北美地區(qū)濕地邊界劃定及規(guī)劃管控研究

周天慶 游添茸 吳桐嘉

濕地是自然生態(tài)系統(tǒng)中連接陸地生態(tài)系統(tǒng)和水域生態(tài)系統(tǒng)的重要紐帶，與森林、海洋并列為地球三大生態(tài)系統(tǒng)，被譽(yù)為“地球之腎”。為保護(hù)全球濕地資源，1971年，18個(gè)國(guó)家共同簽署了《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》（以下簡(jiǎn)稱《濕地公約》），致力于通過(guò)國(guó)際合作，保護(hù)濕地在涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、蓄洪抗旱、調(diào)節(jié)氣候和維持生物多樣性等方面的重要作用。截至2016年，《濕地公約》的締約國(guó)已達(dá)到169個(gè)。濕地作為重要的生態(tài)要素對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，不僅要明確濕地斑塊的地類邊界，還應(yīng)從保護(hù)、管理濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性的角度明確濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)邊界，在此基礎(chǔ)上提升保護(hù)利用水平，并進(jìn)行合理的規(guī)劃管控。相較于《濕地公約》中對(duì)濕地的認(rèn)定方式，加拿大和美國(guó)結(jié)合自身的濕地資源和國(guó)情政策，在濕地邊界的劃定上各有特點(diǎn)。

北美地區(qū)濕地界定及邊界劃定

經(jīng)驗(yàn)做法

加拿大濕地總面積超過(guò)129萬(wàn)平方千米，約占全國(guó)陸地面積的13%，其濕地保有量位居世界前列。因此，加拿大在進(jìn)行濕地邊界認(rèn)定時(shí)，除了濕地斑塊外，還包括沼澤、農(nóng)田和海岸緩沖帶等要素，并以濕地公園的形式進(jìn)行濕地識(shí)別，其更加注重濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性，使其更好地發(fā)揮生態(tài)價(jià)值。美國(guó)的濕地邊界認(rèn)定與加拿大的側(cè)重點(diǎn)有所差異，更加關(guān)注濕地斑塊邊界的準(zhǔn)確性，采取定量的方式，通過(guò)水文、植被和土壤等三要素進(jìn)行濕地邊界劃定，從而更加精準(zhǔn)地開(kāi)展退耕還濕及其他濕地修復(fù)工作。

基于現(xiàn)狀濕地資源特征的濕地界定。鑒于加拿大濕地資源豐富、地廣人稀的特殊性，其在進(jìn)行濕地邊界認(rèn)定時(shí)，劃定范圍相對(duì)較寬。不同省基于濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性的考慮，以濕地公園的形式進(jìn)行濕地識(shí)別，并劃定濕地邊界。該范圍除《濕地公約》中定義的濕地斑塊外，還包括部分沼澤、湖泊和海岸的緩沖地帶。美國(guó)的濕地定義與《濕地公約》標(biāo)準(zhǔn)稍顯不同，這與美國(guó)自身的濕地國(guó)情密不可分。1984年，美國(guó)有超過(guò)一半的濕地資源已經(jīng)不含水或被機(jī)械化填平，這些濕地資源多被用于城市開(kāi)發(fā)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。此后，美國(guó)提出“濕地不凈流失”的國(guó)家政策，要求將每一個(gè)新受影響的濕地替換為面積相同、具有相似功能和價(jià)值影響的濕地。雖然美國(guó)不同研究者和政府機(jī)構(gòu)對(duì)于濕地的定義各不相同，但普遍都有三個(gè)共性考慮因素，即都通過(guò)濕地植被（水生植物）、含水土壤和濕地水文來(lái)定義。美國(guó)之所以普遍采用這三個(gè)因素定義濕地，是因?yàn)榛诖四苡行ч_(kāi)展退耕還濕的修復(fù)工作。任何經(jīng)人為改善能夠符合濕地三要素判定條件的區(qū)域，都可以被快速、準(zhǔn)確地識(shí)別為新的濕地，從而實(shí)現(xiàn)非濕地資源向濕地資源的轉(zhuǎn)變。

濕地邊界確定的技術(shù)方法。目前，基于濕地水文、土壤和濕地植被三大特征確定濕地邊界的基本理論，得到了濕地科學(xué)研究范圍內(nèi)的普遍認(rèn)可?；谠摾碚?，采取不同的技術(shù)手段，從而衍生出了多種濕地邊界確定方法。一是基于濕地“三要素”的調(diào)研法確定濕地邊界。例如，美國(guó)環(huán)境保護(hù)局及美國(guó)陸軍工程團(tuán)采用調(diào)研的方法確定濕地邊界，并形成了完備的技術(shù)手冊(cè)?！豆こ瘫鴪F(tuán)濕地開(kāi)發(fā)手冊(cè)》中對(duì)濕地植被、兼性濕地植被和旱地植被等進(jìn)行了明確的區(qū)分，規(guī)定了濕地的含水土壤和濕地水文控制指標(biāo)，明確當(dāng)一個(gè)區(qū)域能夠滿足“三要素”要求時(shí)便可認(rèn)定為濕地。二是通過(guò)多要素的數(shù)學(xué)模擬法確定濕地邊界。在綜合濕地邊界“三要素”（水文、植被和土壤）的過(guò)程中，有時(shí)須考慮三種指標(biāo)之間的相互影響，從而將三種獨(dú)立的技術(shù)指標(biāo)合成為一個(gè)綜合性指標(biāo)?；跐竦亍叭笜?biāo)”和生態(tài)系統(tǒng)學(xué)的理論，以保證河、湖濕地的基本生態(tài)功能為前提，通過(guò)數(shù)學(xué)模型精準(zhǔn)確定河、湖緩沖帶邊界已成為濕地邊界確定的常用方法。三是基于大數(shù)據(jù)的遙感技術(shù)提升濕地邊界確定的準(zhǔn)確性。無(wú)論是濕地實(shí)地調(diào)研還是數(shù)學(xué)模型模擬，都需要進(jìn)行大量的實(shí)地測(cè)量或收集多年數(shù)據(jù)，對(duì)人力和財(cái)力都是一個(gè)巨大的消耗，同時(shí)還存在一定的局限性。隨著遙感技術(shù)的發(fā)展，通過(guò)遙感影像實(shí)現(xiàn)大尺度下快速準(zhǔn)確提取濕地邊界，成為濕地科學(xué)研究中的重點(diǎn)?？捎糜跐竦匦畔⑻崛〉倪b感數(shù)據(jù)源，包括多光譜影像、高光譜影像和激光雷達(dá)影像等。遙感技術(shù)獲取數(shù)據(jù)的速度快、時(shí)效性強(qiáng)，能夠?qū)竦剡M(jìn)行高效率的長(zhǎng)期檢測(cè)，結(jié)合遙感衛(wèi)星的重訪周期，可在一定時(shí)間內(nèi)獲取多幅同一地區(qū)的影像，為濕地信息提取提供多時(shí)相信息，有效解決了濕地邊界受水文條件和季節(jié)影響大的問(wèn)題。

北美地區(qū)濕地管控的經(jīng)驗(yàn)做法

以生態(tài)系統(tǒng)完整性劃定濕地邊界的濕地分區(qū)管控。加拿大利用濕地公園分區(qū)體系實(shí)現(xiàn)濕地資源的開(kāi)發(fā)和管理，基于濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性劃定濕地公園邊界，再結(jié)合環(huán)境敏感性和瀕危動(dòng)植物種群評(píng)價(jià)來(lái)確定濕地公園的功能分區(qū)。至此，加拿大形成了以濕地公園邊界為基準(zhǔn)向內(nèi)劃定濕地管控分區(qū)的濕地管理模式，并對(duì)不同功能分區(qū)的環(huán)境保護(hù)和綜合利用進(jìn)行管控。加拿大的濕地公園按照生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)分為五類：特別保護(hù)區(qū)、荒野地區(qū)、自然環(huán)境區(qū)、戶外活動(dòng)區(qū)及公園服務(wù)區(qū)。其中，對(duì)于特別保護(hù)區(qū)提供最高級(jí)別的保護(hù);荒野地區(qū)為具有代表性的自然景觀，以盡量減少人類或設(shè)施的侵入為管控原則;自然環(huán)境區(qū)為能夠?qū)崿F(xiàn)人與自然和諧共享的區(qū)域，可支撐一部分的人類活動(dòng)，如進(jìn)行戶外娛樂(lè)和教育活動(dòng)，而這些活動(dòng)所需的設(shè)施和服務(wù)都是最低限度的;戶外活動(dòng)區(qū)適用于能夠支持更密集的游客使用和主要設(shè)施的地區(qū);公園服務(wù)區(qū)允許進(jìn)行服務(wù)于濕地公園的設(shè)施建設(shè)。

劃定濕地邊界外的濕地緩沖帶，實(shí)現(xiàn)濕地資源管控。美國(guó)引入濕地緩沖區(qū)的概念，對(duì)濕地邊界和城市建設(shè)邊界之間的過(guò)渡區(qū)進(jìn)行管控。為了保證濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性，沿濕地邊界向外拓展?jié)竦鼐彌_區(qū)，以協(xié)調(diào)城市建設(shè)和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。美國(guó)濕地管理部門(mén)會(huì)發(fā)布相關(guān)政策和研究報(bào)告，就不同城市不同濕地類型的濕地緩沖區(qū)寬度和管控要求進(jìn)行描述。絕大部分濕地緩沖區(qū)的邊界是根據(jù)區(qū)域功能要求，借助數(shù)據(jù)經(jīng)驗(yàn)沿濕地邊界向外拓寬直接劃定，并依照劃定寬度的不同提出不同的管控措施和功能指引。在大部分城市，以濕地邊界向外拓展100英尺（約30.5米）劃定濕地緩沖帶。從生態(tài)功能的角度，濕地緩沖區(qū)是濕地及水生生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是城市進(jìn)行自然資源保護(hù)的土地管理實(shí)踐。同時(shí)，濕地緩沖區(qū)的劃定也有效地保護(hù)了水岸邊城市建設(shè)的安全，使房屋和市政道路及基礎(chǔ)設(shè)施免受洪水破壞。濕地緩沖區(qū)內(nèi)的活動(dòng)管控應(yīng)當(dāng)以保護(hù)緩沖區(qū)及其所臨近濕地的自然資源價(jià)值為主要目的。

對(duì)我國(guó)的啟示

積極開(kāi)展?jié)竦貙ｍ?xiàng)調(diào)查，為濕地保護(hù)范圍的確定提供基礎(chǔ)支撐。筆者建議，以各地濕地資源確權(quán)登記工作為契機(jī)，按照《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》和《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》要求，以國(guó)土三調(diào)為基礎(chǔ)，開(kāi)展?jié)竦貙ｍ?xiàng)調(diào)查，支撐濕地保護(hù)范圍的確定工作。在專項(xiàng)調(diào)查中，應(yīng)對(duì)各地濕地調(diào)查成果進(jìn)行實(shí)地核實(shí)，驗(yàn)證每塊濕地的實(shí)地現(xiàn)狀，更新濕地調(diào)查結(jié)果，獲取濕地生物物種、水源補(bǔ)給、流出狀況和積水狀況等更綜合的濕地信息。

編制基于濕地生態(tài)系統(tǒng)功能保護(hù)的專項(xiàng)規(guī)劃。筆者建議，根據(jù)濕地專項(xiàng)調(diào)查的濕地斑塊定界，補(bǔ)充完善各地區(qū)濕地分區(qū)及管控，落實(shí)并對(duì)接國(guó)土空間的相關(guān)要求，編制基于濕地生態(tài)系統(tǒng)功能保護(hù)的專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展相協(xié)調(diào);在國(guó)土三調(diào)和濕地專項(xiàng)調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合濕地生物多樣性和濕地生態(tài)資源脆弱性評(píng)價(jià)工作，對(duì)各類濕地斑塊進(jìn)行分區(qū)管控，外圍劃定濕地緩沖區(qū)，內(nèi)部確定分級(jí)管控區(qū)。同時(shí)，制定濕地分區(qū)保護(hù)和管控的相關(guān)辦法，明確資源核心區(qū)的管控要求，協(xié)調(diào)城市建設(shè)與濕地資源保護(hù)之間的發(fā)展關(guān)系。

完善濕地等級(jí)體系和保護(hù)體系，加強(qiáng)各級(jí)濕地資源的全面保護(hù)和利用。筆者建議，積極會(huì)同各部門(mén)開(kāi)展?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)保護(hù)的相關(guān)規(guī)劃工作，落實(shí)并對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)要求;將面積較小、相對(duì)分散的小微濕地納入濕地等級(jí)體系，完善包括濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地自然公園及濕地保護(hù)小區(qū)在內(nèi)的濕地保護(hù)類型，明確各類濕地的保護(hù)范圍;結(jié)合濕地生物多樣性和濕地生態(tài)系統(tǒng)敏感性評(píng)價(jià)結(jié)果，在濕地保護(hù)區(qū)及濕地公園內(nèi)劃定保護(hù)分區(qū)，制定分區(qū)管控辦法，保護(hù)濕地核心區(qū)、緩沖區(qū)的生態(tài)功能。

對(duì)濕地開(kāi)展持續(xù)性監(jiān)測(cè)，加大保護(hù)管理力度。筆者建議，對(duì)城市范圍內(nèi)的濕地資源定期開(kāi)展全覆蓋的動(dòng)態(tài)遙感監(jiān)測(cè)，支撐基礎(chǔ)調(diào)查成果年度更新;將濕地資源調(diào)查與監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)納入國(guó)土空間數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)自然資源的統(tǒng)一管理，形成保護(hù)規(guī)劃一張藍(lán)圖。同時(shí)，建議明確濕地邊界、面積和管控要求，實(shí)現(xiàn)“總量+質(zhì)量+布局”的全域國(guó)土空間用途管制;推進(jìn)濕地保護(hù)制度建設(shè)，按照生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，有計(jì)劃、逐步建立起包括自然濕地保護(hù)制度、退化濕地恢復(fù)制度、濕地生態(tài)補(bǔ)償制度、濕地保護(hù)紅線制度等一系列制度安排，強(qiáng)化依法“治濕”。（摘編自《中國(guó)土地》2021年第11期）