行政處罰法修訂的重大意義與主要修改內(nèi)容
——《中華人民共和國(guó)行政處罰法》修訂解讀之一

2021 年1 月22 日，國(guó)家主席習(xí)近平簽署第七十號(hào)主席令，公布第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議修訂通過(guò)的行政處罰法，自2021 年7 月15日起施行。

一、修改的重要意義

行政處罰是行政執(zhí)法的重要內(nèi)容，是國(guó)家法律責(zé)任制度的重要組成部分，是行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，保障法律、法規(guī)貫徹施行的重要手段。在新的歷史時(shí)期，對(duì)行政處罰法進(jìn)行修改完善，健全完善行政處罰制度，具有重要意義。

1.修改行政處罰法，是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想和黨中央決策部署，在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。黨的“十八大”以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義全局和戰(zhàn)略高度定位法治、布局法治、厲行法治，把全面依法治國(guó)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，創(chuàng)造性地提出了全面依法治國(guó)的一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就，形成了習(xí)近平法治思想。修改行政處罰法，以習(xí)近平法治思想為根本遵循，體現(xiàn)和鞏固法治政府建設(shè)、行政執(zhí)法領(lǐng)域的重大改革成果，堅(jiān)持和細(xì)化處罰法定、公開(kāi)公正、過(guò)罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合等法治原則，從全面依法治國(guó)的高度規(guī)范行政處罰行為、完善行政處罰程序、加大重點(diǎn)領(lǐng)域行政處罰力度，保障行政處罰權(quán)在法治軌道上有序運(yùn)行，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.修改行政處罰法，是深入推進(jìn)依法行政，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，推動(dòng)法治政府建設(shè)率先突破的迫切需要。黨的“十九大”報(bào)告中提出，建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。到2035 年，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成。中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025 年）》中進(jìn)一步提出，到2025 年，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系日益健全；要求把政府活動(dòng)全面納入法治軌道。修改行政處罰法，圍繞行政處罰權(quán)這一政府重要職權(quán)和法治政府建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，從設(shè)定和實(shí)施兩個(gè)方面，進(jìn)一步提高行政處罰制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，為行政權(quán)定好規(guī)矩、劃明界限，為推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法注入法治力量，為深入推進(jìn)依法行政、推動(dòng)法治政府建設(shè)率先突破提供法律保障。

3.修改行政處罰法，是加快完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，健全規(guī)范共同行政行為、行政程序法律制度的必然要求。習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上的講話中要求，加快完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，使之更加科學(xué)完備、統(tǒng)一權(quán)威。中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025 年）》中提出，健全規(guī)范共同行政行為的法律法規(guī)，研究制定行政程序法。行政處罰法是規(guī)范共同行政行為的重要法律，行政處罰程序是行政程序法律制度的重要組成部分。修改行政處罰法，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的行政處罰制度體系，是加快完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，健全規(guī)范共同行政行為、行政程序法律制度的必然要求。

二、修改的主要內(nèi)容

此次修改是在原行政處罰法規(guī)定的基本原則、主要制度和基本框架的基礎(chǔ)上，立足新情況、解決新問(wèn)題、適應(yīng)新要求，在新的歷史階段對(duì)行政處罰制度作了補(bǔ)充完善，主要修改內(nèi)容如下：

（一）擴(kuò)大行政處罰設(shè)定權(quán)限

一是擴(kuò)大地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)限。多年來(lái)，一些地方人大同志反映，原行政處罰法中有關(guān)地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的規(guī)定限制過(guò)嚴(yán)，地方保障法律法規(guī)實(shí)施的手段受限，建議擴(kuò)大地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)限。為維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一、充分發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的積極作用，增加規(guī)定：法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。

二是擴(kuò)大行政法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)限。審議修改過(guò)程中，司法部建議對(duì)行政法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰也作出相應(yīng)規(guī)定。據(jù)此，增加規(guī)定：法律對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)為實(shí)施法律，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。

三是增加行政法規(guī)、地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的約束性要求。審議修改過(guò)程中，有的提出，適當(dāng)擴(kuò)大行政法規(guī)、地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限是必要的，建議進(jìn)一步完善程序，增加約束性要求。據(jù)此，增加規(guī)定：行政法規(guī)、地方性法規(guī)擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)作出書(shū)面說(shuō)明；行政法規(guī)、地方性法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況。

四是增加行政處罰實(shí)施評(píng)估制度。審議修改過(guò)程中，有的提出，為簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，應(yīng)當(dāng)定期對(duì)已經(jīng)設(shè)定的行政處罰進(jìn)行評(píng)估，減少不必要的行政處罰事項(xiàng)，調(diào)整不合理的行政處罰種類、罰款數(shù)額等。據(jù)此，增加規(guī)定：國(guó)務(wù)院部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期組織評(píng)估行政處罰的實(shí)施情況和必要性，對(duì)不適當(dāng)?shù)男姓幜P事項(xiàng)及種類、罰款數(shù)額等，應(yīng)當(dāng)提出修改或者廢止的建議。

另外，在審議修改過(guò)程中，有的提出，盡管法律、行政法規(guī)已經(jīng)較為完備，但在行政管理方面仍有空白之處，特別是互聯(lián)網(wǎng)金融、網(wǎng)約車(chē)等一些亟須規(guī)范的新興事物，規(guī)章發(fā)揮了重要作用。據(jù)此，在保留對(duì)規(guī)章設(shè)定權(quán)嚴(yán)格規(guī)范的基礎(chǔ)上，增加可以設(shè)定“通報(bào)批評(píng)”行政處罰種類。

（二）推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革

一是增加綜合行政執(zhí)法制度，推動(dòng)解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法力量分散等問(wèn)題。根據(jù)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、行政執(zhí)法體制改革要求，明確綜合行政執(zhí)法的法律地位，同時(shí)考慮到綜合行政執(zhí)法改革正在推進(jìn)過(guò)程中，需要根據(jù)實(shí)踐總結(jié)完善，立法應(yīng)當(dāng)為改革探索留有空間，增加規(guī)定：國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)。

二是增加行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，推動(dòng)執(zhí)法重心下移。根據(jù)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量改革要求，推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，同時(shí)為滿足基層執(zhí)法需求，保障行政處罰權(quán)“放得下、接得住、管得好、有監(jiān)督”，增加規(guī)定：明確省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估。決定應(yīng)當(dāng)公布。強(qiáng)調(diào)承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P；要求有關(guān)地方人民政府及其部門(mén)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制，完善評(píng)議、考核制度。

三是完善行政處罰和刑事司法銜接機(jī)制，推動(dòng)行政處罰和刑事處罰有效對(duì)接。根據(jù)健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制改革要求，增加規(guī)定：強(qiáng)調(diào)行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強(qiáng)證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報(bào)機(jī)制；明確對(duì)依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)；明確違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)尚未給予當(dāng)事人罰款的，不再給予罰款。

四是落實(shí)行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度要求，完善相關(guān)規(guī)定。根據(jù)嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度改革要求，增加規(guī)定：明確行政處罰應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實(shí)施；要求受委托組織必須有取得行政執(zhí)法資格的工作人員；強(qiáng)調(diào)執(zhí)法人員在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件，當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)要求執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件；明確執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查。

此外，新修訂行政處罰法還完善了行政處罰程序，全面落實(shí)了行政執(zhí)法責(zé)任，并通過(guò)一系列調(diào)整，保障行政執(zhí)法既有力度又有溫度。