南京建設(shè)全齡友好型城市的理念與策略

馮解憂

實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，促進人口的長期均衡發(fā)展需要堅持“以人為本”，全面回應(yīng)各年齡段人群對美好生活的需求，以“一老一小”為重點完善人口服務(wù)體系，建立全齡友好的社會環(huán)境。這既是我國人口發(fā)展形勢對城市建設(shè)提出的迫切要求，也是城市對自身未來發(fā)展方向的積極探索。

南京市第十五次黨代會將“建設(shè)全齡友好型城市”作為今后五年的重點工作任務(wù)之一，把每個南京人的“幸?！倍既诤系匠鞘邪l(fā)展的大藍(lán)圖當(dāng)中?！叭g”，意味著每一代人從出生、成長、接受教育、工作、結(jié)婚、生子、起居、養(yǎng)老等不同階段的物質(zhì)和精神需求?！坝押谩?，意味著在城市的規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)中既能考慮到全齡人口的需求和利益，提供普惠性的、高品質(zhì)的公共服務(wù)，也能滿足部分小眾、個性化的需求。建立全齡友好型城市，需要以各年齡群體的多層次需求為導(dǎo)向，將包容互助和柔性關(guān)愛滲透到城市規(guī)劃、建設(shè)、治理、運行的各個環(huán)節(jié)之中。全齡友好型城市的建設(shè)為南京市未來的發(fā)展提出了極大的挑戰(zhàn)，但也將成為應(yīng)對人口老齡化、完善生育配套政策、優(yōu)化宜居環(huán)境建設(shè)、推動各領(lǐng)域各行業(yè)轉(zhuǎn)型升級等城市整體環(huán)境提升的基本著力點，為城市發(fā)展帶來新的機遇。

一、 全齡友好的理念及其對城市建設(shè)提出的挑戰(zhàn)

全齡友好理念來自于全球的人口老齡化和加速的城鎮(zhèn)化問題。近幾年，全球加快智慧城市（smart city）的建設(shè)，但智慧城市的相關(guān)研究將城市中不同年齡分開研究，導(dǎo)致智慧城市的建設(shè)策略無法普惠每個市民。面對這一問題，2014年英國布里斯托大學(xué)首次提出“全齡友好城市項目”（allagefriendlycityproject）的概念，聚焦在城市交通、住房福利、全城信用體系三方面建設(shè)，旨在關(guān)注城市設(shè)計和規(guī)劃中常被忽略的兩個人群——兒童和老年人。2015年，該項目又對“兒童友好型城市”和“老年友好型城市”的衡量標(biāo)準(zhǔn)進行了分析，確定了兩者中缺失的問題，即在發(fā)展單一年齡群體的“兒童”和“老年”友好的城市中同齡人群聚集在一起，公共空間和資源的使用中不斷出現(xiàn)“年齡群體沖突”。這種沖突的產(chǎn)生是由社會設(shè)計機制產(chǎn)生的，部分原因是不同代人在公共場合缺乏融合的機會。單一年齡的城市建設(shè)理念傾向于對不同年代人群在設(shè)計上的隔離，由此使各年齡段人群沒有機會學(xué)習(xí)或了解對方，以及對方所能提供的東西，忽略了彼此之間有很多共同點，如同樣希望獲得安全的公共空間、同樣對犯罪有恐懼感、同樣需要社交、同樣面臨陳規(guī)定型的觀念，并同樣可能在工作場所處于不利地位。年齡結(jié)構(gòu)變化帶來群體訴求的差異性，但是兒童、年輕人和老年人的需求和利益并非排斥，而是互補的。各年齡人群不應(yīng)隔離，而是可以融合的。因此，“全齡友好城市項目”倡導(dǎo)一個能夠?qū)θg友好的城市，并提出未來城市建設(shè)的四個關(guān)鍵領(lǐng)域：創(chuàng)建全齡化的交通系統(tǒng)、重新認(rèn)識住房、鼓勵各年齡人群之間的交流，以及建立代際之間的信任。

我國從2018年開始引入全齡友好的概念。在研究層面，最早由吳聘奇在社會規(guī)劃重構(gòu)中提出，其倡導(dǎo)進行科學(xué)合理的社區(qū)規(guī)劃，為老年居民提供適宜環(huán)境，借助先進平臺推動老年人以積極參與的方式融入社區(qū)生活，最終形成老年友好型的全齡化社區(qū)。之后又有學(xué)者從城市住區(qū)建設(shè)、城鄉(xiāng)生活公共空間、社區(qū)規(guī)劃重構(gòu)等方面對全齡友好的概念進行了探究與拓展。在實踐層面，2020年開始，深圳市、重慶市、北京市、成都市、上海市、雄安市、南京市等先后在政府工作報告中提出了建設(shè)全齡友好型城市的目標(biāo)要求，其中成都市的“一生之城”、雄安市的“15分鐘生活圈”、深圳市的無障礙城市建設(shè)、上海市的“場景化”社區(qū)設(shè)計策略、重慶市的新綠色城市內(nèi)涵等都基于自身特點，從不同方面對全齡友好型城市的建設(shè)提出了創(chuàng)新性政策措施。然而，總體來看，現(xiàn)有的各地方的全齡友好型政策依舊沒有脫離單一年齡群體的設(shè)計理念，在公共空間和場景設(shè)計上，還是傾向于將老年人、年輕人和兒童的需求隔離開來，一方面顧慮各年齡人群在城市中的歸屬感和安全感，另一方面很難提供高質(zhì)量、無障礙和低成本的交通系統(tǒng)來鼓勵各年齡人群的流動和公共生活。因此，所謂的“全齡友好型城市”雖然已經(jīng)有了積極的宣傳理念，但在理念的理解、實際操作和政策設(shè)計上，依然存在很大的不足。

二、 全齡友好型城市對南京市的指導(dǎo)意義

從人口年齡結(jié)構(gòu)來看，2020年南京市0—14歲的少年兒童人口為1 187 619人，占總?cè)丝诒戎?2.75%，低于全國平均水平;15—59歲的勞動年齡人口為6 359 338人，占比68.27%，高于全國平均水平;60歲及以上的老年人口為1 767 728人，占比18.98%，高于全國平均水平?？傮w來看南京市的人口特點，勞動年齡人口依然較多，但高齡少子化的壓力也更加嚴(yán)峻，生育的下行趨勢明顯，老年人口加速上升。這對南京市的基本公共服務(wù)體系提出了很大挑戰(zhàn)，亟需根據(jù)人口結(jié)構(gòu)變化及時調(diào)整，建立覆蓋全民全生命周期的基本公共服務(wù)體系。

（一） 以兒童作為城市建設(shè)的社會紐帶，實現(xiàn)全齡交互融合

兒童作為中國家庭的核心，無論在家庭層面，還是社會層面，都具有很強的紐帶作用。在家庭層面，兒童可以聯(lián)結(jié)父母和祖父母，實現(xiàn)代際之間的互動;在社會層面，兒童可以連接同一小區(qū)或同一學(xué)校的同齡家庭，實現(xiàn)鄰里或社區(qū)之間的家庭互動。因此，建立兒童友好型城市可以連接兒童、中年人、老年三代人群，充分實現(xiàn)各年齡之間的交往和融合。

目前被認(rèn)為是“兒童友好型城市”基本要素的屬性主要包括：為兒童提供包括身體、經(jīng)濟和心理方面的安全感知;增加城市空間的便利性和流動性，使兒童能夠在城市中暢通的行動;增加兒童在社區(qū)和城市中的歸屬感和被歡迎感;建設(shè)一個適合步行的城市;使每個孩子能夠平等地享受上述待遇?？傮w來看，建立兒童友好型城市，以兒童作為社會聯(lián)結(jié)的紐帶，是一件產(chǎn)出遠(yuǎn)大于投入的政策舉措。

（二） 提倡積極的社會參與，將個體價值嵌入城市

全齡友好型城市的建設(shè)需要各年齡主體的積極參與，鼓勵各年齡主體在社會中發(fā)揮作用，尤其確保老年人成為社會的積極參與者，克服年齡歧視，打破不同年齡主體之間的社交屏障。老年人可以被鼓勵繼續(xù)從事生產(chǎn)，并與年輕一代分享技能，少年兒童可以從中學(xué)會與老人相處，獲得關(guān)注與照料。社會成員之間通過系統(tǒng)進行有效的交換，以支持信任體系的建設(shè)和現(xiàn)有社會資源的更新。城市環(huán)境對于各年齡主體的社會參與應(yīng)當(dāng)提供充分的便利，公共空間應(yīng)為社會化而設(shè)計。在交通設(shè)施、戶外空間、道路設(shè)計、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)、工作時間等方面應(yīng)為各年齡主體提供參與社會的條件，使其有條件、有時間、有主動性的參與到城市的社會生活之中，將個體的價值嵌入整個城市。

（三） 建立充分信任的城市精神，增強社會連接性

全齡友好意味著城市內(nèi)部的人群具有高度多樣性。如何建立起一個各類群體共同認(rèn)可且信任的城市精神關(guān)系到整個城市的凝聚力，并由此消解多元群體內(nèi)部的差異性和不滿情緒，促進共同感的形成。通過自我調(diào)解的同類人群擔(dān)保系統(tǒng)，增加個體對城市和社區(qū)的信任感。此外，各類群體共享公共空間也需要在物理上和心理上建立起充分的連通性，鼓勵跨代際的接觸。易于連接的城市被認(rèn)為是產(chǎn)生社會資本、社會網(wǎng)絡(luò)和社會信用的重要手段，從而使每個人都能聯(lián)結(jié)到一個安全而豐富的代際關(guān)系或社會網(wǎng)絡(luò)之中，進而增強整個社會的信任感和凝聚力，實現(xiàn)城市內(nèi)部的穩(wěn)定。

（四） 關(guān)注個體的全生命周期，重新認(rèn)識家庭重要性

家庭涵蓋了老年、中年、青少年和兒童各年齡段的人口，它是全齡友好理念在城市建設(shè)中最核心的單元，是每一個個體全生命周期的完整體現(xiàn)，也是整個城市活動的組成細(xì)胞。建立全齡友好型城市必須關(guān)注個體在家庭中的生命周期變化，并依據(jù)其所處的不同年齡階段提供相應(yīng)的家庭支持性政策，在托育、就業(yè)、稅收、住房、養(yǎng)老、社會保障等方面提供相應(yīng)的幫助，允許政策隨著個體生活方式的改變發(fā)展出靈活性和適應(yīng)性的特點。充分認(rèn)識家庭的重要性，保護好家庭的發(fā)展，發(fā)揮家庭的功能，維護家庭在穩(wěn)定社會方面的作用。

三、 南京市建設(shè)全齡友好型城市的策略

（一） 建設(shè)全齡友好型的城市空間

1. 城區(qū)層面打造全民宜居型的人民之城

打造全民宜居的全齡友好型城市。南京作為第一批城市更新的試點之一，全齡友好應(yīng)是其主要的發(fā)展方向。首先，在空間資源的分配和設(shè)計上，將城市更新的可持續(xù)模式納入各年齡群體的差異性需求。打造成年人的“健康城市”生活圈、老年人的“平安城市”活動圈、少年兒童的“創(chuàng)樂城市”成長圈。其次，在城市建設(shè)和公共服務(wù)上，從安逸住房、綠色環(huán)境、舒適交通、穩(wěn)定醫(yī)療、公共教育、養(yǎng)老服務(wù)、日用品供給、垃圾處理等方面打造良好的人居環(huán)境。再次，在文化環(huán)境的營造上，宣傳樂觀包容和友善公益的價值理念，注重各年齡人群的心理健康建設(shè)，鼓勵參與社會活動，實現(xiàn)自我價值，豐富市民的精神文化生活，讓人文之光照亮前行之路。

2. 社區(qū)層面建立全齡共享型的公共空間

建設(shè)代際融合的全齡共享型社區(qū)。首先，整合現(xiàn)有設(shè)施，充分利用閑置資源，實現(xiàn)公共空間資源的均衡分布。依據(jù)老人、兒童、年輕人、上班族等不同年齡群體的需求差異，分時分類共享公共設(shè)施，體現(xiàn)公共空間的參與性和公平性。其次，以一老和一小為主體導(dǎo)向加強老人和兒童互動空間的營造，劃分相互隔離又相互聯(lián)系的動態(tài)活動區(qū)和靜態(tài)活動區(qū)，通過互動、娛樂空間的結(jié)合，串聯(lián)老年人和年輕人，形成全齡社區(qū)的代際融合氛圍，實現(xiàn)交往互動的全齡融合。再次，為老年人、嬰兒、殘障人士等弱勢群體增設(shè)無障礙設(shè)施，滿足其出行需求;增設(shè)休息座椅，照顧其身體機能;增設(shè)清晰易懂的標(biāo)識系統(tǒng)和照明系統(tǒng)，提供安全的步行環(huán)境。

3. 家庭層面提供滿足全生命歷程的居住空間

提供滿足全生命歷程的多代居住空間。首先，在住房政策上，提供家庭可支付得起的住房，住房福利向養(yǎng)老和養(yǎng)小家庭傾斜，鼓勵多代同堂的家庭居住模式。其次，在住房設(shè)計上，注重利于居家養(yǎng)老和兒童養(yǎng)育的住房結(jié)構(gòu)和居住環(huán)境，滿足人的整個生命歷程中不斷變化的住房需求。再次，在價值導(dǎo)向上，重視家庭的親和力和凝聚力，重塑良好的家庭價值觀，發(fā)揮家庭在情感交往、撫養(yǎng)贍養(yǎng)、教育傳承、娛樂放松等方面的功能。

（二） 建立全齡友好型的社會規(guī)范機制

1. 發(fā)展社會包容機制

社會包容機制重視提升個體的全面參與能力。在整個生命周期中，人的能力和需求都在發(fā)生變化。人的能力存在不同水平，且隨著年齡增長，能力逐漸衰退。社會包容機制通過提供多樣的空間內(nèi)容和使用機會，滿足不同年齡群體，尤其是弱勢群體的多樣化需求，從而增強每個人的社會參與程度。此外，社會包容機制也強調(diào)“分享”，打造更開放的空間，通過社會凝聚力的構(gòu)建以及公共空間和服務(wù)的可及性，促進社會融合，避免代際沖突，實現(xiàn)代際和諧的建設(shè)目標(biāo)。社會包容機制可以用在城市空間設(shè)計、公共服務(wù)供給、社區(qū)環(huán)境共建、群體社會交往等各個方面，力求以公平的方式對待每一個人，讓所有人受益。

2. 完善矛盾調(diào)解機制

近年來，公共空間使用過程中不斷出現(xiàn)“年齡群體沖突”，不同年齡群體在生活方式和服務(wù)需求上具有很大的差異，容易產(chǎn)生矛盾，而現(xiàn)有的司法、行政等手段無法緩解，需要更加靈活有效的預(yù)防、疏導(dǎo)和化解機制，創(chuàng)建和諧的鄰里關(guān)系。首先，建立社區(qū)零距離工作模式，設(shè)立協(xié)調(diào)員或調(diào)解工作室，在社區(qū)和居民之間架設(shè)溝通橋梁。其次，發(fā)揮居民自組織功能，舉辦鄰里大會，加強居民之間的交流，營造融洽鄰里氛圍。再次，多運用人情關(guān)系等倫理因素，讓本土調(diào)解員化解細(xì)碎矛盾，促進家族調(diào)解、親友調(diào)解、鄰里調(diào)解等傳統(tǒng)辦法。

3. 創(chuàng)新全齡互助機制

在老齡化和少子化的雙重壓力背景之下，可探索將養(yǎng)老和養(yǎng)小相結(jié)合，創(chuàng)新全齡互助模式，鼓勵老年人參與機構(gòu)或家庭中的兒童養(yǎng)育，也鼓勵兒童參與敬老、愛老活動。由此既為老年人提供社會參與機會，增強老年人的獲得感與認(rèn)同感，又為兒童提供體驗社會的機會，豐富其精神文化生活，此外還增加了年輕家長與老人和兒童互動的機會。首先，應(yīng)加強老人與兒童互動空間的營造，劃分相互隔離又相互聯(lián)系的動態(tài)活動區(qū)和靜態(tài)活動區(qū)，滿足無障礙設(shè)施和空間安全性的要求。其次，研究設(shè)計免責(zé)保險機制，使老年人帶孩子或孩子敬老愛老活動風(fēng)險可控，放心而為。由此串聯(lián)老年人、兒童和年輕人形成全齡社區(qū)的代際融合氛圍。

（三） 完善全齡友好型管理運營方式

1. 深化柔性管理服務(wù)方式

全齡友好型城市從發(fā)展理念到可行政策的轉(zhuǎn)化，關(guān)鍵在于管理服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變?！耙匀藶橹行摹钡娜诵曰芾恚窃谘芯咳说男睦砗托袨橐?guī)律基礎(chǔ)上采用的非強制性的內(nèi)化的自覺行動。要把握城市管理的平衡，做到管而不死、活而不亂。用智慧緩解社會矛盾，在細(xì)微處進行創(chuàng)新，做到張弛有度、剛?cè)岵?。讓城市有溫度、質(zhì)感和個性，也讓市民在心理上找到認(rèn)同感和歸屬感。

2. 探索社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化考評方式

全齡友好應(yīng)進入社區(qū)工作的標(biāo)準(zhǔn)化考評體系，和網(wǎng)格化管理相結(jié)合，為全齡友好型城市的建設(shè)提供一個測量的標(biāo)準(zhǔn)。從公平性、靈活性、可識別性、可及性、舒適性、多樣性、連貫性、安全性、參與性等多個方面進行設(shè)計，從而為全齡友好型社區(qū)的營建提供指導(dǎo)意義。

3. 健全全民社會保障體系

全齡友好需要社會保障的日趨健全。社會保障體系在實現(xiàn)廣覆蓋的基礎(chǔ)之上，要盡量做到城鄉(xiāng)統(tǒng)一，提高質(zhì)量。尤其關(guān)注特殊困難群體，如殘障人士、空巢老人、失獨家庭、留守兒童，系統(tǒng)集成社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置等制度，建立健全分層分類的救助制度體系，兜底保障逐步實現(xiàn)精準(zhǔn)化、多層次、全覆蓋，織密社會保障安全網(wǎng)。

四、 結(jié)語

建設(shè)全齡友好型城市是高齡少子化的人口發(fā)展形勢對南京提出的迫切要求，也是南京作為“人民城市”的價值追求，更是其對自身未來發(fā)展方向的積極探索。通過全齡友好型城市的推進，可以促使全年齡人口的社會參與和社會凝聚，為少年兒童的健康成長、年輕人的安居樂業(yè)、老年人的情感慰藉、家庭的健康發(fā)展、特殊群體的無障礙活動提供更多的社會支持。全齡友好型城市的建設(shè)既關(guān)乎人民群眾的生活，也關(guān)乎社會經(jīng)濟的發(fā)展，既是機遇又是挑戰(zhàn)。未來的研究和設(shè)計中，仍然需要對城市建設(shè)中的全齡友好問題進行深入的思考，制定具體的全齡友好型城市的內(nèi)容框架和評價體系，因地制宜地制定符合地方實際情況的政策工具，為政策制定者和實踐者提供更多的理論支撐。

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（責(zé)任編輯：悠然）

（校對：樂天）