中國共產(chǎn)黨試點方法的百年演進(jìn)與時代接續(xù)

劉義強(qiáng)，余孝東

(華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院，武漢 430079)

試點方法萌發(fā)于中國共產(chǎn)黨農(nóng)村革命根據(jù)地建設(shè)時期形成的游擊式政策風(fēng)格，是在艱難的斗爭環(huán)境中把辯證唯物主義認(rèn)識論靈活運(yùn)用到領(lǐng)導(dǎo)工作方法上的一項偉大創(chuàng)造。作為實事求是思想路線的具體實踐，試點方法經(jīng)過革命和建設(shè)時期的歷練與積淀，伴隨著改革開放再次大放異彩。與西方國家普遍以立法為導(dǎo)向的政策過程不同，試點方法強(qiáng)調(diào)在具體情境中進(jìn)行經(jīng)驗的積累和總結(jié)，充分吸納了經(jīng)驗理性[1]。中國的現(xiàn)代化是后發(fā)追趕型的，試點方法的使用巧妙地平衡了發(fā)展目標(biāo)的緊迫性與發(fā)展過程的漸進(jìn)性之間的張力，是中國能夠在波瀾起伏的環(huán)境中保持韌性和適應(yīng)性的重要基礎(chǔ)。相較前蘇東國家劇烈轉(zhuǎn)型帶來的持久陣痛與長期低迷局面，中國在推動國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會改革和融入全球市場競爭方面表現(xiàn)得異常嫻熟[2]。相對于西方針對拉美國家和東歐轉(zhuǎn)軌國家的新自由主義政治經(jīng)濟(jì)理論提出的“華盛頓共識”，有外國智庫將中國發(fā)展模式概括為“北京共識”，認(rèn)為其靈魂就是制度創(chuàng)新和試點運(yùn)用，解決問題注重因事而異，不迷信“放之四海而皆準(zhǔn)”的教條主義，堅持“摸著石頭過河”的務(wù)實理念，而不是飛躍式的休克療法[3]。可以說，試點方法在推動中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮了獨特作用。十八屆三中全會作出力度空前的“六十條”部署，十九屆五中全會更是在面臨百年未有之大變局的復(fù)雜形勢下，審議通過了制定“十四五”規(guī)劃和“二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)”的建議，提出了一系列新的重要思想、重要論斷、重大舉措，深化改革的復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性更大，改革的步子進(jìn)一步加快，在拓展新的運(yùn)用場域的同時也對試點方法提出了新的時代命題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“試點是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法，試點能否邁開步子、趟出路子，直接關(guān)系改革成效。”[4]在全面深化改革進(jìn)入攻堅期、深水區(qū)的重要節(jié)點上，梳理和總結(jié)試點方法的基本經(jīng)驗，檢視試點方法面臨的瓶頸與困境，展望試點方法的優(yōu)化方向，對中國共產(chǎn)黨治國理政工作方法的歷史傳承與時代接續(xù)具有重要意義。

一、試點方法的歷史溯源與演進(jìn)歷程

裴宜理(Elizabeth J. Perry)認(rèn)為，源發(fā)于革命傳統(tǒng)中的某些因素是中國市場經(jīng)濟(jì)改革取得矚目成績的重要推動力量[5]。試點方法在土地革命中萌發(fā)，經(jīng)過整風(fēng)運(yùn)動的進(jìn)一步提煉后，自新解放區(qū)土改開始得到大范圍運(yùn)用，在社會主義建設(shè)時期歷經(jīng)探索，在改革開放后再次彰顯新的生命力，并被沿用至今。比較而言，試點方法在蘇聯(lián)不僅遭受官僚機(jī)構(gòu)的抵制，更被經(jīng)濟(jì)學(xué)家所不容，小范圍動議缺乏實踐的基礎(chǔ)和環(huán)境，更沒有形成體系和上升到方法論的高度[6]。同樣，20世紀(jì)下半葉在歐洲興起的實驗主義治理并沒有一個超越成員國之上、充當(dāng)裁決者角色的政治權(quán)威，以同行審議和懲罰性缺省為核心機(jī)制[7]，不僅時間上晚于試點方法在中國的出現(xiàn)，而且在運(yùn)作邏輯上也有著根本的不同。作為一種根植于中國國家治理實踐的工作方法，在脫離革命年代的特殊背景后，試點仍然能夠服務(wù)于國家建設(shè)與發(fā)展，從方法論層面彰顯出中國道路和中國模式的巨大潛能和魅力。

1.根據(jù)地建設(shè)與試點方法萌發(fā)(1928—1945年)

大革命失敗后，轟轟烈烈的工農(nóng)運(yùn)動在白色恐怖的籠罩下走向低潮。在革命前景看似十分黯淡、悲觀思想彌漫的轉(zhuǎn)折點上，毛澤東開始思考將黨的工作重心轉(zhuǎn)向農(nóng)村。但是，如何扎根農(nóng)村并繼續(xù)開展革命，馬克思列寧主義并沒有提供現(xiàn)成的經(jīng)驗和辦法，在危急存亡關(guān)頭，回答“紅旗到底能打多久”只能在實踐中探路前行。1928年，在動員和組織農(nóng)民、建立農(nóng)村革命根據(jù)地的摸索中，毛澤東和鄧子恢分別在井岡山、閩西用不同的方法初步嘗試土地改革試點，由此形成了一套在中央指導(dǎo)下、在不同地區(qū)進(jìn)行政策試點的方法。針對閩西地區(qū)社會矛盾尖銳、農(nóng)民運(yùn)動高漲的有利局面，鄧子恢采取先在具備條件的“典型村”試行新的政策，取得經(jīng)驗后再逐步推廣的模式，形成了“由點到面”的路線，并在擴(kuò)大試點范圍的過程中繼續(xù)完善，制定出較有影響的《溪南里土地法》[8]。閩西經(jīng)驗通過黨的出版物宣傳介紹，在蘇區(qū)廣為人知。

彼時，在國民黨軍隊的圍追堵截中，各個分散的根據(jù)地對于領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民革命的具體做法意見不一，在差異化的環(huán)境中只能鼓勵各地因地制宜地自行探索，積累經(jīng)驗供其他地區(qū)學(xué)習(xí)效仿。在此階段，江西興國縣長岡鄉(xiāng)憑借社會救濟(jì)、文化教育、合作社運(yùn)動等一系列工作的開創(chuàng)性成就獲得毛澤東的高度肯定。在實地調(diào)查后，毛澤東呼吁“把這些好的經(jīng)驗收集整理起來，傳播到廣大區(qū)域中去”[9]。在“造成幾千個長岡鄉(xiāng)，幾十個興國縣”的號召下，“模范興國”成為后續(xù)其他試點地區(qū)的重要參考標(biāo)的。隨著實踐的進(jìn)一步拓展，土地改革的試點組織模式初步形成：上級派遣工作組在群眾基礎(chǔ)較好的地方小范圍施行新的土地政策，具備成效、形成一定經(jīng)驗后，組織其他地區(qū)的干部和群眾前來參觀學(xué)習(xí)，再將示范點的干部和積極分子派往新的地區(qū)繼續(xù)推行。在延安整風(fēng)期間，試點試驗被確認(rèn)為“由點到面”的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的工作方法，毛澤東強(qiáng)調(diào)“突破一點，取得經(jīng)驗，然后利用這種經(jīng)驗去指導(dǎo)其他單位”，否則一般號召就有脫離實際落空的危險[10]897。這種“由點到面”的試點方法，是對當(dāng)時盛行黨內(nèi)的“左”傾教條主義、本本主義的一種有效突破，最終開創(chuàng)了“農(nóng)村包圍城市”的中國革命道路。

2.試點方法上升為領(lǐng)導(dǎo)工作方法(1946—1977年)

解放戰(zhàn)爭開始后，試點方法被廣泛提倡和運(yùn)用到新老解放區(qū)的土地改革實踐中。各個新解放區(qū)普遍肩負(fù)著開展土地改革、鞏固革命果實的迫切任務(wù)，但大多數(shù)地方不僅對如何開展土地改革缺乏認(rèn)識和了解，甚至連干部隊伍自身還沒有形成統(tǒng)一意見。老區(qū)、半老區(qū)也面臨著調(diào)整“減租減息”的土地政策。為了推動土地改革早日步入正軌，毛澤東、劉少奇等領(lǐng)導(dǎo)人以“解剖麻雀、樹立典型”的方式親自開展調(diào)查研究，向各地推薦了山西崞縣(現(xiàn)為原平市崞陽鎮(zhèn))、河北平山縣、陜西綏德縣黃家川村等土地改革的成功典型[11]。針對新區(qū)土改，毛澤東提出“不要全面動手，而應(yīng)選擇強(qiáng)的干部在若干地點先做，取得經(jīng)驗，逐步推廣，波浪式地向前發(fā)展”[12]?！吨腥A人民共和國土地改革法》頒布后，各個新解放區(qū)開始有計劃、分階段地推進(jìn)土地改革。以中南地區(qū)為例，為準(zhǔn)備1950年冬季開始的大規(guī)模土改運(yùn)動，轄內(nèi)各省相繼進(jìn)行了土改試點工作，成效不一。為進(jìn)一步凝聚共識，中南地區(qū)土改牽頭部門編錄了各省實驗鄉(xiāng)的典型材料，向各地傳達(dá)明確的政策信號和灌輸先期經(jīng)驗。從廣東興寧、揭陽、龍川3個縣的試點情況來看，試點工作大致分為三個步驟：首先是訓(xùn)練土改干部；然后再選擇一到兩個區(qū)，或十余個鄉(xiāng)開展典型試點，在此過程中培養(yǎng)一批熟悉流程、領(lǐng)悟精神的領(lǐng)導(dǎo)骨干；最后將這批骨干分別派往各地，全面鋪開[13]。由于《中華人民共和國土地改革法》更多是綱領(lǐng)性、原則性規(guī)定，各地在開展典型試點的同時，結(jié)合地方實際進(jìn)行了具體應(yīng)用，使其更具有操作性。

在試點方法的大范圍實踐后，《學(xué)習(xí)雜志》發(fā)表的一篇理論文章，首次對其優(yōu)點進(jìn)行了較為系統(tǒng)化闡述：一是試點可以減少新政策執(zhí)行時的盲目性，讓干部在實踐中克服舊習(xí)慣，接受新的認(rèn)知；二是有助于贏得群眾支持，擴(kuò)大新政策的社會基礎(chǔ)；三是小范圍試點再推廣，節(jié)省了人力、物力和時間[14]。1958年，毛澤東參與制定的《工作方法六十條》(草案)中，系統(tǒng)總結(jié)了中國共產(chǎn)黨治國理政的工作方法，“普遍推廣試驗田”作為一種重要的領(lǐng)導(dǎo)方法被正式寫入，并提出中央各部門、各省區(qū)市黨委，應(yīng)該派遣負(fù)責(zé)同志到各地的基層單位去系統(tǒng)地總結(jié)群眾和基層干部創(chuàng)造的典型的成熟的先進(jìn)經(jīng)驗，經(jīng)過考察批準(zhǔn)后，在全國或全省的相同的所有單位中普遍推行，在必要的時候，再根據(jù)新的經(jīng)驗修改或者重新制定各種規(guī)章制度[15]。此后，政治領(lǐng)域如整風(fēng)整社、城市人民公社、重新登記黨員等，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域如辦托拉斯、專業(yè)化協(xié)作化、清理社隊和農(nóng)民欠國家的各種債務(wù)等，文教領(lǐng)域如冬學(xué)、全日制學(xué)校改制等均以試點試辦的形式開展。在此期間，《人民日報》頭版社論將典型試驗明確定義為“科學(xué)的方法”，并號召在工作中繼續(xù)堅持；同期刊出的介紹山西翼城縣通過典型試驗實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)步上升的經(jīng)驗案例，對試點試驗的作用進(jìn)行了總結(jié)概括：執(zhí)行“一切經(jīng)過試驗”的方針，適應(yīng)各地情況進(jìn)一步發(fā)展和補(bǔ)充；試點成效群眾看得見，先進(jìn)經(jīng)驗更容易推廣；在試點帶動下形成群眾性的生產(chǎn)競賽[16]。

3.試點價值的再發(fā)掘與實踐拓展(1978—2011年)

隨著“真理的標(biāo)準(zhǔn)問題”大討論推動的思想解放和改革開放的啟動，試點方法的實踐價值再次彰顯。在變革舊體制、嘗試新事物的過程中，一系列基層創(chuàng)舉如雨后春筍，部分有代表性的實踐經(jīng)過試點推行上升為全局性政策。安徽鳳陽小崗村冒著巨大風(fēng)險實行包產(chǎn)到戶，當(dāng)年就實現(xiàn)了糧食產(chǎn)量大翻身，一舉解決了困擾多年的饑餓問題。此舉得到時任省委第一書記萬里的首肯和支持，在試點成效得到確認(rèn)后迅速被中央吸納，并以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的形式在全國推廣。同樣，針對集體化淡出、土地家庭經(jīng)營后出現(xiàn)的農(nóng)村治理真空和無序局面，廣西宜州合寨村自發(fā)成立了村民委員會，解決生產(chǎn)生活面臨的公共問題。這一地方試點經(jīng)過探索推廣之后，成為基層群眾自治制度的實踐探路人，形成了改革開放后我國基本政治制度方面的一項重要創(chuàng)新。從農(nóng)村掀起的改革猶如一陣新風(fēng)，極大激發(fā)和喚醒了億萬農(nóng)民的創(chuàng)造力，顯著的改革成效也讓決策者有勇氣進(jìn)行城市以及更為復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革。正如鄧小平所言，改革開放本身既是一場革命，也是一場試驗，在全國統(tǒng)一方案出來之前，可以先從局部做起，從一個地區(qū)、一個行業(yè)做起，逐步推開[17]150、174。以“看準(zhǔn)了的堅決改，看不準(zhǔn)的先試點”為原則，股份制改造、稅利分流、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、國有企業(yè)破產(chǎn)等多個試點相繼推出。在中央的倡導(dǎo)和鼓勵下，國務(wù)院各部委、各級地方政府也針對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中亟須突破的體制機(jī)制障礙開展了系列試點。

與此同時，試點內(nèi)涵也在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型中不斷延伸，特區(qū)、開發(fā)區(qū)、示范區(qū)、試驗區(qū)等各種新的試點承載形式因應(yīng)實踐的需求涌現(xiàn)出來。如先行一步的廣東省，從利用外資的便利出發(fā)，中央允許其帶頭試驗。以深圳為代表的經(jīng)濟(jì)特區(qū)被賦予廣泛的自主權(quán)，以更大程度地開放探索如何建立新制度，成為改革開放的排頭兵和往后多年帶動其他省份的“發(fā)動機(jī)”。在全國人大的授權(quán)下，一大批以“暫行、試行”條例為代表的試驗性法規(guī)在全國性立法尚不成熟、但走在前面的地區(qū)、需求已然十分迫切的領(lǐng)域應(yīng)運(yùn)而生，在規(guī)范市場秩序方面發(fā)揮了重要作用。經(jīng)過十余年的實踐歷練，十四大將“積極探索，大膽試驗”寫入了黨章。至此，試點作為一種業(yè)已成熟的方法論，上升為政策制定與執(zhí)行的原則和制度[18]。

進(jìn)入21世紀(jì)，試點方法開始超越在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一花獨放的局面，在公共政策創(chuàng)新方面得到越來越多運(yùn)用。經(jīng)過多維度全方位的持續(xù)探索，形成了從布點開展、評估反饋到調(diào)適鋪開的一整套體系，試點的使用愈發(fā)趨于規(guī)范化。

4.以頂層設(shè)計賦予試點方法全新生命力(2012年以來)

十八大以來，向縱深推進(jìn)的全面深化改革面臨著愈發(fā)錯綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，疊加深度融入全球市場的外圍影響，單項式、分散化的改革在問題針對性、目標(biāo)精準(zhǔn)性上容易出現(xiàn)偏離，以前瞻性、管長遠(yuǎn)的頂層設(shè)計賦予試點方法全新生命力既是呼應(yīng)時代之需，也是其日臻成熟的內(nèi)在要求。十八屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組共召開38次會議，其中研究試點相關(guān)工作的多達(dá)31次。2018年3月，在新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組升格為中央全面深化改革委員會，將改革的專門組織以正式建制的形式固定下來，彰顯了中央致力于從頂層設(shè)計上推動改革向系統(tǒng)集成、目標(biāo)集成邁進(jìn)的決心和力度。

全面深化改革涉及和切入的領(lǐng)域越來越廣泛，在頂層設(shè)計的規(guī)劃和指導(dǎo)下，試點的使用路徑得到極大延展。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的自由貿(mào)易試驗區(qū)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、市場準(zhǔn)入負(fù)面清單、證券發(fā)行注冊制，政治領(lǐng)域如設(shè)立巡回法庭等司法體制改革，以及旨在推動簡政放權(quán)的國務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制改革、國家監(jiān)察體制改革、軍民融合發(fā)展，文化領(lǐng)域的高端智庫建設(shè)、產(chǎn)教融合建設(shè)，社會領(lǐng)域的藥品集中采購、區(qū)域醫(yī)療中心建設(shè)等系列改革均在中央統(tǒng)一布局和安排下，以試點先行的方式有步驟、分階段地展開。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要發(fā)揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用?！盵4]在更加注重以協(xié)同化改革解決牽一發(fā)動全身的復(fù)雜問題面前，相關(guān)政策出臺和試驗式執(zhí)行更加注重前后呼應(yīng)，實現(xiàn)了歷史經(jīng)驗傳承與時代發(fā)展的創(chuàng)造性銜接，試點方法在突破瓶頸、政策測試、凝聚共識、典型引領(lǐng)方面的獨特作用，使其在改革進(jìn)入深水區(qū)的環(huán)境下繼續(xù)活躍在中國共產(chǎn)黨治國理政的政治舞臺上。

二、試點方法的總體特點與基本經(jīng)驗

試點方法以實踐為基石，內(nèi)嵌于中國共產(chǎn)黨的光輝歷程，從開展土地革命、探索中國革命道路的重要抓手發(fā)展為塑造中國模式的基礎(chǔ)性治理機(jī)制，為黨和人民的事業(yè)取得開創(chuàng)性成就作出了重要貢獻(xiàn)。在百年大黨的歷史征程中，試點方法經(jīng)久不衰，不斷實踐創(chuàng)新，見證了一項又一項中國奇跡從無到有的發(fā)展歷程，這既離不開始終堅持黨對試點工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也離不開基層社會提供的取之不盡的創(chuàng)新源泉。同時，它也是黨總能根據(jù)時代需要靈活調(diào)整試點策略，并以制度化的組織性學(xué)習(xí)機(jī)制推動、有序擴(kuò)散的結(jié)果。

1.堅持黨對試點工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

革命文化是中國共產(chǎn)黨最為獨特的精神基因，從革命中萌發(fā)的試點方法自誕生之初就始終堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。毛澤東身體力行地推動試點由一種探索性嘗試提升為初步成熟的方法論體系，鄧小平領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)改革開放極大地拓展了試點的運(yùn)用領(lǐng)域和范圍。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在推動全面深化改革的偉大實踐中再度賦予試點方法新的生命力。黨的歷代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在傳承中發(fā)展、在發(fā)展中創(chuàng)新，持續(xù)不斷完善試點方法，是中國共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)和改革歷程中積累的寶貴經(jīng)驗[19]。

中國共產(chǎn)黨的長期執(zhí)政使得試點的組織和開展能夠保持相對延續(xù)性，只要時機(jī)成熟、條件具備，不觀望、不折騰，極大降低了改革的時間成本。此外，人民代表大會、政治協(xié)商等多種制度形式在超大規(guī)模國家實現(xiàn)發(fā)展整合，避免了因利益分化而導(dǎo)致的社會分裂，將思想和認(rèn)識統(tǒng)一起來，最大限度形成改革共識，提高了決策的科學(xué)性、民主性，為試點開展奠定了堅實基礎(chǔ)。

試點不是各行其是，安排專門的人員或設(shè)置專職機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)試點的組織和開展尤為重要。在土地革命和土地改革運(yùn)動階段，中央安排特派員、工作組到試點地方進(jìn)行干部教育、群眾動員和試點運(yùn)作，并依靠在試點中成長起來的干部和涌現(xiàn)出來的積極分子推動下一個地區(qū)的政策實施。改革開放后，大量的試點工作紛繁復(fù)雜，改革千頭萬緒，超越部門阻隔設(shè)置改革牽頭部門迫在眉睫。1982年，負(fù)責(zé)改革規(guī)劃設(shè)計、協(xié)調(diào)部門和地方、銜接理論創(chuàng)新等工作的國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會成立；1988年，其下又析出綜合規(guī)劃和試點司，專門負(fù)責(zé)對各個部門和地方經(jīng)濟(jì)改革試點工作進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。為貫徹十八屆三中全會推出的“改革六十條”，2013年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，并于2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革中升格為中央全面深化改革委員會，以更加健全、穩(wěn)定的常態(tài)化平臺推動改革的利益整合、項目銜接和制度配套，引領(lǐng)改革在更加有序的環(huán)境中高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.適應(yīng)時代發(fā)展需求賦予試點新的內(nèi)涵

針對中國的市場化轉(zhuǎn)型和超越傳統(tǒng)模式的發(fā)展軌跡是如何實現(xiàn)的這一問題，洪源遠(yuǎn)(Yuen Yuen Ang)提出，發(fā)展是體制和市場共同演進(jìn)的結(jié)果，關(guān)鍵手段是“有什么用什么”和“有指揮的即興發(fā)揮”[20]。諾斯(Douglass C.North)也認(rèn)為，對經(jīng)濟(jì)騰飛起到巨大推動作用的正是中國制度結(jié)構(gòu)本身所擁有的一種非同尋常的適應(yīng)能力，雖然它存在諸多不確定性，但允許以試點試驗的方式克服發(fā)展中的障礙，并在開放中及時抓住新的機(jī)遇[21]。在不同的時代環(huán)境中，中國共產(chǎn)黨總是能夠根據(jù)唯物辯證法發(fā)展的觀點在既有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性地賦予試點新內(nèi)涵。改革開放初期，有別于側(cè)重時間維度的政策性試點，實現(xiàn)一系列新政策在特定空間范圍內(nèi)集合運(yùn)作的試驗區(qū)得到越來越多的使用，其外在的形式以特區(qū)、開發(fā)區(qū)、示范區(qū)、綜合試驗區(qū)等出現(xiàn)在改革大幕前。試驗區(qū)對于搶抓機(jī)遇、邁開步子、加快改革進(jìn)程發(fā)揮了重要作用，是試點方法的創(chuàng)造性飛躍。時至今日，試驗區(qū)早已走出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外，在生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新、教育綜合改革等方方面面的破舊立新中承擔(dān)著探路使命。

2017年，以“跳出去建新城”思維設(shè)立的雄安新區(qū)正式落地。與浦東新區(qū)重在開發(fā)的導(dǎo)向不同，雄安新區(qū)秉持綠色、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、共享的發(fā)展理念，旨在為緩解大城市病、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展打造新的區(qū)域增長極試驗新路子。同樣以新區(qū)的模式出現(xiàn)，在不同的時代背景下，試點肩負(fù)的探路使命是明顯不同的。在深圳特區(qū)成立40周年之際，中央首次以清單批量授權(quán)的方式一攬子推出40條授權(quán)事項，從市場要素化配置、營商環(huán)境到生態(tài)環(huán)境和空間治理等六個方面賦予深圳在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)更多自主權(quán)，這不僅是對此前試點中通常實行的“一事一議、層層審批、逐項審核”授權(quán)方式的優(yōu)化和調(diào)整，更是試點方法主動匹配發(fā)展需求的一次重大演進(jìn)。

3.從基層首創(chuàng)中為試點注入不竭動力

試點之所以能夠永葆活力，關(guān)鍵就在于基層首創(chuàng)提供了源源不斷的新點子、新思路、新辦法。在閩西領(lǐng)導(dǎo)分田時，中央還沒有明確的土地革命綱領(lǐng)，省委也沒有具體指示，鄧子恢本人也毫無經(jīng)驗，方案是靠農(nóng)民代表會議商量出來的[22]。改革開放之初，被譽(yù)為中國農(nóng)民歷史性創(chuàng)造的包產(chǎn)到戶、村民自治同樣是從基層自主實踐中被證明是有效的、可復(fù)制的，進(jìn)而在全國推廣。

在全球化的開放環(huán)境中，上級制定政策、下級被動執(zhí)行的等級序列模式難以為繼，面對資源稟賦不同、社會基礎(chǔ)迥異的治理現(xiàn)實，上級政府無力提供差異化的執(zhí)行方案，政策的落地有賴于下級政府的經(jīng)驗和知識[23]。但是，經(jīng)驗和知識不是憑空產(chǎn)生的，同樣來自人民群眾的首創(chuàng)之中。2015年啟動的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在完成首批29個試點中期評估、進(jìn)行充分衡量與準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，中央才以“改革意見”的形式出臺頂層設(shè)計。湖北京山市“九步工作法”確認(rèn)成員身份、福建閩侯縣對在編在冊人員和退休人員不再確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份等做法被吸納進(jìn)向中央?yún)R報的試點情況報告中，為之前模糊不清的政策給出了明確的風(fēng)向標(biāo)。在推進(jìn)審批服務(wù)便民化中，浙江省“最多跑一次”、佛山市“一門式一網(wǎng)式”的經(jīng)驗作為先進(jìn)典型被中辦、國辦聯(lián)合發(fā)文向各地推介。“改革永遠(yuǎn)在路上，改革之路無坦途?！盵24]正是在基層探路中不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，汲取新的智慧，才能一次又一次克服改革障礙，為發(fā)展培育出源源不斷的新動能。

4.以組織性學(xué)習(xí)機(jī)制推動試點經(jīng)驗擴(kuò)散

組織性學(xué)習(xí)機(jī)制作為中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，在保持黨的先進(jìn)性、提高執(zhí)政能力和治國理政水平上發(fā)揮了不可替代的作用。中國共產(chǎn)黨歷來重視學(xué)習(xí)，把加強(qiáng)學(xué)習(xí)作為一項關(guān)系黨和國家事業(yè)繁榮發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)來對待、倡導(dǎo)和堅持，根據(jù)形勢和任務(wù)的發(fā)展變化向全黨提出學(xué)習(xí)任務(wù)，并且自上而下身體力行、率先垂范。最為直觀的是，從中央到地方，各級黨委都會定期組織理論務(wù)虛會，開展理論學(xué)習(xí)，積極接納和吸收新事物、新思想。十六大以來，中央政治局集體學(xué)習(xí)制度正式建立，學(xué)習(xí)內(nèi)容涵蓋我國改革發(fā)展的全部重大領(lǐng)域，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、科學(xué)技術(shù)革命和治國理政需要等不斷予以擴(kuò)展。例如，2020年10月16日第十九屆中央政治局第二十四次集體學(xué)習(xí)的內(nèi)容是“量子科技研究和應(yīng)用前景”，旨在加強(qiáng)我國在量子科技發(fā)展戰(zhàn)略上謀劃和系統(tǒng)布局，把握大趨勢，下好“先手棋”。除此之外，基層實踐也是重要的學(xué)習(xí)源頭。作為漸進(jìn)性和累積性的經(jīng)濟(jì)社會變遷，中國絕大多數(shù)創(chuàng)新型政策來源于各個地方的不斷探索[25]。組織性學(xué)習(xí)機(jī)制不僅表現(xiàn)為中央從地方探索中學(xué)習(xí)，還體現(xiàn)為以組織性學(xué)習(xí)機(jī)制推動與改革目標(biāo)契合的地方經(jīng)驗的擴(kuò)散。在國土廣袤的超大規(guī)模國家，區(qū)域之間千差萬別，對于某項以試點推行的政策，中央通常只會確定基本原則和總體目標(biāo)，具體化的操作性方案則留待地方去闖去試。近年來，國務(wù)院強(qiáng)化了推廣改革經(jīng)驗組織化學(xué)習(xí)的機(jī)制，國務(wù)院辦公廳對第六次大督查發(fā)現(xiàn)的典型經(jīng)驗做法給予公開表揚(yáng)通報，以進(jìn)一步激發(fā)和調(diào)動各地區(qū)、各部門銳意進(jìn)取、改革創(chuàng)新的積極性、主動性和創(chuàng)造性，推動形成善于破解難題、勇于干事創(chuàng)業(yè)的良好局面。在錦標(biāo)賽模式下，地方因地制宜的試點創(chuàng)新經(jīng)過匯報、調(diào)研、評估或媒體公開報道等途徑產(chǎn)生兩個組織性學(xué)習(xí)渠道：一是被上級樹立為典型，以召開現(xiàn)場會、組織考察、指定培訓(xùn)發(fā)言、號召系統(tǒng)內(nèi)學(xué)習(xí)，或?qū)⑾嚓P(guān)做法直接吸納進(jìn)正式文件等形式進(jìn)行由上到下的推廣；二是同級政府自發(fā)到典型試點參觀學(xué)習(xí)，使得能夠反映中央意志的地方經(jīng)驗實現(xiàn)橫向上的傳播[26]。兩種渠道的耦合點是通過試點試驗獲取經(jīng)驗和教訓(xùn)，在此基礎(chǔ)上對政策方案和政策工具進(jìn)行調(diào)整，不僅讓局部創(chuàng)新得以整合導(dǎo)入系統(tǒng)性改革過程，也在回應(yīng)政策環(huán)境變化中不斷增強(qiáng)適應(yīng)能力[27]。

三、試點方法的現(xiàn)實困境與問題審視

在百年的歷史演進(jìn)中，中國共產(chǎn)黨試點方法的實踐范圍不斷拓展、實踐機(jī)制不斷創(chuàng)新，發(fā)展成為我國具有蓬勃生機(jī)的偉大改革實踐背后的重要支持性工作機(jī)制。但是，辯證地看，試點方法也面臨著活力下降和彈性不足的困境，與法治建設(shè)之間的內(nèi)在張力也愈發(fā)突顯，亟待進(jìn)一步改革創(chuàng)新。

1.科層桎梏和行政惰性弱化了試點的彈性和活力

國家對社會的主導(dǎo)有賴于一個巨大的科層組織體系[28]。但是，與韋伯理性官僚制的構(gòu)想相悖，下級在政策執(zhí)行中并不總是完全按照上級的意志和規(guī)劃進(jìn)行，相反還衍生出一系列應(yīng)對策略。20世紀(jì)80年代，在推動各地成立村民委員會時，中央明確提倡按村民居住狀況設(shè)立，但為了便于行政管理，幾乎所有地方都將其設(shè)置于行政村，而非自然村一級。在政策試驗中，試點既扮演著細(xì)化改革方案、匹配改革工具的角色，又承擔(dān)著以小范圍實踐為改革凝聚共識、樹立旗幟的職能，但試點也可能遭遇失敗的風(fēng)險，按原則應(yīng)由地方自主自愿申報，上級再綜合地域代表性和是否具備條件等因素綜合平衡選擇。但近年來的情況已然發(fā)生了很大變化，對于短期效益顯著，尤其是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的試點，各地申報的意愿非常高，有些地方則通過“找上級”“跑部委”等非常規(guī)渠道予以爭取，甚至滋生“要試點政策”的尋租行為；關(guān)于社會政策領(lǐng)域的試點，由于對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長作用有限，尤其是難以體現(xiàn)政績，甚至試點經(jīng)費(fèi)也需要自掏腰包，只能由上級政府直接指定，在落地執(zhí)行中實踐效果自然也大打折扣。

此外，與試點的組織體系日益完善和規(guī)范化相伴的是，各地對于如何開展試點也形成了一套模式化的流程，以“辦法不變”應(yīng)“試點萬變”。在宣傳動員階段，發(fā)放政策明白卡、張貼標(biāo)語、高音喇叭廣播、開會宣講等方式實現(xiàn)全方位覆蓋；在具體開展過程中，打包議事、簽字式參與等一系列形式大于實質(zhì)的走過場行為并不少見?，F(xiàn)今的基層社會，干群關(guān)系和改革開放初期相比發(fā)生了巨大變化，利益相關(guān)越是弱，參與改革的意愿就越低。科層體系本身的條條框框疊加行政惰性，讓依賴其運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)作的試點不再像往常一樣有活力[29]。

2.實踐“異化”導(dǎo)致試點逐漸偏離試驗探路的功能定位

從中央到省市，對試點探路角色的高度期待和打造示范的過度追求，使其糅合了過多政策試驗之外的利益考量。一種形式是承擔(dān)試點的地方為了在政治錦標(biāo)賽體制中積累優(yōu)勢，對于判斷為有潛力，或者可以和牽頭部門建立聯(lián)系，方便后續(xù)項目爭取的政策試點，即使是自行配套經(jīng)費(fèi)，也可能以政策傾斜、資金洼地等形式極力將其進(jìn)行超常規(guī)打造，從而產(chǎn)生影響試點測試和探路初衷的“霍桑效應(yīng)”，即承擔(dān)試點的地方政府為爭取上級的高度重視和優(yōu)惠政策，集中本地優(yōu)勢資源超常規(guī)打造試點[30]。這使得試點經(jīng)驗、結(jié)果與一般情況難以兼容，試點成果具有其他地方難以企及的政治獨特性；另一種形式是一點多用，某個職能部門總結(jié)出一套經(jīng)驗，打造出一個示范，多個部門都能拿來使用。對于地方主政者來說，也需要在某一領(lǐng)域打造出示范，不僅可以作為上級考察、調(diào)研時的一大看點，也能吸引同級政府前來觀摩，在媒體報道的烘托下形成隱形政績。產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域尤其如此，招商、農(nóng)口、扶貧等但凡有一些相關(guān)性的部門，總能將其納入工作梳理與成績總結(jié)中。這種一點多用往往超出了試點經(jīng)驗所能承載的領(lǐng)域和范圍，導(dǎo)致形式主義泛濫。

改革開放之初，改革每向前推進(jìn)一步都會遇到異議和阻力，既有思想觀念的束縛，也有部門和地方利益的偏見。在實事求是路線的指導(dǎo)下，中央采取不搞強(qiáng)迫、不搞運(yùn)動、允許看的態(tài)度，以實際可見的成效爭取更大的支持[17]374。彼時，這種不爭論、講實干的精神為搶抓發(fā)展窗口、贏得社會支持發(fā)揮了巨大作用。但改革走過淺灘區(qū)后，容易改的領(lǐng)域基本都改完了，經(jīng)驗創(chuàng)造不再那么容易的時候，部分地方的改革勇氣有所下降，轉(zhuǎn)而以觀望的態(tài)度等前面的試點地方邁出步子后再拿來套用，甚至改頭換面再包裝，在打造亮點的競爭中快速實現(xiàn)彎道超車。這樣，大量表層不同、實質(zhì)重復(fù)的偽創(chuàng)新沖淡了試點的實踐價值，提煉出來的經(jīng)驗往往也缺乏普遍性，難以大規(guī)模復(fù)制和推廣。

3.試點方法的使用面臨著如何銜接法治建設(shè)的現(xiàn)實難題

西方國家的政策過程普遍以制定法律為導(dǎo)向[31]。而政策一旦以法律的形式呈現(xiàn)出來，就具有了行為和邊界規(guī)定的剛性，在執(zhí)行過程中很難有因事而異的發(fā)揮空間。與此相反，試點方法的導(dǎo)向是實踐先行，待時機(jī)成熟再上升為全局性政策。改革開放初期，不少基層創(chuàng)新都是先突破，再推廣，而后以法律法規(guī)的“立改廢釋”予以確認(rèn)，其中以家庭聯(lián)產(chǎn)承包的普及最為典型。在很長一段時間里，“突破現(xiàn)行體制和政策”成為不少政策試點中的常見術(shù)語[32]。但是，這也產(chǎn)生了試點地區(qū)與非試點地區(qū)兩套不同的政策共同運(yùn)行的局面，由此滋生了利用政策時差謀取利益的現(xiàn)象[33]。不僅如此，新政策與現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突和摩擦也不可避免，這在一定程度上影響了法律的統(tǒng)一性、常規(guī)性、嚴(yán)肅性。

20世紀(jì)90年代以來，隨著各項法律法規(guī)體系的日益健全，全面推進(jìn)依法治國不斷邁向新的歷史高度，傳統(tǒng)的“突破—追認(rèn)”的試點模式適用環(huán)境越來越有限。同時，一些明顯落后于時代發(fā)展的法律法規(guī)沒有及時修訂，亟須明確和規(guī)范的一些領(lǐng)域立法又跟不上，極大束縛了試點方法的運(yùn)用和基層的創(chuàng)新積極性。以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為例，在第一輪試點開展和評估中，地方官員及專家學(xué)者均呼吁加快“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法”立法，這對于更好推動集體經(jīng)濟(jì)組織以平等市場主體的身份參與市場競爭，充分利用好股份合作的經(jīng)營優(yōu)勢具有重要意義。但是，實際立法一直沒有大的進(jìn)展，一些經(jīng)營性資產(chǎn)體量較大的村只能將部分改革技術(shù)性擱置。

四、新時代中國共產(chǎn)黨試點方法的進(jìn)一步展望

改革是中國道路的精髓。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，全面深化改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，利益固化和觀念桎梏的雙重阻力非同昔日，凝集共識和統(tǒng)一思想的難度越來越大，從一部分人獲益而其他人不受損的“帕累托改進(jìn)”走向總體受益而補(bǔ)償受損部分的“卡爾多改進(jìn)”是大勢所趨。恩格斯指出：“馬克思的整個世界觀不是教義，而是方法。它提供的不是現(xiàn)成的教條，而是進(jìn)一步研究的出發(fā)點和供這種研究使用的方法。”[34]在面對新問題、新挑戰(zhàn)時，如何保持足夠的靈活性，為中國道路和中國模式不斷適應(yīng)新環(huán)境、走出新路子打好基礎(chǔ)，需要在對試點方法的傳承中不斷發(fā)展、持續(xù)完善。

1.進(jìn)一步推動頂層設(shè)計與基層探索的良性互動

改革是一場革命，表層體現(xiàn)為體制機(jī)制調(diào)整，實質(zhì)是社會利益的重新分配?，F(xiàn)行制度的沉淀成本制約著新政策的出臺，任何一項變革都可能激發(fā)各種潛在的矛盾，必須超脫于某些群體、某些行業(yè)、某些地域之上，從全局性、前瞻性、長遠(yuǎn)性的戰(zhàn)略高度系統(tǒng)考慮、超前規(guī)劃、協(xié)同推進(jìn)，尤其是針對利益關(guān)系盤根錯節(jié)、相互交織的領(lǐng)域，更要從整體性的角度進(jìn)行頂層設(shè)計，確保改革既要風(fēng)險可控，也要取得新的成效。同時，基層探索投石問路的功能也不可偏廢，要繼續(xù)堅持從人民群眾中汲取智慧，為頂層設(shè)計的落實提供差異化、靈活性的操作方案和政策工具。只有將頂層設(shè)計方向引領(lǐng)、框架搭建與基層探索因需問策、實踐創(chuàng)新的作用相結(jié)合，促進(jìn)兩者良性互動，才能更大地拓展試點方法的施展空間，推動全面深化改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

2.建立健全改革容錯糾錯與激勵約束機(jī)制

試點方法的精髓在于能夠吸納各種新點子、新想法，并在實踐中予以檢驗，經(jīng)過不斷的完善和調(diào)適，上升為具有借鑒意義的經(jīng)驗做法。這一路徑的使用既要具備允許不同想法合理表達(dá)的環(huán)境，也要寬容由此可能帶來的失誤，讓試點的實踐者們消除顧慮、放開手腳。此外，也需要完善干部群體的績效評估體系，形成積極進(jìn)取、崇尚革新的良好風(fēng)氣和氛圍，培養(yǎng)一批既有敢闖敢干的膽識魄力、又能身體力行的改革者。在選點環(huán)節(jié)，要建立跨部門的試點單位登記備案制度，從人力、物力配置層面均衡安排同一單位一個時期內(nèi)承擔(dān)試點任務(wù)的數(shù)量。相應(yīng)地，針對一些承擔(dān)了試點不作為、搞偽創(chuàng)新的地方，也要及時建立叫停機(jī)制，果斷進(jìn)行清理整頓，防止占頭銜、拉關(guān)系等動機(jī)不純的地方反噬試點的作用機(jī)制。通過塑造公平有序的試點環(huán)境，讓真正有擴(kuò)散價值的地方經(jīng)驗被發(fā)掘、被推廣，讓真正講實干、敢創(chuàng)新的干部涌現(xiàn)出來。

3.以擴(kuò)大社會參與提高改革的效能和效度

早在革命年代，毛澤東就意識到，只有領(lǐng)導(dǎo)骨干的積極性，沒有廣大群眾的積極性相結(jié)合，只會成為少數(shù)人的空忙[10]898。在多元化社會中，最大限度凝聚共識，匯集支持性力量，社會參與可謂貫穿試點的前端與末梢。在方案的規(guī)劃和設(shè)計階段，尤其是有一定門檻、改革難度較大的領(lǐng)域，除了牽頭單位和相關(guān)部門，可以探索以咨詢委員會的形式吸納專家學(xué)者參與，提高頂層設(shè)計的專業(yè)性。在實際操作階段，尤其要避免改革受眾走過場式的參與，要通過明確目標(biāo)導(dǎo)向、創(chuàng)新動員方式、合理設(shè)置程序、暢通表達(dá)渠道來提高參與質(zhì)量，讓不同的意見和矛盾在試點中充分暴露，為后續(xù)的推廣鋪墊穩(wěn)定的基石。在階段性評估階段中，可以借鑒“開門立法”，擴(kuò)大試點政策受眾參與評估的比值，建立健全第三方評估結(jié)構(gòu)獨立性的約束性機(jī)制；此外，還可以參考?xì)W盟的實驗主義治理，嘗試探索同行評審和試點績效文本雙向匿名評審[35]，盡量減少地方自主安排對評估結(jié)果可能產(chǎn)生的影響，確保真實情況能夠如實反饋，為下一步的政策優(yōu)化打好基礎(chǔ)。

4.推進(jìn)制度配套和法律法規(guī)建設(shè)，凸顯改革的系統(tǒng)集成

針對涉及面廣、受眾群體大的改革，從方案設(shè)計到具體實施都必須統(tǒng)籌考慮。推動改革實現(xiàn)前后呼應(yīng)、上下聯(lián)動，制度配套首先要跟上，不能既讓地方束縛著手腳，又寄希望于取得新的突破。需要跨部門整合的，要及時以部際會議、聯(lián)合發(fā)文等形式予以協(xié)調(diào)；需要突破現(xiàn)行法律法規(guī)的，要按程序申請授權(quán)后執(zhí)行；對于明顯滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、對改革產(chǎn)生羈絆的法律法規(guī)，應(yīng)及時修訂或廢止；經(jīng)過試點和推廣，被實踐廣泛證明有效的舉措和政策，要及時進(jìn)入立法程序，以法律的形式將改革成果固化下來?？傮w而言，既要做到重大改革于法有據(jù)，立法也要主動適應(yīng)全面深化改革的宏觀目標(biāo)，共同推動改革更好實現(xiàn)目標(biāo)集成、政策集成、效果集成。