我國(guó)法院扁平化改革實(shí)踐探索與路徑選擇

劉 旭

(河南省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，鄭州 450052)

扁平化理念源于對(duì)傳統(tǒng)組織架構(gòu)理論的反思，這一發(fā)端于國(guó)外新公共管理運(yùn)動(dòng)的組織模式和管理方法，對(duì)我國(guó)政府組織及管理方法的變革產(chǎn)生重要影響。扁平化經(jīng)過(guò)近年來(lái)的地方探索試點(diǎn)，最終寫入政策性文件，列入改革要點(diǎn)。未來(lái)，深入推進(jìn)扁平化改革，要圍繞人民群眾對(duì)司法的需求、法院獨(dú)立審判的內(nèi)在需求以及司法人員發(fā)揮主體功能的需求，打造貼合人民群眾日益增長(zhǎng)法治需要的司法組織及管理體系，構(gòu)建符合司法內(nèi)在規(guī)律和法院獨(dú)立行使裁判權(quán)機(jī)理的司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，使司法頂層設(shè)計(jì)及管理設(shè)計(jì)更好地與地方差異化實(shí)際相適應(yīng)，形成更具多樣性和創(chuàng)新性的司法組織和管理格局。

一、扁平化理念引入我國(guó)法院的歷程

扁平化最早源于西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)傳統(tǒng)企業(yè)科層架構(gòu)的批判，并在20世紀(jì)70年代末發(fā)起的新公共管理運(yùn)動(dòng)中得到進(jìn)一步普及和推行。作為公共管理領(lǐng)域的重要改革指向，對(duì)我國(guó)法院組織及管理產(chǎn)生深刻影響。為應(yīng)對(duì)司法地方化和行政化的弊端，扁平化的管理方法為司法研究者所重視，一系列旨在減少法院管理層級(jí)、推進(jìn)審判管理扁平化的舉措得以提出。至2015年最高人民法院“四五”改革綱要提出時(shí)，扁平化概念正式納入我國(guó)司法政策決策頂層設(shè)計(jì)，成為推進(jìn)法院組織和管理改革的重要指導(dǎo)方針。

(一)扁平化在司法領(lǐng)域的初步應(yīng)用

扁平化最初應(yīng)用到法院執(zhí)行工作領(lǐng)域，以扁平化理念為指引，促成法院執(zhí)行指揮中心構(gòu)筑體制機(jī)制。2014年7月，北京市人民法院系統(tǒng)提出“實(shí)行高級(jí)法院、中基層法院兩級(jí)布局的扁平化管理模式”，推行在高級(jí)法院設(shè)立執(zhí)行指揮中心、在各中基層法院設(shè)立執(zhí)行指揮辦公室的法院執(zhí)行體制改革，著力形成兩級(jí)管理、上下一體、扁平化的執(zhí)行指揮體系[1]。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)召開后，法院系統(tǒng)組織的重大改革密集推出，包括設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、前海合作區(qū)示范法院、跨行政區(qū)劃法院以及最高人民法院巡回法庭等，扁平化作為新型法院的主要指導(dǎo)理念得到倡導(dǎo)和強(qiáng)調(diào)，并推行法官直接簽發(fā)判決文書、司法管理綜合化和精簡(jiǎn)化等扁平化措施。扁平化理念經(jīng)過(guò)多年的理論探討，運(yùn)用到司法體制改革實(shí)踐中，初期試點(diǎn)取得顯著的改革成效，為接下來(lái)政策層面的正式確立作出實(shí)踐準(zhǔn)備。

(二)扁平化作為司法政策正式確立

2015年，扁平化改革被引入司法政策層面，被確立為司法改革的重點(diǎn)。2015年2月26日,最高人民法院發(fā)布《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)》,明確提出“扁平化”概念，在“確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)”方面，提出“推動(dòng)人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革”“按照科學(xué)、精簡(jiǎn)、高效的工作要求，推進(jìn)扁平化管理，逐步建立以服務(wù)審判工作為重心的法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式”。2015年9月21日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》，在“改革審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”方面，提出“獨(dú)任制與合議庭運(yùn)行機(jī)制”，明確組建審判團(tuán)隊(duì)、隨機(jī)分案、法官簽署文書、院庭長(zhǎng)辦案等改革措施。就組建審判團(tuán)隊(duì)而言，要求“案件數(shù)量較多的基層人民法院，可以組建相對(duì)固定的審判團(tuán)隊(duì)，實(shí)行扁平化的管理模式”。

(三)扁平化改革得到深化

扁平化管理理念自納入司法政策文件以來(lái)，成為法院系統(tǒng)開展組織機(jī)構(gòu)建設(shè)的重要指導(dǎo)方針，成為深化推進(jìn)各項(xiàng)創(chuàng)新改革舉措的引領(lǐng)性話語(yǔ)和概念。各地法院普遍將扁平化管理模式寫入規(guī)章制度，將扁平化管理的地方探討和實(shí)踐納入規(guī)范化、制度化軌道。海南、福建等地法院相繼制定、頒行扁平化改革實(shí)施意見和政策。(1)2017年以來(lái)，海南省?？谑兄屑?jí)人民法院先后制定《民商事案件扁平化管理實(shí)施辦法(試行)》《刑事案件扁平化管理實(shí)施辦法(試行)》《立案、審監(jiān)案件扁平化管理實(shí)施辦法(試行)》等文件；福建省連城縣人民法院制定出臺(tái)《關(guān)于探索內(nèi)部“扁平化”運(yùn)行管理的實(shí)施意見》。2018年10月24日，最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)在《最高人民法院關(guān)于人民法院解決“執(zhí)行難”工作情況的報(bào)告》中指出，建立全國(guó)四級(jí)法院“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮”的執(zhí)行管理新模式，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)行管理扁平化、集約化、可視化、規(guī)范化、智慧化。周強(qiáng)在參加世界執(zhí)行大會(huì)“信息化與強(qiáng)制執(zhí)行的新發(fā)展”專題研討發(fā)言時(shí)表示，中國(guó)各級(jí)法院全面開展執(zhí)行攻堅(jiān)，在執(zhí)行信息化和規(guī)范化建設(shè)、執(zhí)行模式變革以及推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)等方面取得突破，受理和執(zhí)結(jié)案件數(shù)量、執(zhí)行到位金額全面增長(zhǎng)，執(zhí)行工作質(zhì)量效率大幅提高，形成了具有中國(guó)特色的執(zhí)行制度、機(jī)制和模式，中國(guó)法院在執(zhí)行工作現(xiàn)代化征程中邁出了堅(jiān)實(shí)步伐[2]。

二、我國(guó)法院扁平化改革的實(shí)踐探索

我國(guó)在地方試點(diǎn)實(shí)施新型法院建設(shè)方面，較早地實(shí)踐扁平化的組織設(shè)置和管理方法，其中珠海橫琴新區(qū)人民法院、深圳前海合作區(qū)人民法院、最高人民法院巡回法庭等成為試點(diǎn)單位。在新型法院建設(shè)實(shí)踐中，各地法院圍繞扁平化管理方針和政策，在法院組織機(jī)構(gòu)大部制改革、審判組織團(tuán)隊(duì)化改革等方面作出大膽的嘗試，創(chuàng)造了形式多樣的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

(一)司法改革試點(diǎn)中的扁平化實(shí)踐

事實(shí)上，2015年2月26日，最高人民法院在《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)》中寫入“扁平化”概念之前，我國(guó)法院系統(tǒng)在多項(xiàng)改革試點(diǎn)活動(dòng)中就推行了扁平化管理措施。早在2012年，為深化司法前沿領(lǐng)域試點(diǎn)改革，我國(guó)瞄準(zhǔn)新型法院建設(shè)，批準(zhǔn)設(shè)立珠海市橫琴新區(qū)人民法院，作為粵、港、澳改革創(chuàng)新合作的試點(diǎn)示范單位。橫琴新區(qū)人民法院自2013年末成立開始，就取消了傳統(tǒng)的審判業(yè)務(wù)庭，廢除院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)對(duì)案件的審批權(quán),從而引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。不僅如此，還推出“法官員額制”“法官會(huì)議制”等令人耳目一新的制度設(shè)計(jì)，被認(rèn)為與中共十八屆三中全會(huì)提出的一系列深化司法改革構(gòu)想高度吻合[3]。2014年12月2日，最高人民法院批準(zhǔn)成立綜合性司法改革示范法院——深圳市前海合作區(qū)人民法院。深圳市前海合作區(qū)人民法院立足于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)示范區(qū)，在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及審判管理上推行扁平化管理指導(dǎo)方針，由審判團(tuán)隊(duì)制取代以往的審判庭建制，設(shè)立司法政務(wù)處和審判事務(wù)處兩個(gè)綜合管理部門，在案件審理上取消審批制，實(shí)行主審法官或合議庭審判長(zhǎng)簽發(fā)裁判文書[4]。

2014年11月至12月，相繼成立的北京、廣州、上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，秉承扁平化管理理念，對(duì)內(nèi)設(shè)組織機(jī)構(gòu)及審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制加以改革。如北京、廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院均設(shè)立承擔(dān)多類綜合行政事務(wù)的綜合辦公室；上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院堅(jiān)持機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)原則，將行政及黨務(wù)事務(wù)工作納入上海市第三中級(jí)人民法院，取消副庭長(zhǎng)崗位設(shè)置，全面推行院庭長(zhǎng)辦案制，為院庭長(zhǎng)辦案制定相應(yīng)的運(yùn)行規(guī)則[5]。2014年12月相繼成立的上海市第三中級(jí)人民法院和北京市第四中級(jí)人民法院，是全國(guó)首批成立的跨行政區(qū)劃法院，這些新型法院也重點(diǎn)貫徹了扁平化管理理念。例如，北京市第四中級(jí)人民法院設(shè)立綜合行使司法政務(wù)和審判服務(wù)職能的綜合行政辦公室，著力推行法院組織機(jī)構(gòu)的集中統(tǒng)籌設(shè)置和集約化管理[6]。

作為我國(guó)司法組織體系的重大改革試點(diǎn)單位，最高人民法院巡回法庭的設(shè)立，充分彰顯了司法組織扁平化管理的設(shè)計(jì)理念。巡回法庭面向人民群眾司法需求就近設(shè)置，減輕了人民群眾的“訴累”，體現(xiàn)著司法組織扁平化管理理念的精神內(nèi)核。巡回法庭推行以主審法官為核心的審判團(tuán)隊(duì)制，改變以往層層簽批的模式，法律文書由主審法官直接簽發(fā)；巡回法庭實(shí)行機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，由綜合辦公室承擔(dān)行政、后勤、政工等職責(zé)，由訴訟服務(wù)中心承擔(dān)導(dǎo)訴、咨詢等訴訟服務(wù)事務(wù)[7]。

(二)扁平化管理實(shí)踐中的大部制改革

大部制是扁平化管理實(shí)踐中內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)集約化、綜合化、精簡(jiǎn)化的集中體現(xiàn)?！按蟛恐啤备拍钍怯善髽I(yè)管理領(lǐng)域引進(jìn)而來(lái)，意指通過(guò)人員的合并、業(yè)務(wù)的合并、職能的合并以鍛造更大規(guī)模的部門，實(shí)現(xiàn)對(duì)更寬領(lǐng)域事務(wù)及職能的集中統(tǒng)一管理，其合理性集中在人員和職能活動(dòng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性[8]。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的大部制改革是近年來(lái)地方法院扁平化管理實(shí)踐的重要舉措，各地貫徹實(shí)施大部制改革精神，根據(jù)各地實(shí)際對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)實(shí)施大部制改革，分別形成了兩部制、三部制、四部制和五部制等大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置方案。湖南省岳陽(yáng)市屈原管理區(qū)人民法院作為該省法院大部制改革試點(diǎn)單位，整合原審判及執(zhí)行庭室為案件審理部、執(zhí)行警務(wù)部。案件審理部由3個(gè)合議庭組成，分別開展民事、刑事、行政案件的立案和審理工作；執(zhí)行警務(wù)部則專司負(fù)責(zé)案件執(zhí)行和警務(wù)保障，另設(shè)綜合辦公室，承接辦公室、研究室、司技室、行裝室、政治部和紀(jì)檢監(jiān)察室等以往職能科室的工作[9]。湖北省黃石市黃石港區(qū)人民法院設(shè)置監(jiān)督管理部、綜合服務(wù)部和執(zhí)行安保部3個(gè)部門，其中，監(jiān)督管理部統(tǒng)歸原先紀(jì)檢組、監(jiān)察室、審判監(jiān)督庭、審判管理辦公室，綜合服務(wù)部統(tǒng)歸原先政治處、辦公室、研究室、后勤服務(wù)中心，執(zhí)行安保部則統(tǒng)歸原先執(zhí)行庭和法警大隊(duì)[10]。北京市西城區(qū)人民法院在大部制改革中，整合原先15個(gè)綜合職能部門，設(shè)立干部管理部、審判事務(wù)部、黨群宣傳部和行政保障部四大部門，囊括了審判管理、干部管理、黨團(tuán)事務(wù)等在內(nèi)的全部法院綜合性管理職能[11]。江西省安遠(yuǎn)縣人民法院將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)劃分為刑事審判工作部、立案和民行審判工作部、綜合審判工作部、執(zhí)行(警務(wù))工作部、黨政工作部五大部門，由副院長(zhǎng)兼任各部部長(zhǎng)，各審判工作部設(shè)置相應(yīng)的審判團(tuán)隊(duì)[12]。

(三)扁平化管理實(shí)踐中的團(tuán)隊(duì)制改革

貴州、江蘇、浙江等多省地方法院采用“1+1+1”的模式，即“1名法官+1名法官助理+1名書記員”的審判團(tuán)隊(duì)組成方式[13]。湖南省吉首市人民法院審判團(tuán)隊(duì)由1名審判長(zhǎng)、1名法官助理、1名司法輔助人員組成，共組建15支審判團(tuán)隊(duì)，審判團(tuán)隊(duì)實(shí)施審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)主持庭審、安排團(tuán)隊(duì)成員職責(zé)、管理日?？己说仁聞?wù)，對(duì)案件行使決定權(quán)、簽發(fā)權(quán)[14]。其他地方法院亦形成以1名法官為主導(dǎo)的多種組合模式，如珠海市橫琴新區(qū)人民法院的“1+3+1”模式[15]、深圳市福田區(qū)人民法院的“1+2+N”模式[16]。廈門市湖里區(qū)人民法院以審判組織機(jī)構(gòu)改革為切入點(diǎn)，推行由“1名審判長(zhǎng)+N名普通法官+N名審判輔助人員”構(gòu)成的辦案團(tuán)隊(duì)，按照“立足一線、全員辦案”的方針，將院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員以及庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)等人員編入辦案團(tuán)隊(duì)，使審判力量配備體現(xiàn)扁平化要求，直接作用及布置審判中心事務(wù)[17]。

審判團(tuán)隊(duì)制在地方法院實(shí)踐中呈現(xiàn)形式多樣的模式。河南省新密市人民法院整合10個(gè)法庭為5個(gè)審判團(tuán)隊(duì)，每個(gè)團(tuán)隊(duì)由2名法官、2名法官助理和2至4名書記員組成；北京市第四中級(jí)人民法院組建“3名法官+3名法官助理+2名書記員”審判團(tuán)隊(duì)；廣東省深圳市福田區(qū)人民法院推行“3+3+4”審判團(tuán)隊(duì)模式；北京市第二中級(jí)人民法院采取“4名法官+2名法官助理+2名書記員”團(tuán)隊(duì)組合處理民事案件模式，團(tuán)隊(duì)由副庭長(zhǎng)或員額法官擔(dān)任審判管理事務(wù)負(fù)責(zé)人，合議庭在團(tuán)隊(duì)內(nèi)隨機(jī)組成，承辦法官擔(dān)任合議庭審判長(zhǎng)并負(fù)責(zé)合議庭的組織工作[18]。

在團(tuán)隊(duì)制實(shí)踐中，一些地方結(jié)合黨建、司法監(jiān)督工作，形成更多的審判團(tuán)隊(duì)組合方式。例如，湖南省郴州市中級(jí)人民法院組建刑事審判、民事審判、審判監(jiān)督、立案信訪、行政事務(wù)、執(zhí)行等12支團(tuán)隊(duì)。該院在65名員額法官中選配23名審判長(zhǎng)，又以審判長(zhǎng)為基礎(chǔ)選拔12名團(tuán)隊(duì)長(zhǎng)，分別負(fù)責(zé)庭審和審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)；還由一名員額法官兼任團(tuán)隊(duì)支部書記或廉政監(jiān)察員，搭建起“團(tuán)隊(duì)長(zhǎng)+審判長(zhǎng)+支部書記(廉政監(jiān)察員)+其他員額法官+法官助理+書記員”模式，形成了融合審判、黨建和紀(jì)律監(jiān)督等職能的新型審判和管理團(tuán)隊(duì)[19]。

(四)地方法院扁平化制度建設(shè)

全國(guó)多個(gè)地方法院圍繞法院組織和扁平化管理工作任務(wù)，制定專門的實(shí)施辦法、實(shí)施意見等制度文件，為司法扁平化管理的制度化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化作出不斷的努力。自2017年1月以來(lái)，?？谑兄屑?jí)人民法院大力推進(jìn)扁平化管理制度建設(shè)，制定《民商事案件扁平化管理實(shí)施辦法(試行)》《刑事案件扁平化管理實(shí)施辦法(試行)》《立案、審監(jiān)案件扁平化管理實(shí)施辦法(試行)》等文件，對(duì)傳統(tǒng)審判庭室的職能加以改革、調(diào)整，引入審判團(tuán)隊(duì)工作機(jī)制，推動(dòng)了立案、民事審判、刑事審判和審判監(jiān)督環(huán)節(jié)的扁平化改革進(jìn)程[20]。福建省連城縣人民法院制定出臺(tái)《關(guān)于探索內(nèi)部“扁平化”運(yùn)行管理的實(shí)施意見》，著力圍繞司法職能整合與司法資源集約使用，組建了集立案、訴前調(diào)解、繁簡(jiǎn)分流等為一體的綜合性審判管理機(jī)構(gòu)，確定了若干員額法院與審判輔助人員構(gòu)成的新型審判執(zhí)行團(tuán)隊(duì)[21]。

隨著審判團(tuán)隊(duì)制改革實(shí)踐地方化和多樣化的不斷深入探索，相關(guān)的制度建設(shè)亦提到議事日程，上海等地就審判團(tuán)隊(duì)制度化建設(shè)率先進(jìn)行嘗試。2019年5月31日，上海市高級(jí)人民法院正式下發(fā)《關(guān)于審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)的指導(dǎo)意見(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)?！兑庖姟诽岢觯τ诮鉀Q審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)實(shí)踐中集中存在的問(wèn)題，諸如審判團(tuán)隊(duì)與以往合議庭、審判業(yè)務(wù)庭的關(guān)系，團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人與審判長(zhǎng)、院庭長(zhǎng)之間角色區(qū)別和職責(zé)劃分，審判團(tuán)隊(duì)制相關(guān)的案件分配和人員調(diào)配等，確立扁平化管理原則、專業(yè)化審判原則、落實(shí)責(zé)任制原則、科學(xué)化考評(píng)原則，明確審判團(tuán)隊(duì)相對(duì)獨(dú)立的辦案、管理單元，提出將扁平化管理原則貫穿到全監(jiān)管流程，推行與之相適應(yīng)的審判管理和審判監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，厘清團(tuán)隊(duì)制兩大類型：辦案團(tuán)隊(duì)和輔助團(tuán)隊(duì)。其中，辦案團(tuán)隊(duì)涵蓋繁簡(jiǎn)分流情形下的速裁辦案團(tuán)隊(duì)、體現(xiàn)專業(yè)化分工要求的普通辦案團(tuán)隊(duì)，以及用于審理重大、疑難、復(fù)雜的機(jī)動(dòng)(專項(xiàng))辦案團(tuán)隊(duì)，作為主體的普通辦案團(tuán)隊(duì)又分為專業(yè)性辦案團(tuán)隊(duì)和綜合性辦案團(tuán)隊(duì)；輔助團(tuán)隊(duì)包括執(zhí)行團(tuán)隊(duì)、輔助事務(wù)集約化管理團(tuán)隊(duì)，其中輔助事務(wù)集約化管理團(tuán)隊(duì)又包括保全團(tuán)隊(duì)、書記員集約化團(tuán)隊(duì)等。

三、未來(lái)法院扁平化改革的思路

扁平化管理是未來(lái)我國(guó)國(guó)家組織體系改革發(fā)展的方向，是推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。扁平化管理模式在司法領(lǐng)域中的應(yīng)用意義深遠(yuǎn)，對(duì)構(gòu)建中國(guó)特色公正高效的司法制度體系必將發(fā)揮重要作用。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)從面向需求、立足實(shí)際、提升效率三個(gè)方面不斷深化司法領(lǐng)域的扁平化改革，推動(dòng)構(gòu)建滿足人民日益增長(zhǎng)的司法需求、切合司法發(fā)展現(xiàn)狀和運(yùn)行規(guī)律、公正和效率不斷提升的現(xiàn)代化司法體系。

(一)面向需求的扁平化改革

需求導(dǎo)向是現(xiàn)代政務(wù)服務(wù)體系的根本指引，意指全部國(guó)家機(jī)構(gòu)公共服務(wù)職能的行使與人的需求相適應(yīng)，公共服務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布與需求的現(xiàn)實(shí)狀況相匹配。面向需求的扁平化改革，即是最大限度地縮短組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理流程與人的現(xiàn)實(shí)需求之間的距離，形成全面反映需求、精準(zhǔn)把握需求、快速反饋需求的扁平化管理制度。司法組織和制度系統(tǒng)中面向公眾提供的司法服務(wù)，要以相應(yīng)的司法需求為導(dǎo)向，以解決糾紛的實(shí)際訴求(包括了解法律和訴訟信息的需求、便利登記及參與訴訟進(jìn)程的需求、訴訟意見表達(dá)及交互的需求等)為目標(biāo)，使司法信息公開、訴訟流程設(shè)計(jì)、司法參與平臺(tái)等得到切實(shí)的保障。

人民司法需求既是人民多方面需求在司法領(lǐng)域的反映，也是人民對(duì)于司法本身制度及運(yùn)行的要求。人民司法需求折射出人民在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域?qū)γ篮蒙畹南蛲搀w現(xiàn)出人民對(duì)裁判結(jié)果實(shí)體正義和裁判過(guò)程程序正義的期待[22]。人民司法需求分布于人民生活的各個(gè)領(lǐng)域，也相應(yīng)地呈現(xiàn)為人民的居住司法需求、勞動(dòng)司法需求、醫(yī)療司法需求等多個(gè)方面。2018年3月9日，最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議所做的《最高人民法院工作報(bào)告》中提出，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，努力滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多元司法需求。其中，人民司法需求的多元性表現(xiàn)為民生性的司法需求、婚姻家庭領(lǐng)域的司法需求、行政爭(zhēng)議類的司法需求、便利訴訟的司法需求等，圍繞勞動(dòng)爭(zhēng)議、食品藥品糾紛、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等產(chǎn)生的司法需求在當(dāng)前公眾司法需求結(jié)構(gòu)中占比較重，而婚姻家庭領(lǐng)域的司法需求在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持較大規(guī)模，征地拆遷等行政訴訟案件是多年來(lái)公眾司法需求較為強(qiáng)烈的領(lǐng)域，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中承包地“三權(quán)分置”、征地補(bǔ)償?shù)纫嗍寝r(nóng)民司法需求中的重點(diǎn)[23]。

人民需求的新演進(jìn)以及司法需求變化，是推進(jìn)法院組織扁平化改革的重要指引，要求法院在組織形態(tài)、職能設(shè)置和制度配套上跟進(jìn)。伴隨我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)換，我國(guó)的司法職能要緊緊圍繞人民對(duì)美好生活的需要，更好地滿足人民日益增長(zhǎng)的民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需要。要把握民生領(lǐng)域司法需求的新動(dòng)向，加大房地產(chǎn)和物業(yè)、衛(wèi)生醫(yī)療、消費(fèi)維權(quán)等領(lǐng)域的司法介入和裁判力度，加大對(duì)用人單位、生產(chǎn)企業(yè)等主體的司法管控。要更全面地了解司法與社會(huì)、民眾的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，以人民需求為根本導(dǎo)向，及時(shí)介入并化解民眾的糾紛，減少矛盾的激化。例如，針對(duì)行政糾紛中征地拆遷案件高企的狀況，及時(shí)組建專門的征地拆遷法院和法庭，加大征地拆遷司法審查力度，強(qiáng)化對(duì)此類案件的裁判供給力度。

(二)貼近實(shí)際的扁平化改革

差異化的地方實(shí)際是我國(guó)司法制度建設(shè)的重要考量因素，是推進(jìn)司法扁平化改革的實(shí)踐條件。我國(guó)司法改革要立足于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和司法改革的實(shí)際，將統(tǒng)一的法律規(guī)則與各地多元化司法實(shí)踐相結(jié)合。扁平化本身有著緊貼實(shí)際、展現(xiàn)高度適應(yīng)性和靈活性的意蘊(yùn)，法院扁平化改革必須貫徹實(shí)事求是、貼近實(shí)際的方針，不斷推進(jìn)扁平化組織構(gòu)造、扁平化管理體系創(chuàng)新。

扁平化改革面對(duì)的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、司法受案、法官隊(duì)伍、司法管理等多方面實(shí)際情況。就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而言，涵蓋當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)貫樗痉ǜ母锾峁┑奈镔|(zhì)和技術(shù)裝備條件，道德水平、法律思維和行為方式，以及與司法之間互動(dòng)和協(xié)同的實(shí)際情況。上述實(shí)際情況影響到司法的組織設(shè)置和管理，尤其是技術(shù)條件對(duì)管理層級(jí)和管理幅度影響顯著?，F(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)化信息技術(shù)促使管理幅度變寬，進(jìn)而促進(jìn)司法組織的扁平化發(fā)展。同時(shí)，人力資源總量、人力資源素質(zhì)也直接反映司法隊(duì)伍的狀況，局限于一定地域范圍內(nèi)的人力資源儲(chǔ)備，使司法裁判人員和管理人員素質(zhì)有一定的局限性，從而制約司法團(tuán)隊(duì)建設(shè)和裁判質(zhì)效的提升。此外，市場(chǎng)主體、社會(huì)主體的發(fā)育情況也會(huì)影響到司法組織設(shè)置，如果市場(chǎng)發(fā)育不良和司法參與不佳，缺少必要的服務(wù)外包以及社會(huì)協(xié)同，必然會(huì)造成司法組織的內(nèi)部異常擴(kuò)充，加重司法管理實(shí)務(wù)的負(fù)擔(dān)，增加司法組織的復(fù)雜性和管理難度。

司法組織及隊(duì)伍規(guī)模要與案件受理狀況相匹配，有多大規(guī)模的案件受理訴求，便決定著司法團(tuán)隊(duì)的數(shù)量及形態(tài)。訴訟規(guī)模既受制于有關(guān)受案類型和范圍的法律界定，也受制于法律允許受案情形的實(shí)際發(fā)生。當(dāng)前，我國(guó)面臨司法受案總體規(guī)模攀升、主類大量增加、局部變化調(diào)整的形勢(shì)，對(duì)司法審判組織及法官提出新的挑戰(zhàn)，各地法院隊(duì)伍也面臨動(dòng)態(tài)調(diào)整的壓力。在法官員額制扁平化改革中，指標(biāo)分配要根據(jù)受案規(guī)模實(shí)際情況，推進(jìn)法院組織團(tuán)隊(duì)建設(shè)，真正達(dá)成人與案相適應(yīng)。

扁平化改革要立足于法院自身存在的問(wèn)題及面臨的困難。最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)在2019年3月12日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議所做的《最高人民法院工作報(bào)告》中指出，法院工作首當(dāng)其沖的問(wèn)題是“一些法官的政治素質(zhì)、司法理念、司法能力與新時(shí)代要求和人民群眾司法需求相比還有不小差距”。這也是我國(guó)法院扁平化改革及其隊(duì)伍建設(shè)面臨的實(shí)際問(wèn)題。針對(duì)這一實(shí)際問(wèn)題，在扁平化改革中，要著力發(fā)揮法官主體作用，推動(dòng)法官依法獨(dú)立裁判，進(jìn)一步發(fā)揮績(jī)效考核、案件管理、責(zé)任督導(dǎo)等傳統(tǒng)科層制管理人員的積極作用，采取案件合議、案件討論、優(yōu)化團(tuán)隊(duì)組合等方式，綜合運(yùn)用提質(zhì)、增壓、補(bǔ)短等手段，推動(dòng)司法隊(duì)伍建設(shè)。對(duì)于“法院內(nèi)部監(jiān)督、隊(duì)伍管理還有薄弱環(huán)節(jié)”“監(jiān)督機(jī)制有待完善”等問(wèn)題，要注重構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督組織和監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于“有的法院人才流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重、履職保障有待加強(qiáng)”問(wèn)題，要著力于人才的成長(zhǎng)與培育，發(fā)揮人才激勵(lì)機(jī)制功能，減少非法定職責(zé)事務(wù)給法官及法院管理帶來(lái)的負(fù)擔(dān)，從待遇、硬件保障等方面為法院審判和管理工作提供切實(shí)保障。

(三)致力效率的扁平化改革

效率是扁平化改革的主要價(jià)值目標(biāo)，縮減管理層級(jí)在于減少信息傳遞的中間環(huán)節(jié)和不必要的周轉(zhuǎn)損耗。為提升效率價(jià)值，要求扁平化管理層級(jí)間的職權(quán)配置與其承擔(dān)的管理實(shí)務(wù)相符合，扁平化組織對(duì)外部的需求和信息的捕捉、反饋要精準(zhǔn)快速。扁平化改革是司法體制改革效率提升的重要體現(xiàn)，改革所推行的大部制、減少簽發(fā)手續(xù)等措施，帶有鮮明的提升司法裁判和司法管理效率目的。未來(lái)，法院的司法體制改革要以提升效率價(jià)值為目標(biāo)，在四級(jí)法院組織職能完善、法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)配置、司法裁判和司法管理流程設(shè)計(jì)等方面，進(jìn)一步貫徹扁平化改革方針，著力構(gòu)筑權(quán)責(zé)一致、結(jié)構(gòu)科學(xué)、協(xié)同高效的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

多年來(lái)，圍繞構(gòu)建科學(xué)合理的四級(jí)法院組織職能定位，諸多研究者主張將事實(shí)認(rèn)定權(quán)力集中于基層法院，以更好地推進(jìn)法院在事實(shí)認(rèn)定環(huán)節(jié)中的裁判效率[24]。然而，在適用法律環(huán)節(jié)及案件裁判與規(guī)則制定之間，依然存在管理層級(jí)較多、鏈條較長(zhǎng)、需求反饋較慢等問(wèn)題。在現(xiàn)行司法規(guī)則供給系統(tǒng)內(nèi)，一二審法院在案件審判實(shí)際中會(huì)遇到的各種裁判細(xì)則問(wèn)題，因?yàn)橐?guī)則生成的流程滯后于裁判實(shí)際，需要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期、較多環(huán)節(jié)的調(diào)研及信息上報(bào)、總結(jié)評(píng)判。因此，未來(lái)深化扁平化改革，一方面要推動(dòng)案例指導(dǎo)制度進(jìn)一步邁向案例援引制度，隨著“同案同判”司法裁判改革的深化，大大節(jié)約在事實(shí)認(rèn)定和法律適用過(guò)程中的人力和精力投入，顯著地提升司法裁判效率[25]；另一方面，在創(chuàng)造具有法律約束力和裁判援引效力判例的同時(shí)，相應(yīng)地賦予裁判法院以規(guī)則創(chuàng)制權(quán)，構(gòu)建扁平化管理制度為基礎(chǔ)的裁判規(guī)則供給機(jī)制，有效提升法律適用效率和規(guī)則供給效率。

扁平化改革最終要杜絕審與判分離、權(quán)與責(zé)分離，達(dá)到審與判、權(quán)與責(zé)的統(tǒng)一。已實(shí)施的取消院庭長(zhǎng)簽發(fā)、組建審判團(tuán)隊(duì)等扁平化措施，減少了裁判權(quán)力的分割，推動(dòng)司法審判實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”目的。但現(xiàn)行的團(tuán)隊(duì)制主要切合法院人員隊(duì)伍素質(zhì)的現(xiàn)狀和實(shí)際，獨(dú)任審判還難以承載案件需要，諸多的案件還需要提交團(tuán)隊(duì)或?qū)徟形瘑T會(huì)議決，由此帶來(lái)新一層次的裁判權(quán)力與裁判責(zé)任的分散化。深入貫徹扁平化改革，要將裁判權(quán)力和裁判責(zé)任壓實(shí)到裁判主體上，逐步擴(kuò)大獨(dú)任制的適用范圍和情形，科學(xué)界定集體裁判的應(yīng)用。同時(shí)，扁平化對(duì)于司法管理的意義在于，法院各項(xiàng)行政事務(wù)要將科層制管理和綜合化管理集成到個(gè)人負(fù)責(zé)制上來(lái)，進(jìn)一步壓縮行政管理層級(jí)和環(huán)節(jié)，提升司法管理效率。

(四)技術(shù)支持的扁平化改革

現(xiàn)代信息技術(shù)是司法扁平化管理的有力推進(jìn)器，為審判和管理效率的提升提供了強(qiáng)大的工具。新的信息傳輸載體大大拉近了法院組織層級(jí)間、法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)間以及公眾與司法間的信息傳遞距離，法院組織間的信息交流更加便捷迅速，法院組織建設(shè)的無(wú)邊界管理及其更寬廣的管理有了實(shí)現(xiàn)的可能。信息技術(shù)將上下級(jí)法院、各類裁判組織和管理機(jī)構(gòu)、各方庭審參與人以及各階層社會(huì)公眾，更扁平化、更緊密地連接成為嚴(yán)密完整且雙向互動(dòng)的司法協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。以往諸多裁判事務(wù)，諸如送達(dá)、鑒定等，對(duì)審判效率提高構(gòu)成較大掣肘[26]。信息技術(shù)的進(jìn)步為推進(jìn)制度創(chuàng)新提供了契機(jī)，遠(yuǎn)程視頻聽證方法的應(yīng)用將有力地助推司法流程和訴訟制度的變革。