóng)地證券化制度設(shè)計(jì)等等。相信隨著未來(lái)的法律完善和制度改革，這些問(wèn)題都會(huì)在理論和實(shí)務(wù)中逐漸得到解決。