環(huán)境影響評價制度與排污許可制度深度銜接探討

米麗娜

（錫林郭勒盟生態(tài)環(huán)境局綜合保障中心，內(nèi)蒙古錫林郭勒026000）

建設(shè)項目環(huán)境影響評價與固定污染源排污許可是生態(tài)環(huán)境管理中兩項重要制度。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實施方案》明確提出環(huán)境影響評價制度是建設(shè)項目的環(huán)境準入門檻，是申請排污許可證的前提和重要依據(jù)；排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運營期排污的法律依據(jù)，是確保環(huán)境影響評價提出的污染防治設(shè)施和措施落實落地的重要保障，必須做好充分銜接，實現(xiàn)從污染預(yù)防到污染治理和排放控制的全過程監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于印發(fā)<環(huán)評與排污許可監(jiān)管行動計劃（2021?2023年）><生態(tài)環(huán)境部2021年度環(huán)評與排污許可監(jiān)管工作方案>的通知》要求著力解決環(huán)評與排污許可工作中存在的突出問題，充分發(fā)揮環(huán)評制度源頭預(yù)防和排污許可固定污染源核心管理制度優(yōu)勢，這就要求兩項制度切實做好有機深度銜接，確保環(huán)境管理體系穩(wěn)定運行。

1 環(huán)境影響評價與排污許可制深度銜接存在問題

1.1 名錄存在差異

當(dāng)前，環(huán)境影響評價和排污許可制均采用目錄清單式分類管理，環(huán)境影響評價依據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021）版》確定環(huán)評文件類型，排污許可制依據(jù)《固定污染源排污許可分類管理名錄（2020版）》確定管理類別。然而，兩個名錄存在對同一行業(yè)管理類別不對等、分類不明確等問題[1]?！督ㄔO(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021）版》與《固定污染源排污許可分類管理名錄（2020版）》均是以國民經(jīng)濟行業(yè)分類為基礎(chǔ)構(gòu)建的，原則上涉及固定污染源需編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目建成后申請重點管理類別排污許可證、編制報告表的建設(shè)項目建成后申請簡化管理類別排污許可證，進行環(huán)境影響評價登記管理的建設(shè)項目建成后實施排污登記管理。但對于一些行業(yè)，兩個名錄劃分標準不一致，使得環(huán)境影響評價中的報告書、報告表、登記表與排污許可制中的重點管理、簡化管理、登記管理并未能一一對應(yīng)起來。例如當(dāng)前存在大量的礦山類項目，按照《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021）版》應(yīng)編制環(huán)境影響報告書，但按照《固定污染源排污許可分類管理名錄（2020版）》則只需進行排污登記。

1.2 污染物排放量計算方法與內(nèi)容不一致

污染物許可排放量的核定與污染源強度的計算是排污許可制度和環(huán)境影響評價制度的核心內(nèi)容，也是兩項制度深度銜接的關(guān)鍵。當(dāng)前，環(huán)境影響評價中污染源強計算方法與排污許可制中污染物排放量計算方式之間存在較大差異，使得污染源數(shù)據(jù)不盡相同、污染源綜合管理的連續(xù)性受到一定阻礙，影響了兩項制度的深度銜接。一是兩項制度的核算方法存在差異，未進行統(tǒng)一。排污許可制度中許可量的核算方法是污染物的許可濃度限值乘以對應(yīng)的排放口年排氣量或者年排廢水量。環(huán)境影響評價制度則主要采用物料平衡及分析類比模式，有針對性的進行運算，繼而估算出污染物的排放量[2]。二是兩項制度核算內(nèi)容不盡相同。排污許可技術(shù)規(guī)范中一般只對主要排放口許可排放量，一般排放口與無組織排放未做要求，只許可濃度；而環(huán)境影響評價文件中并未區(qū)分一般排放口與主要排放口，是計算所有的污染源的年排放量[6]。

1.3 制度管理規(guī)定未得到有效落實

環(huán)境影響評價與排污許可制中的管理規(guī)定沒有得到有效落實是目前兩項制度銜接存在的顯著問題。一是管理對象不盡相同。排污許可制現(xiàn)行管理對象不夠完善，主要是對廢水、廢氣的排放做了要求，對噪音和固體廢物并未做具體管理要求；而環(huán)境影響評價的管理對象則更全面，對各環(huán)境要素均做了管理要求。管理對象的不對等在一定程度上阻礙了兩項制度的有效銜接。二是制度監(jiān)管力度不足。排污許可制存在“重發(fā)證、輕監(jiān)管”現(xiàn)象，證后監(jiān)管比較薄弱；環(huán)境影響評價同樣在事中事后監(jiān)管力度不夠，環(huán)評文件存在弄虛作假、粗制濫造等問題。監(jiān)管的缺失，將直接導(dǎo)致管理效力的下降，阻礙兩項制度能有效銜接，會影響以排污許可證制度為核心的環(huán)境管理體系的運行，使其不能充分發(fā)揮效用[5]。

2 環(huán)境影響評價與排污許可深度銜接探索

2.1 管理名錄融合

建設(shè)項目環(huán)境影響評價與排污許可分類管理名錄的融合統(tǒng)一，是實現(xiàn)環(huán)境影響評價與排污許可有機銜接的前提條件。《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021）版》與《固定污染源排污許可分類管理名錄（2020版）》均是近期新發(fā)布的，雖然進行了優(yōu)化改進，但對同一行業(yè)管理類別不對等、分類不明確等問題仍然存在。所以按照建設(shè)項目對環(huán)境影響程度、污染物產(chǎn)生量與排放量，實行統(tǒng)一分類管理是解決當(dāng)前名錄差異問題的有效途徑?？梢圆杉{沙克昌等人[1]的建議，借鑒美國排污許可制度經(jīng)驗，以建設(shè)項目或排污單位擬排放的污染物量作為劃分管理類別的依據(jù)。建設(shè)項目在進行環(huán)境影響評價時，按照污染物的擬排放量確定評價等級，后續(xù)申請排污許可證時則按照環(huán)評文件中各要素污染物的排放量確定管理類別。這樣既解決當(dāng)前名錄目錄式管理中由于地方差異產(chǎn)生的不合理現(xiàn)象，又能將環(huán)境影響評價與排污許可有機銜接起來，使得環(huán)境管理體系更順暢便捷，并為技術(shù)方法和管理要求的統(tǒng)一奠定了堅定的基礎(chǔ)。

2.2 統(tǒng)一污染物排放量計算方法

環(huán)境影響評價對排污單位污染物排放量進行控制，排污許可制對排污單位進行污染物排放量許可[4]；污染物排放量的核算是兩項制度的核心內(nèi)容，對其進行合理、準確的計算有助于兩項制度的深度銜接以及后續(xù)執(zhí)法監(jiān)督。當(dāng)前，排污許可制許可量的核算的主要依據(jù)是排污許可技術(shù)規(guī)范，大多只對主要排放口進行核算，一般排放口和無組織排放未做要求，這樣許可的企業(yè)污染物排放量是存在缺失的，導(dǎo)致與環(huán)境影響評價制度銜接困難，造成后續(xù)監(jiān)管漏洞。環(huán)境影響評價污染物排放量的計算的依據(jù)主要是源強核算指南，但得出的只是估算量，往往與實際排放量之間存在較大偏差。可以將行業(yè)源強核算指南與排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范相對應(yīng)起來，排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范中許可量的核算參照源強核算指南計算方法，許可的排放量不再區(qū)分排放口類型，既解決了當(dāng)前兩項制度排污量計算方法不統(tǒng)一的問題，又可在申請排污許可證時對環(huán)評估算的排污量進行修正，實現(xiàn)對排污企業(yè)排污量的動態(tài)的監(jiān)管。

2.3 豐富排污許可證內(nèi)容

想讓環(huán)境影響評價制度和排污許可制度實現(xiàn)深度銜接，豐富排污許可制度中的具體內(nèi)容尤為關(guān)鍵[3]。當(dāng)前環(huán)境影響評價中存在的一個主要問題就是環(huán)評文件存在夸大環(huán)保設(shè)施運行效率和環(huán)保投入比例，而在申請排污許可證的過程中，并未對環(huán)評文件中具體措施要求進行載入，排污許可證中只載明項目基本情況及基本的產(chǎn)排污節(jié)點，很多具體的內(nèi)容未做要求，在實際環(huán)境管理中出現(xiàn)“兩張皮”的現(xiàn)象。因此，實現(xiàn)環(huán)境影響評價與排污許可深度銜接的一個有效途徑就是不斷豐富排污許可證內(nèi)容，首先將環(huán)境影響評價文件中的污染防治措施、設(shè)施情況載入排污許可證中，從而讓環(huán)評文件要求得到有效落實；其次將環(huán)境影響評價文件中常規(guī)污染物和特征污染物均劃分到排污許可證中，明確污染物排放情況和排放因素；最后則要不斷完善管理對象，將固體廢物、噪聲污染均納入排污許可證中，完善管理內(nèi)容。通過對排污許可證內(nèi)容的不斷細化，使兩項制度實現(xiàn)深度銜接，將環(huán)評文件與排污單位實際情況進行對比取嚴，倒逼排污單位在進行環(huán)境影響評價時實事求是，解決環(huán)評文件粗制爛造問題。

2.4 加強排污許可證后監(jiān)管

排污許可證后管理未得到有效落實是目前制度銜接工作中最亟待解決的問題。環(huán)境影響評價是建設(shè)項目的準入門檻，重在對事前預(yù)防和準入；排污許可證是項目依法排污的依據(jù)，重在對運營后實際排污的管理和約束。通過兩項制度管理名錄的融合、污染物排放量計算方法的統(tǒng)一以及對排污許可證內(nèi)容的不斷豐富，基本可以實現(xiàn)排污許可與環(huán)境影響的有機銜接，可以實現(xiàn)兩項環(huán)境管理制度的連續(xù)與統(tǒng)一。但是，制度銜接后發(fā)揮效用的關(guān)鍵則在于排污許可證后監(jiān)管。證前的環(huán)評要求與證中的污染物排放許可的落實落地，都離不開證后的監(jiān)管；只有加強證后監(jiān)管，保證企業(yè)依法排污、按證排污，才能倒逼企業(yè)真正去落實各項環(huán)保要求。目前我國已經(jīng)完成了許可證核發(fā)全覆蓋，后續(xù)將面臨巨大的證后監(jiān)管任務(wù)。因此應(yīng)從人力、物力、財力等多方面加大對排污許可監(jiān)管工作的投入，加強監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)和監(jiān)管人員培訓(xùn)，不斷完善監(jiān)管體系，提升監(jiān)管能力。

3 結(jié)論與討論

環(huán)境影響評價制度與固定污染源排污許可制度作為污染源預(yù)防和監(jiān)管的核心，兩者的有機、深度銜接是完善污染源管理的重要舉措，也是排污許可制銜接整合相關(guān)環(huán)境管理制度的重中之重。兩項制度的有機銜接，是解決當(dāng)前環(huán)境管理體系存在問題的關(guān)鍵，可以為實現(xiàn)鏈式或閉環(huán)式環(huán)境監(jiān)管體系奠定堅實的基礎(chǔ)，助力環(huán)境管理體系更好的發(fā)揮效能。但兩項制度實現(xiàn)深度銜接也不會一蹴而就，必定需要不斷的探索與嘗試，只有經(jīng)歷過理論與實踐的雙重考驗，才能最終取得圓滿結(jié)果。