沈吉利
在2020年-2021年聲勢(shì)浩大的戰(zhàn)疫行動(dòng)中,“隔離”一詞也成為了熱詞。2020年,在核酸檢測(cè)出來(lái)前,防范該傳染病病毒唯一的辦法就是隔離,理論上全民居家隔離14天,是最有效成本最低的方法。全國(guó)人民在這樣的號(hào)召下自行居家隔離,第一輪14天隔離后,隨著傳染病爆發(fā)流行進(jìn)展和節(jié)后人員返程又開(kāi)始第二輪隔離。
一、此隔離非彼隔離:《傳染病防治法》所規(guī)定的醫(yī)學(xué)隔離
在百度百科上,“隔離”一詞包括生物學(xué)上的隔離和醫(yī)學(xué)上的隔離,在現(xiàn)實(shí)中還有社會(huì)安全事件中的隔離。醫(yī)學(xué)上的隔離分為傳染病隔離和保護(hù)性隔離。傳染病隔離,是將處于傳染病期的傳染病病人、可疑病人安置在指定的地點(diǎn),暫時(shí)避免與周圍人群接觸,便于治療和護(hù)理。通過(guò)隔離,可以最大限度地縮小污染范圍,減少傳染病傳播的機(jī)會(huì)。如傳染病流行時(shí)的疫區(qū)、傳染病院等。保護(hù)性隔離,是指將免疫功能極度低下的易感染者置于基本無(wú)菌的環(huán)境中,使其免受感染,如器官移植病區(qū)等。所以,此次傳染病傳染病爆發(fā)流行下的隔離當(dāng)然應(yīng)指?jìng)魅静「綦x。
中國(guó)早在1989年就頒布了《傳染病防治法》,現(xiàn)在是2013年版本。根據(jù)《傳染病防治法》,隔離是指將傳染期內(nèi)的病人、病原攜帶者及疑似傳染病病原攜帶者置于不可能傳染給他人的條件下,以防止病原體的進(jìn)一步擴(kuò)散。隔離治療,是隔離措施的一種,指對(duì)傳染期內(nèi)的病人、病原攜帶者在上述的條件下進(jìn)行醫(yī)學(xué)治療,保證其不傳染給其他人員。隔離治療的期限,可以根據(jù)不同法定傳染病的具體防治方案而定?!秱魅静》乐畏ā返谌艞l第一款規(guī)定了隔離治療的條件、對(duì)象和要求,即“醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類傳染病時(shí),應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取下列措施:(一)對(duì)病人、病原攜帶者,予以隔離治療,隔離期限根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果確定;(二)對(duì)疑似病人,確診前在指定場(chǎng)所單獨(dú)隔離治療?!备綦x觀察是另一種隔離措施,指對(duì)疑似傳染病病原攜帶者在上述條件下,進(jìn)行密切觀察,定期進(jìn)行檢查,保證其不傳染給其他人員,發(fā)現(xiàn)可疑體征和癥狀必須立即應(yīng)對(duì),一旦發(fā)現(xiàn)是傳染病病人應(yīng)當(dāng)立即送醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行隔離治療。也有認(rèn)為隔離觀察即留驗(yàn),即在指定場(chǎng)所進(jìn)行觀察,限制活動(dòng)范圍,實(shí)施診察、檢驗(yàn)和治療。隔離觀察可分為住院隔離觀察、集中隔離觀察,居家隔離觀察。實(shí)施隔離觀察是針對(duì)疑似傳染病病原體攜帶者的一項(xiàng)強(qiáng)制措施?!秱魅静》乐畏ā返谌艞l第一款也規(guī)定了隔離觀察的條件、對(duì)象和要求,即“醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類傳染病時(shí),應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取下列措施:(三)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者,在指定場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和采取其他必要的預(yù)防措施?!?/p>
那么,在此次傳染病爆發(fā)流行應(yīng)對(duì)中,醫(yī)療機(jī)構(gòu)采用的醫(yī)學(xué)隔離措施是否符合《傳染病防治法》呢?
首先,新型冠狀病毒感染肺炎屬于傳染?。ǘx),屬于《傳染病防治法》的調(diào)整對(duì)象。新型冠狀病毒是采取甲類傳染病預(yù)防、控制措施的乙類法定傳染病。新型冠狀病毒感染的肺炎傳染病爆發(fā)流行發(fā)生后,基于對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎的病原、流行病學(xué)、臨床特征等特點(diǎn)的認(rèn)識(shí),根據(jù)《傳染病防治法》第四條,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),2020年1月20日國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布了2020年第1號(hào)公告,明確將新型冠狀病毒感染的肺炎納入傳染病防治法規(guī)定的乙類傳染病,并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施;將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》規(guī)定的檢疫傳染病管理。
其次,這些隔離措施的對(duì)象也符合《傳染病防治法》。根據(jù)《傳染病防治法》,“病人、疑似病人指根據(jù)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門發(fā)布的傳染病防治法規(guī)定管理的《傳染病診斷標(biāo)準(zhǔn)》,符合傳染病病人和疑似傳染病病人診斷標(biāo)準(zhǔn)的人”。我們看到的五版《新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案》對(duì)該類病毒病人和疑似病人作出了更詳細(xì)的流行病史和臨床診斷上的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),除了流行病史,要經(jīng)過(guò)臨床診斷、CT影像學(xué)和最后的核酸檢測(cè)判定后進(jìn)行隔離治療。病原攜帶者被《傳染病防治法》定義為“感染病原體無(wú)臨床癥狀但能排出病原體的人”,即該類病毒的無(wú)癥狀感染者,指的是沒(méi)有發(fā)熱、乏力、肺炎等明顯的臨床表現(xiàn),但做病毒核酸檢驗(yàn)呈陽(yáng)性的人,在通過(guò)核酸檢測(cè)認(rèn)定后再進(jìn)行隔離治療。密切接觸者未在《傳染病防治法》作出定義,但在國(guó)家衛(wèi)生健康委發(fā)布的《新型冠狀病毒肺炎防控方案》中有權(quán)威定義。2月6日發(fā)布的《新型冠狀病毒肺炎防控方案(第四版)》附件3“《密切接觸者管理方案》(第四版)”明確規(guī)定:“密切接觸者是指:“與疑似病例、臨床診斷病例(僅限湖北?。?、確診病例發(fā)病后,無(wú)癥狀感染者檢測(cè)陽(yáng)性后,有如下接觸情形之一,但未采取有效防護(hù)者:1、共同居住、學(xué)習(xí)、工作,或其他有密切接觸的人員,如近距離工作或共用同一教室或在同一所房屋子中生活;2、診療、護(hù)理、探視病例的醫(yī)護(hù)人員、家屬或其他有類似近距離接觸的人員,如到密閉環(huán)境中探視病人或停留,同病室的其他患者及其陪護(hù)人員;3、與病例乘坐同一交通工具并有近距離接觸人員,包括在交通工具上照料護(hù)理人員、同行人員(家人、同事、朋友等)、或經(jīng)調(diào)查評(píng)估后發(fā)現(xiàn)有可能近距離接觸病例和無(wú)癥狀感染者的其他乘客和乘務(wù)人員;4、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查人員調(diào)查后經(jīng)評(píng)估認(rèn)為其他符合密切接觸者判定標(biāo)準(zhǔn)的人員?!泵芮薪佑|者需要進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察,醫(yī)學(xué)觀察往往與隔離措施并用,此外,此次傳染病爆發(fā)流行中,一些疑似病人在無(wú)法及時(shí)隔離治療的情況下,采用了隔離觀察的形式,這也是符合醫(yī)學(xué)規(guī)范做法的。我們現(xiàn)在每天都可以獲得傳染病爆發(fā)流行發(fā)布最新信息,除了前期隔離治療和醫(yī)學(xué)觀察不及時(shí)外,現(xiàn)在已井然有序,可以根據(jù)確診、疑似、密切接觸者來(lái)判斷相應(yīng)的醫(yī)學(xué)隔離措施。
再次,醫(yī)學(xué)隔離是《傳染病保護(hù)法》規(guī)定的對(duì)該類病毒肺炎病人、疑似病人、密切接觸者的法定義務(wù),哪怕是居家醫(yī)學(xué)隔離,也要遵守《新型冠狀病毒肺炎防控方案》等規(guī)定的要求,如一天兩次測(cè)體溫、雖然觀察情況就醫(yī)、一步也不能外出。為了保證隔離治療和醫(yī)學(xué)觀察的有效實(shí)施,《傳染病防治法》第三十九條第二款規(guī)定:“拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的,可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施?!眰魅静”l(fā)流行發(fā)展至今,有多起強(qiáng)制隔離案件,原因即是該類病毒肺炎病人、疑似病人、密切接觸者沒(méi)有遵守醫(yī)學(xué)隔離尤其居家隔離觀察的義務(wù)和要求,只能對(duì)他們進(jìn)行強(qiáng)制集中隔離觀察。
最后,對(duì)發(fā)現(xiàn)傳染病爆發(fā)流行的小區(qū)能否采取隔離措施?隔離期間人員生活如何保障?針對(duì)這一情況,適用的是《傳染病保護(hù)法》第四十一條:“對(duì)已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場(chǎng)所或者該場(chǎng)所內(nèi)的特定區(qū)域的人員,所在地的縣級(jí)以上地方人民政府可以實(shí)施隔離措施,并同時(shí)向上一級(jí)人民政府報(bào)告;接到報(bào)告的上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出是否批準(zhǔn)的決定。在隔離期間,實(shí)施隔離措施的人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)被隔離人員提供生活保障;被隔離人員有工作單位的,所在單位不得停止支付其隔離期間的工作報(bào)酬?!笨梢岳斫?,該條是政府對(duì)場(chǎng)所和人員隔離的法定依據(jù),目前,在一些發(fā)現(xiàn)傳染病爆發(fā)流行的小區(qū)等場(chǎng)所,政府對(duì)該場(chǎng)所內(nèi)的人員進(jìn)行隔離,是常見(jiàn)措施。同時(shí)也符合“密切接觸者”的標(biāo)準(zhǔn)和政府對(duì)于居家隔離觀察人員的隔離職責(zé),受隔離人員不配合的當(dāng)然也可以實(shí)施強(qiáng)制隔離措施。
二、其他形式的隔離觀察和強(qiáng)制隔離
顯然,我們此次傳染病爆發(fā)流行中接觸體會(huì)到的隔離,除了上述醫(yī)學(xué)隔離,還有其他幾類隔離:根據(jù)相關(guān)流行病學(xué)接觸史,對(duì)來(lái)自湖北省等傳染病爆發(fā)流行重點(diǎn)地區(qū)的隔離觀察(A類)、根據(jù)相關(guān)流行病學(xué)史,對(duì)來(lái)自傳染病爆發(fā)流行重點(diǎn)關(guān)注地區(qū)的隔離觀察(B類)、公民應(yīng)號(hào)召或應(yīng)單位或社區(qū)要求自行在家隔離(C類)三類。比如上海市在2月4日發(fā)布《上海市新型冠狀病毒感染的肺炎傳染病爆發(fā)流行防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通告》來(lái)自或途經(jīng)湖北等重點(diǎn)地區(qū)的來(lái)滬、返滬人員,應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定,自抵滬之日起,嚴(yán)格落實(shí)居家隔離或集中隔離觀察14天的要求;同日發(fā)布的《來(lái)滬(返滬)人員健康管理告知書(shū)》也要求:有相關(guān)流行病學(xué)史(包括湖北等重點(diǎn)地區(qū)旅居史,曾與重點(diǎn)地區(qū)發(fā)熱或呼吸道癥狀人員有接觸史、曾與新型冠狀病毒感染的肺炎病例有接觸史)的,必須居家或集中隔離觀察14天。此外,在操作上視同為重點(diǎn)地區(qū)的重點(diǎn)關(guān)注地區(qū)在上海、江蘇省等地也開(kāi)始實(shí)施,比如2020年初,上海將浙江省的寧波、溫州和臺(tái)州作為重點(diǎn)關(guān)注地區(qū),而到了2月中下旬,北京等地(也有一些中小城市更早地采用了這一做法)規(guī)定凡是從北京以外地區(qū)返回的,均要實(shí)行隔離(D類)。顯然,A、B、D三類屬于各地區(qū)規(guī)定的必須遵守的一種義務(wù),是一步都不能離家的強(qiáng)制性質(zhì)的隔離;而D類屬于勸導(dǎo)式的自愿的、受限制的隔離,這種隔離按照各地管控政策還能幾天一出,或者能夠在小區(qū)等有限范圍活動(dòng)。
雖然《傳染病防治法》對(duì)于醫(yī)學(xué)隔離僅規(guī)定了上述兩種情況,但中國(guó)的突發(fā)事件規(guī)則對(duì)于各地可以采取的隔離措施留下了靈活處理的口子。新型冠狀病毒感染肺炎傳染病爆發(fā)流行屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件,是四類突發(fā)公共事件之一?!锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條規(guī)定:“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后,履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)應(yīng)急處置措施:(十)采取防止發(fā)生次生、衍生事件的必要措施?!薄锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第三十三條規(guī)定:“根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急處理的需要,突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部有權(quán)緊急調(diào)集人員、儲(chǔ)備的物資、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備;必要時(shí),對(duì)人員進(jìn)行疏散或者隔離,并可以依法對(duì)傳染病疫區(qū)實(shí)行封鎖。”然而,各地盡管可以依據(jù)上述規(guī)則實(shí)施隔離這類應(yīng)急處置措施,但醫(yī)學(xué)觀察并非應(yīng)急處置措施,依法應(yīng)由《傳染病防治法》作出規(guī)定,各地要求A、B、D三類隔離還要結(jié)合以醫(yī)學(xué)觀察,是沒(méi)有法律依據(jù)的。此外,發(fā)生傳染病爆發(fā)流行的地方根據(jù)流行病學(xué)史和嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)的必要,將湖北省等作為重點(diǎn)地區(qū),有一定合理性,盡管各地對(duì)重點(diǎn)地區(qū)有擴(kuò)大化、不合理的認(rèn)定傾向。
另一方面,根據(jù)《傳染病防治法》,只有對(duì)醫(yī)學(xué)隔離不配合的才能實(shí)施強(qiáng)制隔離。所以對(duì)于A、B、C、D四類隔離,被隔離者哪怕不配合的,也不能實(shí)行強(qiáng)制隔離。然而,在全國(guó)已有31個(gè)省份啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)的情況下,不配合政府要求的A、B、D類隔離,根據(jù)不配合的程度,除可以根據(jù)《治安管理處罰法》第五十條第二款“(一)拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的;(二)阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的;(三)阻礙執(zhí)行緊急任務(wù)的消防車、救護(hù)車、工程搶險(xiǎn)車、警車等車輛通行的;(四)強(qiáng)行沖闖公安機(jī)關(guān)設(shè)置的警戒帶、警戒區(qū)的。阻礙人民警察依法執(zhí)行職務(wù)的,從重處罰”進(jìn)行治安管理處罰(如果拘留,就跟強(qiáng)制隔離沒(méi)區(qū)別了)外,從目前刑事立案來(lái)看,還可能被以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪、妨害公務(wù)罪、尋釁滋事罪等幾類涉嫌刑事犯罪罪名立案和判刑。
三、傳染病爆發(fā)流行隔離和勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)
勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)包括平等就業(yè)的權(quán)利、選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利、獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生和保護(hù)的權(quán)利,此次傳染病爆發(fā)流行中與勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)有關(guān)的主要是取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利。2020年1月24日,人力資源社會(huì)保障部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于妥善處理新型冠狀病毒感染的肺炎傳染病爆發(fā)流行防控期間勞動(dòng)關(guān)系問(wèn)題的通知》規(guī)定:“新型冠狀病毒感染的肺炎患者、疑似病人、密切接觸者在其隔離治療期間或醫(yī)學(xué)觀察期間以及因政府實(shí)施隔離措施導(dǎo)致不能提供正常勞動(dòng)的企業(yè)職工,企業(yè)應(yīng)當(dāng)支付職工在此期間的工作報(bào)酬,并不得依據(jù)勞動(dòng)合同法第四十條、四十一條與職工解除勞動(dòng)合同?!?月7日,人力資源社會(huì)保障部、全國(guó)總工會(huì)、中國(guó)企業(yè)聯(lián)合會(huì)/中國(guó)企業(yè)家協(xié)會(huì)、全國(guó)工商聯(lián)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎傳染病爆發(fā)流行防控期間穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的意見(jiàn)》(人社部發(fā)〔2020〕8號(hào)),其規(guī)定:“在傳染病爆發(fā)流行防控期間,要指導(dǎo)企業(yè)全面了解職工被實(shí)施隔離措施的情況,要求企業(yè)不得在此期間解除受相關(guān)措施影響不能提供正常勞動(dòng)職工的勞動(dòng)合同或退回被派遣勞動(dòng)者;對(duì)因依法被隔離導(dǎo)致不能提供正常勞動(dòng)的職工,要指導(dǎo)企業(yè)按正常勞動(dòng)支付其工資?!痹搩梢?guī)定是針對(duì)醫(yī)學(xué)隔離和A、B、D類政府強(qiáng)制性要求的隔離(非醫(yī)學(xué)隔離),要求不得解除勞動(dòng)合同并正常支付工資。筆者以為,對(duì)A、B、D類政府強(qiáng)制性要求的隔離(非醫(yī)學(xué)隔離)要求不能解除合同并正常支付工資是沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的。
一方面,“因政府實(shí)施隔離措施導(dǎo)致不能提供正常勞動(dòng)的企業(yè)職工,不得解除勞動(dòng)合同”,該規(guī)定對(duì)于企業(yè)運(yùn)用無(wú)過(guò)失性辭退和經(jīng)濟(jì)性裁員來(lái)解除勞動(dòng)合同來(lái)說(shuō)無(wú)依據(jù)。對(duì)于用工單位和員工解除勞動(dòng)合同,《勞動(dòng)合同法》上有雙方自愿解除、因?yàn)閱T工過(guò)失導(dǎo)致的辭退、員工無(wú)過(guò)失情況下公司的辭退以及公司的經(jīng)濟(jì)性裁員三種類型。此次傳染病爆發(fā)流行情況嚴(yán)重,即使是政府實(shí)施的隔離措施,員工可以主張傳染病爆發(fā)流行和政府強(qiáng)制性要求的隔離措施均為不可抗力(不包括D類)來(lái)主張未出勤有正當(dāng)理由。然而,用工單位依據(jù)《勞動(dòng)法》仍有經(jīng)濟(jì)性裁員和在員工無(wú)過(guò)失情況下辭退并且進(jìn)行賠償補(bǔ)償?shù)臋?quán)利,《通知》和《意見(jiàn)》作為行政規(guī)范性文件,“應(yīng)符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策規(guī)定;沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù),不得減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)”,該兩規(guī)定已違反了《勞動(dòng)法》解除合同的相關(guān)規(guī)定,減損了作為用人單位的法人和其他組織的經(jīng)營(yíng)權(quán)、增加了義務(wù),則是不妥當(dāng)?shù)?。?dāng)然,對(duì)于醫(yī)學(xué)隔離,由于有《傳染病防治法》明文規(guī)定,用工單位在隔離期間不能解除勞動(dòng)合同。此外,醫(yī)療隔離觀察也適用《勞動(dòng)法》下醫(yī)療期制度,《企業(yè)職工患病或非因工負(fù)傷醫(yī)療期規(guī)定》指出,“醫(yī)療期是企業(yè)職工因患病或非因工負(fù)傷停止工作治病休息不得解除勞動(dòng)合同的時(shí)限”?!案鶕?jù)《勞動(dòng)合同法》第四十二條的規(guī)定,在醫(yī)療期內(nèi)的員工,除非員工有第三十九條規(guī)定的嚴(yán)重違反用人單位的規(guī)章制度、嚴(yán)重失職,營(yíng)私舞弊,給用人單位造成重大損害、被依法追究刑事責(zé)任等情形外,用人單位不得單方解除勞動(dòng)合同?!?/p>
另一方面,“因政府實(shí)施隔離措施導(dǎo)致不能提供正常勞動(dòng)的企業(yè)職工,企業(yè)按正常勞動(dòng)支付其工資”也是沒(méi)有法律依據(jù)的。除去因企業(yè)運(yùn)用無(wú)過(guò)失性辭退和經(jīng)濟(jì)性裁員解除勞動(dòng)合同則無(wú)須支付隔離期間工資外,即使企業(yè)沒(méi)有解除勞動(dòng)合同,也無(wú)須按正常勞動(dòng)支付工資。企業(yè)支付工資是有《勞動(dòng)法》(法律)依據(jù)的,《勞動(dòng)法》第五十一條規(guī)定:“勞動(dòng)者在法定休假日和婚喪假期間以及依法參加社會(huì)活動(dòng)期間,用人單位應(yīng)當(dāng)依法支付工資?!贝送?,《工資支付暫定規(guī)定》(行政法規(guī))規(guī)定了停工停業(yè)期間、《傳染病防治法》(法律)規(guī)定了醫(yī)學(xué)隔離期間,用人單位也應(yīng)依法正常支付工資,這都是有法律、法規(guī)作為依據(jù)的。沒(méi)有法律、行政法規(guī)作為依據(jù)情況下,行政規(guī)范性文件不得減損法人和其他組織作為用工單位的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)益,也不得增加其支付工資的義務(wù)。當(dāng)然,如果在不解除勞動(dòng)合同情況下,員工以傳染病爆發(fā)流行和政府強(qiáng)制性要求的隔離措施均為不可抗力(不包括D類)為由,來(lái)主張未出勤有正當(dāng)理由,則是符合民法“不可抗力”豁免責(zé)任的相關(guān)規(guī)定的,在此情況下,企業(yè)應(yīng)支付員工正常工資。