擅自改變林地用途法律責(zé)任
——《中華人民共和國森林法》釋義之一

《中華人民共和國森林法》第七十三條違反本法規(guī)定，未經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，可以處恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費(fèi)用3 倍以下的罰款。

雖經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，但未辦理建設(shè)用地審批手續(xù)擅自占用林地的，依照《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定處罰。

在臨時(shí)使用的林地上修建永久性建筑物，或者臨時(shí)使用林地期滿后1 年內(nèi)未恢復(fù)植被或者林業(yè)生產(chǎn)條件的，依照本條第一款規(guī)定處罰。

釋義：

本條是關(guān)于擅自改變林地用途或者占用林地的法律責(zé)任的規(guī)定，對違反法律規(guī)定，擅自改變林地用途或者擅自占用林地的行為規(guī)定了法律責(zé)任?！吨腥A人民共和國森林法實(shí)施條例》第四十三條規(guī)定：“未經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處非法改變用途林地每平方米10 元至30 元的罰款。”“臨時(shí)占用林地，逾期不歸還的，依照前款規(guī)定處罰。“本條在《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》的基礎(chǔ)上，作了部分修改將“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”修改為“責(zé)令限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件”將“并處非法改變用途林地每平方米10元至30 元的罰款”修改為“可以處恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費(fèi)用3 倍以下的罰款”。

一、未經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的法律責(zé)任

（一）擅自改變林地用途的違法情形

林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存和發(fā)展的根基。為嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為非林地，本法第三十七條第一款規(guī)定：“礦藏勘查、開采以及其他各類工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地；確需占用林地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。”按照這一規(guī)定，各類工程建設(shè)在占用林地前，需先經(jīng)林業(yè)主管部門的審核，再辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。原國家林業(yè)局頒布的《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》（2015 年國家林業(yè)局第35 號令）第九條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目需要使用林地的，用地單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向林地所在地的縣級人民政府林業(yè)主管部門提出申請；跨縣級行政區(qū)域的，分別向林地所在地的縣級人民政府林業(yè)主管部門提出申請?！边`反本法及國家有關(guān)規(guī)定，不向林業(yè)主管部門提起申請，或尚未獲得審核同意，擅自侵占林地或者越權(quán)審批占用林地的行為，都有可能構(gòu)成違法。

（二）擅自改變林地用途的法律責(zé)任

1.責(zé)令限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件?！吨腥A人民共和國森林法實(shí)施條例》第四十三條將該項(xiàng)法律責(zé)任規(guī)定為“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”。新修訂的森林法將擅自改變林地用途的法律責(zé)任明確為“責(zé)令限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件”：一是，對占用林地進(jìn)行整治，通過平整土地、覆蓋種植土等方式，確保恢復(fù)生產(chǎn)條件；二是，根據(jù)地形地貌、水土環(huán)境、周邊環(huán)境等自然因素，實(shí)事求是、因地制宜地選擇適當(dāng)?shù)奈锓N和適當(dāng)?shù)姆椒ㄟM(jìn)行植被恢復(fù)活動(dòng)。該規(guī)定更具科學(xué)性和操作性。

2.罰款。罰款是一種財(cái)產(chǎn)罰，是指行政處罰機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制違法行為人當(dāng)場或在一定期限內(nèi)繳納一定數(shù)額貨幣的處罰行為。對上述違法行為“可以”處以罰款，賦予林業(yè)主管部門行政處罰自由裁量權(quán)。林業(yè)主管部門根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、損害后果等因素，在作出責(zé)令限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的同時(shí)，可以并處罰款，也可以不處罰款。

二、雖經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意但未辦理建設(shè)用地審批手續(xù)擅自占用林地的法律責(zé)任

（一）礦藏勘查、開采以及其他各類工程建設(shè)，經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，但未辦理建設(shè)用地審批手續(xù)擅自占用林地的違法情形

國家實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，本法第三十七條第一款規(guī)定：“礦藏勘查、開采以及其他各類工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地；確需占用林地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)?！卑凑者@一規(guī)定，未辦理建設(shè)用地審批手續(xù)或自然資源主管部門對行為人的申請未予批準(zhǔn)，便開展建設(shè)活動(dòng)的，即構(gòu)成本條規(guī)定的違法行為。

（二）在林地上修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的工程設(shè)施超出標(biāo)準(zhǔn)，未辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的情形

本法第五十二條規(guī)定，在林地上修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的工程設(shè)施，符合國家有關(guān)部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，不需要辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；超出標(biāo)準(zhǔn)需要占用林地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。未辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，在林地上修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的工程設(shè)施超出國家有關(guān)部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，即構(gòu)成本條規(guī)定的違法行為。

（三）擅自占用林地的行政法律責(zé)任

根據(jù)本條規(guī)定，雖經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意，但未辦理建設(shè)用地審批手續(xù)擅自占用林地的，適用土地管理法的相關(guān)處罰規(guī)定，具體如下：

1.責(zé)令退還非法占用的林地。即由縣級以上自然資源主管部門責(zé)令非法占用林地的單位或者個(gè)人將非法占用的林地返還給土地的合法所有者或者使用者。非法占用土地的單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除對所占用林地的實(shí)際控制狀態(tài)。

2.責(zé)令限期拆除在非法占用的林地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)林地原狀。即對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將林地改為建設(shè)用地的，由縣級以上自然資源主管部門責(zé)令非法占用土地的單位或者個(gè)人限期拆除在非法占用的林地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)林地原狀。

3.沒收非法財(cái)物。沒收非法財(cái)物是指行政機(jī)關(guān)將違法行為人非法占有的違禁品和其他財(cái)物無償收繳的處罰形式。該處罰種類僅適用于符合土地利用總體規(guī)劃，在非法占用的土地上新建建筑物和其他設(shè)施的行為，由縣級以上自然資源主管部門沒收在非法占用的林地上新建的建筑物和其他設(shè)施。

4.罰款。執(zhí)法部門根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害等因素，可以對違法行為人處罰款，也可以不處罰款。

5.處分。對擅自占用林地的單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，按照管理權(quán)限，由其所在單位、任免機(jī)關(guān)依法給予處分或者由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予政務(wù)處分。

三、在臨時(shí)使用的林地上修建永久性建筑物，或者臨時(shí)使用林地期滿后年內(nèi)未恢復(fù)植被或者林業(yè)生產(chǎn)條件的法律責(zé)任

（一）違法臨時(shí)使用林地的情形

本法第三十八條規(guī)定，不得在臨時(shí)使用的林地上修建永久性建筑物。臨時(shí)使用林地期滿后一年內(nèi)，用地單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件。據(jù)此，本條第三款規(guī)定的違法行為包括兩種情形：一是，在臨時(shí)使用的林地上修建永久性建筑物，即構(gòu)成違法，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本款規(guī)定的法律責(zé)任。二是，臨時(shí)使用林地期滿后一年內(nèi)未恢復(fù)植被或者林業(yè)生產(chǎn)條件。

（二）違法臨時(shí)使用林地的法律責(zé)任

考慮到臨時(shí)占用林地往往造成植被和土壤的損毀，恢復(fù)成本極高，新修訂的森林法在《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》第十七條、第四十三條的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改，明確了違反本法第三十八條規(guī)定的法律責(zé)任，參照本條第一款的規(guī)定進(jìn)行處罰。

1.責(zé)令限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件。按照本條第三款的規(guī)定，兩種違法情形的具體責(zé)任分別為：（1）發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)在臨時(shí)占用的林地上修建永久性建筑物后，可以依據(jù)職權(quán)責(zé)令違法行為人停止正在進(jìn)行的違法活動(dòng)，拆除違法修建的永久性建筑物，限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件。（2）發(fā)現(xiàn)臨時(shí)占用林地期滿后超過一年的時(shí)間，未恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件或者恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件不符合國家有關(guān)規(guī)定的，可以依據(jù)職權(quán)責(zé)令違法行為人在一定期限內(nèi)恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件。

2.罰款。依照本條第一款規(guī)定，對違法行為可以處恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費(fèi)用3 倍以下罰款。