生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的變化與展望

林秋欽(環(huán)境應(yīng)急與信息中心，福建 莆田 351100)

0 引言

2015年，國家提出“要把環(huán)境問題突出、重大環(huán)境事件頻發(fā)、環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)不力的地方作為先期督察對象[1-2]。”特別強(qiáng)調(diào)要把大氣、水、土壤污染防治和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作為重中之重，督察國家決策部署的貫徹落實(shí)情況，以及解決突出環(huán)境問題、落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任的情況，推動領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)、守規(guī)盡責(zé)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全，形成一種由政府主導(dǎo)、部門協(xié)同配合、社會參與監(jiān)督的環(huán)保新格局。2015年12月，國家開始在河北省開展督察試點(diǎn)，至2017年底完成了全國31個省(區(qū)、市)第一輪督察，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2018年5月和10月，分成兩批對20個省(區(qū))開展“回頭看”，通過調(diào)閱資料、下沉督察，重點(diǎn)查處表面整改、假裝整改、敷衍整改等問題，目前已全面完成反饋，第一批約談2 819人，問責(zé)4 305人；第二批約談1 153人，問責(zé)1 122人，有力地推動解決了一批“老、大、難”的突出生態(tài)環(huán)境問題，使得生態(tài)文明建設(shè)有了階段性進(jìn)展和成效。2019年7月，第二輪生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察7月全面啟動，負(fù)責(zé)對6個省市和2家央企開展督察進(jìn)駐工作。

1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的變化

1.1 督察內(nèi)容名稱的變化

相較于第一輪督察，第二輪督察把落實(shí)新的發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展作為督查內(nèi)容，聚焦于污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，也聚焦于“山水林田湖草”生命共同體，進(jìn)一步豐富了督察的內(nèi)涵，以大環(huán)保的視野推動督察工作向縱深發(fā)展；第二輪督察的名稱亦由原來的“環(huán)保督察”變更為“生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察”。

1.2 督察著力主體的變化

我國環(huán)境保護(hù)督察大致經(jīng)歷了督企為主(2014年之前)、督政督企并舉(2014—2015年)、黨委和政府同責(zé)(2015年至今)等三個階段[3]，第二輪的督察更是明確把國務(wù)院有關(guān)部門和央企作為督察對象，既完善了系統(tǒng)內(nèi)部的行政監(jiān)督體系，又拓展了環(huán)境問責(zé)的主體對象，“一竿子插到底”的動員壓力極大壓縮基層環(huán)境治理的自主空間[4]，提升了督察的實(shí)質(zhì)性“殺傷力”，讓環(huán)保督察既治標(biāo)也治本。

1.3 督察依據(jù)效力的變化

2015年8月印發(fā)的《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》是原先開展環(huán)保督察工作的直接依據(jù)，主要是以工作方案的形式表現(xiàn)，在政策法規(guī)體系屬于效力等級低的“規(guī)范性文件”，盡管對體系內(nèi)部具有實(shí)際約束力，但缺少一些工作的細(xì)化規(guī)定和法治基礎(chǔ)，不利于環(huán)保制度的持續(xù)性、穩(wěn)定性；2019年6月，在第二輪生態(tài)環(huán)保督察即將啟動之前印發(fā)實(shí)施新的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定，首次以法規(guī)的形式確立了督察基本制度的框架、程序規(guī)范、權(quán)限責(zé)任等，具有里程碑的歷史性意義，為依法推動生態(tài)環(huán)保督察向縱深發(fā)展發(fā)揮重要作用。

1.4 督察方式管理的變化

隨著生態(tài)環(huán)保督察的持續(xù)擴(kuò)展，督察方式也隨之調(diào)整，包括對外強(qiáng)化前期宣傳事中事后強(qiáng)化典型案例發(fā)布、督察內(nèi)容信息公開，還不斷創(chuàng)新方式方法，采用遙感衛(wèi)星、無人機(jī)、天眼監(jiān)控等新技術(shù)新設(shè)備提高督察效能；大數(shù)據(jù)分析管理也“大展拳腳”，不再僅限于紙版檔案的的傳統(tǒng)管理模式，比如福建省近年來通過率先建成省級生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)云平臺讓“橫向到邊、縱向到底”的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)跑起來、用起來[5]，依托生態(tài)云平臺，把環(huán)保督察反饋問題和交辦信訪件全要素上傳平臺，實(shí)時更新整改巡察情況和相關(guān)佐證材料，做到件件可視化，實(shí)現(xiàn)上下互通、精準(zhǔn)調(diào)度、智慧監(jiān)管。

1.5 督察側(cè)重點(diǎn)的變化

第一輪環(huán)保督察側(cè)重于發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題反饋問題，對于環(huán)境行政執(zhí)法的關(guān)注更多是限于合法性的層面上；第二輪生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察則是在發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題反饋問題的基礎(chǔ)上，深挖問題的根源，找到問題的核心，注重強(qiáng)調(diào)各部門的銜接協(xié)同，推動地方治理能力的建設(shè)，對于環(huán)境行政執(zhí)法的關(guān)注除了合法性，也特別關(guān)注“不合理行政”，如“選擇性執(zhí)法施罰”等地方政府或相關(guān)部門對行政裁量權(quán)使用不當(dāng)?shù)膯栴}。

2 環(huán)保督察的初心和使命

不論是第二輪還是第一輪，環(huán)保督察的初心和使命就是緊盯生態(tài)文明思想的貫徹落實(shí)，把生態(tài)環(huán)境違法違規(guī)問題、違規(guī)決策和監(jiān)管不力問題、不作為、慢作為、亂作為和濫作為問題查實(shí)查透查準(zhǔn)查深，解決“劣幣驅(qū)逐良幣”的問題和人民群眾身邊的突出生態(tài)環(huán)境問題，改善我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，有效提升地方落實(shí)新發(fā)展理念的自覺性，倒逼綠色產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益多贏局面，推動高質(zhì)量發(fā)展。

3 結(jié)語

生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是近年來我國為扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要政策措施，是具有中國特色的制度創(chuàng)新。但總體來看，當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，一方面各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不一，自然資源的稟賦也千姿百態(tài)，區(qū)域布局引發(fā)的結(jié)構(gòu)性環(huán)境問題和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分異，另一方面新老環(huán)境問題復(fù)雜交錯，各領(lǐng)域要素參差不齊也影響著治理的程度，雖然能夠有效遏制過去長期存在的生態(tài)環(huán)境問題，但離完全消除還有一大段距離。生態(tài)環(huán)保督察工作依然任重而道遠(yuǎn)：

一是增加靈活性。多到現(xiàn)場看，多見具體事，多聽群眾說，在大框架下因地制宜探索差異化、個性化的生態(tài)環(huán)保督察模式，對不同區(qū)域、不同層級行政單元采取有針對性的督察方法[6]。

二是推動上聯(lián)下通。注重基層生態(tài)環(huán)保督察體系的建設(shè)，設(shè)立專門獨(dú)立的基層環(huán)保督察機(jī)構(gòu)，完善人員配置，形成自上而下一條工作鏈一個合力閉環(huán)，做到督察準(zhǔn)備、督察進(jìn)駐、督察報(bào)告、督察反饋、移交移送、整改落實(shí)和立卷歸檔等環(huán)節(jié)上下有效銜接和管理，提高督察的效率和質(zhì)量。

三是健全機(jī)制。建立激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，秉持容糾并舉、盡職免責(zé)的原則[7]，樹立重實(shí)干重實(shí)績的導(dǎo)向，擺正重留痕輕實(shí)績的傾向，切實(shí)為基層減負(fù)，進(jìn)一步激發(fā)干部崇尚實(shí)干、攻堅(jiān)克難的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

四是強(qiáng)化公眾監(jiān)督。最大限度地如實(shí)公開督察相關(guān)信息，鞏固設(shè)立信訪信箱、信訪熱線等傳統(tǒng)信訪“陣地”，利用新媒體技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)信息化手段，創(chuàng)新建設(shè)更加便捷、高效的網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺，暢通公眾監(jiān)督渠道，為公眾監(jiān)督創(chuàng)造良好條件，同時為提供問題線索的信訪者嚴(yán)格保密，對干擾妨礙群眾監(jiān)督、打擊報(bào)復(fù)監(jiān)督者的，依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理，保護(hù)人民群眾監(jiān)督的積極性，真正做到取信于民，為督察的深入開展奠定重要基礎(chǔ)。