從“管控”到“共享”：編制資源的統(tǒng)籌分配及其社會(huì)化治理
——以L省Y市案例為中心的質(zhì)性研究

崔偉東

黨的十九大以來，黨中央逐漸明確了統(tǒng)籌編制資源的編制治理模式。從黨的十九大報(bào)告提出“統(tǒng)籌使用各類編制資源”的要求以來，黨的十九屆三中全會(huì)進(jìn)一步細(xì)化要求，提出了要“對(duì)編制進(jìn)行整合規(guī)范，加大部門間、地區(qū)間編制統(tǒng)籌調(diào)配力度”，強(qiáng)調(diào)了編制資源的統(tǒng)合管轄與跨部門、跨區(qū)域的共享化使用模式；此外，黨的十九屆四中全會(huì)指出，要“統(tǒng)籌利用行政管理資源”，這直接指向了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的編制資源的統(tǒng)合和調(diào)配。我國(guó)目前在山東、廣東、河南等省開展了編制統(tǒng)籌分配的改革試點(diǎn)工作，取得了矚目的成績(jī)，也還存在一些不足。本文選取L省Y市作為質(zhì)性研究樣本，對(duì)在機(jī)構(gòu)編制資源統(tǒng)籌改革的過程中取得的進(jìn)步以及由于科層制管控思維影響導(dǎo)致的不足進(jìn)行描述，并結(jié)合相關(guān)的初步實(shí)踐提出對(duì)編制資源的社會(huì)化治理的可能性前景。

一、編制資源分配及其理論討論

編制資源分配的前提在于“統(tǒng)籌”。如果將黨的十九大報(bào)告中“統(tǒng)籌使用各類編制資源”視為總綱，那么黨的十九屆三中全會(huì)則強(qiáng)調(diào)了“統(tǒng)”與“分”的辯證關(guān)系，即在對(duì)編制的統(tǒng)一與整合的背景下，針對(duì)不同部門和不同區(qū)域之中的編制冗余或編制空缺進(jìn)行合理合法的分配與調(diào)動(dòng)，進(jìn)而黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)對(duì)行政管理資源的統(tǒng)籌利用，則直接指向了行政機(jī)關(guān)本身的機(jī)構(gòu)冗余或職能部門的人員不足問題，將主抓“統(tǒng)籌”的行政機(jī)關(guān)的編制情況也同樣納入了“統(tǒng)—分”關(guān)系之中?？梢钥闯?，黨中央的上述指示，是對(duì)地方編制改革的整體設(shè)計(jì)。但是在實(shí)踐中，編制改革仍然面臨諸多問題。首先，在編制的設(shè)置形態(tài)上，一些地方的一些部門由于事權(quán)下放的背景，在編制計(jì)劃之外不得不聘用大量的“編外人員”進(jìn)行管理工作。例如，在一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)中，由于公共治安管理以及交通安全管理的工作要求，除了在編的警員以及其他后勤、技術(shù)工作人員之外，仍然存在大量的編外輔警和協(xié)警等工作人員，這些人員與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)構(gòu)成雇傭關(guān)系。而在有些部門中，編制準(zhǔn)入門檻設(shè)置較高，導(dǎo)致大量空余編制沒有填補(bǔ)相關(guān)人員。例如一些高校，在對(duì)編制限制與壓縮的背景下，雖然產(chǎn)生了由于人員退休、調(diào)離而空缺的編制，但是由于目前高校人員準(zhǔn)入門檻較高，仍然出現(xiàn)“入不敷出”的空編現(xiàn)象。因此，在編制設(shè)置上往往存在“有人無編”和“有編無人”的矛盾。其次，在編制的分配上，雖然強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌分配”，但是由于事權(quán)下放，下級(jí)機(jī)關(guān)為了承擔(dān)擴(kuò)大了的管理與治理職責(zé)，必然希望通過“擴(kuò)編”保證內(nèi)部編制人員與工作任務(wù)相匹配，但是上級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)定的編制分配則相對(duì)固定的，甚至有“限編數(shù)額”的規(guī)定(1)例如《國(guó)務(wù)院辦公廳主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國(guó)辦發(fā)〔2008〕60號(hào))規(guī)定：“國(guó)務(wù)院辦公廳機(jī)關(guān)行政編制為519名(含兩委人員編制、援派機(jī)動(dòng)編制、離退休干部工作人員編制)。其中：國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)1名、國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)9名(含兼職)，司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)43名(含機(jī)關(guān)黨委專職副書記2名、離退休干部局領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)3名)?！庇秩纭吨袊?guó)人民銀行主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國(guó)辦發(fā)〔2008〕83號(hào))規(guī)定：“中國(guó)人民銀行機(jī)關(guān)行政編制734名(含兩委人員編制4名、援派機(jī)動(dòng)編制2名、離退休干部工作人員編制39名)。其中：行長(zhǎng)1名、副行長(zhǎng)4名，紀(jì)律檢查委員會(huì)書記1名(副部級(jí))，司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)85名(含行長(zhǎng)助理3名、貨幣政策委員會(huì)正副秘書長(zhǎng)各1名、紀(jì)律檢查委員會(huì)專職副書記1名、機(jī)關(guān)黨委專職副書記2名、機(jī)關(guān)紀(jì)委書記1名、離退休干部局領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)3名、參事室領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)2名)?！?，因此下級(jí)機(jī)關(guān)的“用編自主”和上級(jí)機(jī)關(guān)的“用編控制”也可能形成編制分配的矛盾。最后，在編制管理方面，雖然一些部門有“用編自主權(quán)”，但是在實(shí)踐中，對(duì)編制的自主啟用需要層層上報(bào)，而進(jìn)行用編批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)由于對(duì)編制的精簡(jiǎn)控制，往往無法保證在編制啟用后的批復(fù)效率，形成了在編制管理上的“有限自主”和“低效管理”的矛盾。

關(guān)于上述問題的理論討論，集中在編制的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、存量盤活與資源整合上(2)徐剛：《編制資源的治理取向：一個(gè)試點(diǎn)悖論的視角——基于市縣機(jī)構(gòu)案例的追蹤比較》，《公共管理學(xué)報(bào)》2020年第4期。。就編制的結(jié)構(gòu)優(yōu)化來說，一些研究指出要通過向一線部門傾斜編制規(guī)劃，幫助一線部門在事權(quán)下放的背景下提升工作效率(3)中央編辦：《改革創(chuàng)新 促進(jìn)編制結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整》，《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2016年第12期。，同時(shí)在既有的編制結(jié)構(gòu)之內(nèi)，通過打通“編制常量”(4)劉建軍、馬彥銀：《從“官吏分途”到“群體三分”：中國(guó)地方治理的人事結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換及其政治效應(yīng)》，《社會(huì)》2016年第1期。設(shè)計(jì)編外人員“入編”的渠道，以調(diào)動(dòng)編外人員的工作積極性。這種思路的優(yōu)勢(shì)在于在保證編制整體數(shù)量恒定的情況下，通過對(duì)編制向相關(guān)部門的傾斜能夠在一定程度上消解“有人無編”的情況，可以把編制冗余的“有編無人”的二、三線部門的編制經(jīng)由編制規(guī)劃的方式集中于一線單位。但是，這種研究思路等于是以簡(jiǎn)單的“一線單位/二、三線單位”的劃分去界定編制的分配結(jié)果，雖然有利于例如行政執(zhí)法、城市管理等一線部門的編制不足問題的解決，但是無法面對(duì)在長(zhǎng)期來看二、三線部門可能同樣出現(xiàn)的“有人無編”的風(fēng)險(xiǎn)。也有一些研究從編制分配的角度，強(qiáng)調(diào)對(duì)編制總量的“盤活”(5)劉華全：《堅(jiān)持“收、放、調(diào)、管”相結(jié)合 盤活用好事業(yè)機(jī)構(gòu)編制資源》，《行政科學(xué)論壇》2017年第9期。，強(qiáng)調(diào)對(duì)行政機(jī)關(guān)的“瘦身”、各個(gè)部門的“健身”以及基層的“強(qiáng)身”，通過對(duì)“技術(shù)密集型”的上級(jí)機(jī)關(guān)與“勞動(dòng)密集型”的下級(jí)機(jī)關(guān)之間的編制規(guī)定(6)胡曉東：《我國(guó)政府“編外人員”隱形膨脹研究——一個(gè)基于我國(guó)地方政府的案例調(diào)查》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第 2期。，和“上級(jí)指令機(jī)關(guān)—下級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)”的高效運(yùn)作關(guān)系，保證從事“勞動(dòng)密集型”工作的下級(jí)機(jī)關(guān)能夠有充足的人手。但是，由于“用編自主”仍然受到上級(jí)機(jī)關(guān)的限制，以至于在這一理論中編制的盤活以及分配最終還是要依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，因此無法保證下級(jí)機(jī)關(guān)能夠依照其自主與能動(dòng)的要求進(jìn)行編制的獲取。此外，上級(jí)機(jī)關(guān)的“瘦身”也極有可能產(chǎn)生“低效管理”的風(fēng)險(xiǎn)。還有研究關(guān)注“編制整合”的整體治理格局(7)黃敬東：《關(guān)于做好機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的思考》，《機(jī)構(gòu)與行政》2018年第4期。，一方面，對(duì)編制進(jìn)行合乎場(chǎng)域治理重點(diǎn)性、艱難性以及效力性要求的編制分配；另一方面，在編制總量確定的情況下，通過“軟編制約束”以及“軟財(cái)政約束”(8)陳那波、黃偉民：《不完全編制與有效治理：基層治理中的政府雇員及其作用》，《社會(huì)科學(xué)研究》2021年第2期。來適當(dāng)聘用編外人員，并且以制度和法律的監(jiān)督來把控編外人員的要求和數(shù)量。這種思路仍未明確治理場(chǎng)域評(píng)估之中“用編自主權(quán)”和“控編執(zhí)法權(quán)”之間的位序，同時(shí)交由“軟編制約束”與“軟財(cái)政約束”的“準(zhǔn)擴(kuò)編”舉措，只是在編制控制情況下的一種妥協(xié)，且“軟編制約束”與“軟財(cái)政約束”創(chuàng)造了編制控制與治理等剛性執(zhí)法活動(dòng)不能直接影響的“保留地”。

上述各種觀點(diǎn)雖有未盡之處，但實(shí)際上引出了“編制”的性質(zhì)，即它是一種“公共資源”的觀點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)兼具“有限性”與“共享性”兩個(gè)方面。黨的十九大報(bào)告提出“要加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)、完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體系，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化，專業(yè)化水平”的“全民共建、共治、共享”的資源分配格局。(9)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(2017年10月18日)，人民出版社，2018年。從這一角度來看，優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)、盤活編制總量以及推動(dòng)編制整合，可以被視為在既有編制資源總量有限的情況下，在優(yōu)化與精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)的要求下，對(duì)編制資源的不同分配方式。上述方案無法保證對(duì)編制資源的合理分配以及有效執(zhí)法，乃是由于在理論研究中更多的是注重“編制”作為國(guó)家機(jī)構(gòu)行使職能的具體途徑，注重“編制”這一資源的有限性以及在分配方面的排他性，而并沒有注意到“編制資源”作為資源的“共享性”。這就導(dǎo)致了在編制的規(guī)劃、分配、執(zhí)法規(guī)制等方面往往以“上級(jí)機(jī)關(guān)”為核心或主體，而下級(jí)機(jī)關(guān)的能動(dòng)性不足，“體制”之外的其他主體對(duì)編制規(guī)劃、分配無法發(fā)出聲音的情況。根據(jù)阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰碚?，資源分配的核心在于自由與責(zé)任。他指出，“進(jìn)行選擇的自由使我們能決定應(yīng)該做什么，隨之而來的是我們對(duì)于自己行為的責(zé)任，因?yàn)檫@種行為是我們自主選擇的?？尚心芰κ情_展行動(dòng)的能量，由這種能力(也就是能量)派生的責(zé)任也是可行能力視角的一部分，這就提出了對(duì)于義務(wù)(duty)的要求——可以更廣義地稱之為道義的(deontological)要求?！?10)阿瑪?shù)賮啞ど骸墩x的理念》，王磊等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年，第16頁。因此，強(qiáng)調(diào)“上級(jí)機(jī)關(guān)”的核心地位與主體性，雖然符合上級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)能要求，但是也使得上級(jí)機(jī)關(guān)必須承擔(dān)過多的資源分配責(zé)任；相反，雖然在這一過程中下級(jí)機(jī)關(guān)的能動(dòng)性被削弱，但是帶來的結(jié)果也并不是責(zé)任的豁免，而是在治理活動(dòng)中由于上級(jí)機(jī)關(guān)過分的主導(dǎo)而對(duì)具體的治理活動(dòng)承擔(dān)相對(duì)的責(zé)任。概言之，上下級(jí)機(jī)關(guān)都沒有依照其可行性能力以及責(zé)任邊界來參與分配，進(jìn)而導(dǎo)致了權(quán)責(zé)過重的情況。這種情況的出現(xiàn)實(shí)際上意味著在編制資源的分配以及責(zé)任承擔(dān)方面，在實(shí)踐中仍然持有“上下級(jí)機(jī)關(guān)”的科層制思維，而忽視了“治理/參與”的共建、共治、共享的理念。由于在編制資源的規(guī)劃與分配中并未考慮治理參與者的影響，自由轉(zhuǎn)變?yōu)榱素?zé)任，而責(zé)任無法被疏導(dǎo)到科層制之外，久而久之就造成了在科層制內(nèi)部編制資源的“共享悖論”。

本文選擇L省Y市作為研究對(duì)象，是出于以下三點(diǎn)考慮：首先，L省是2010年已經(jīng)作為“編制統(tǒng)籌試點(diǎn)”進(jìn)行編制改革的省份，而Y市近年來在行政管理、公共管理、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)以及科研教育等領(lǐng)域的編制統(tǒng)籌改革做出了相對(duì)規(guī)范的“自選動(dòng)作”。自2007年起，《Y市機(jī)構(gòu)編制工作》白皮書的編撰工作開始啟動(dòng)，以Y市市委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)為主編單位，以一年四期的出版頻次對(duì)當(dāng)?shù)氐臋C(jī)構(gòu)編制改革情況以及政策文件新規(guī)進(jìn)行了實(shí)時(shí)報(bào)道，并延續(xù)至今。其次，Y市在進(jìn)行機(jī)構(gòu)編制改革的過程中一度面臨“有人無編”和“有編無人”的規(guī)劃問題，也一度面對(duì)“用編自主”與“用編控制”的矛盾，也曾遭遇“有限自主”與“低效管理”的困境，到目前形成了結(jié)構(gòu)優(yōu)化、存量盤活和資源整合相結(jié)合的編制管理與分配格局，具有一定的代表性。在2008年左右，Y市嘗試建立以政黨治理與各部門、各方面參與的共建共治共享型的編制資源分配工作模式，對(duì)于推動(dòng)編制改革有一定的借鑒意義。最后，根據(jù)對(duì)Y市編制統(tǒng)籌改革的質(zhì)性研究，可以對(duì)其中引入的共建、共治、共享的超行政化治理模式進(jìn)行討論，并且基于Y市已有的實(shí)踐，對(duì)超行政化治理模式的權(quán)責(zé)問題、自由問題以及分配平等問題做進(jìn)一步的展望。

二、Y市編制統(tǒng)籌工作的共享資源化設(shè)計(jì)

由《Y市機(jī)構(gòu)編制工作》所載相關(guān)信息可知，Y市編制統(tǒng)籌工作嚴(yán)格根據(jù)L省省委的統(tǒng)一部署，并且結(jié)合地方實(shí)際開展工作，強(qiáng)調(diào)“改革步伐快”“改革實(shí)施穩(wěn)”“統(tǒng)籌力度大”“改革效果好”的基本原則。在已經(jīng)初步完成編制統(tǒng)籌改革的前提下，Y市近年來的工作重心在于根據(jù)《L省機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)跟蹤問效實(shí)施辦法(試行)》《L省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的通知》等文件，對(duì)已有的編制統(tǒng)籌工作進(jìn)行跟蹤問效和監(jiān)督檢查等執(zhí)法工作，以及根據(jù)《中共L省省委辦公廳、L省人民政府辦公廳關(guān)于深化“一次辦好”改革深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化實(shí)施方案》和L省編辦、法制辦《關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革組建市縣行政審批服務(wù)局的意見》(資料來自《Y市機(jī)構(gòu)編制工作》)完善社會(huì)參與和便民化審批工作。因此，對(duì)于Y市的編制統(tǒng)籌工作，應(yīng)當(dāng)追溯其編制管理的規(guī)范化過程以及資源初次分配過程，并且結(jié)合現(xiàn)實(shí)，對(duì)資源的再分配和圍繞資源再分配進(jìn)行的執(zhí)法活動(dòng)以及便民服務(wù)進(jìn)行描述。

(一)規(guī)范機(jī)構(gòu)編制管理：屬地管理與嚴(yán)控工作

Y市在編制統(tǒng)籌規(guī)劃之初，就較為科學(xué)地設(shè)計(jì)了“屬地管理”的基本工作方式，發(fā)揮各個(gè)區(qū)縣的編制委員會(huì)的自主能動(dòng)性，堅(jiān)持“屬地考察”與“榜樣借鑒”相結(jié)合的工作方法，通過對(duì)區(qū)縣屬地內(nèi)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行編制摸底、空編超編統(tǒng)計(jì)等調(diào)查研究活動(dòng)，以及對(duì)外省編制統(tǒng)籌工作開展有特色、有創(chuàng)新的省、市、區(qū)、縣的對(duì)接考察，匯聚各地經(jīng)驗(yàn)。一方面，以區(qū)縣為基本網(wǎng)格，通過區(qū)縣編制委員會(huì)對(duì)街道、事業(yè)單位進(jìn)行摸底自查，全面掌握區(qū)縣直屬各部門(單位)職責(zé)配置情況，重點(diǎn)摸排全區(qū)縣涉改部門和涉改職責(zé)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、人員編制情況進(jìn)行仔細(xì)核實(shí)確認(rèn)，充分做好數(shù)據(jù)工作；在摸底調(diào)查之后，根據(jù)調(diào)查結(jié)果初步顯示出的問題領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，再次深入部分區(qū)縣直屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道進(jìn)行調(diào)研，對(duì)黨政群機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、事權(quán)劃分等方面存在的突出問題以及基層黨組織和群眾自治組織關(guān)于深化黨政機(jī)構(gòu)改革的意見建議予以收集，建立問題臺(tái)賬(源于《Y市機(jī)構(gòu)編制工作》)。另一方面，以區(qū)縣編制規(guī)劃委員會(huì)為主，協(xié)調(diào)成立對(duì)外省先進(jìn)地市、縣、鄉(xiāng)以及本省模范市、縣、鄉(xiāng)的考察小組，特別是借鑒與L省同時(shí)試點(diǎn)推廣編制統(tǒng)籌改革的N省、C省等省份的實(shí)踐成果，聚焦規(guī)劃建設(shè)、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保、市場(chǎng)監(jiān)管、自然資源、綜合執(zhí)法等重點(diǎn)問題，以他山之石助推本區(qū)縣的編制統(tǒng)籌改革。

在充分調(diào)研后，Y市以“屬地管理”為基礎(chǔ)，在機(jī)構(gòu)編制的規(guī)劃和管理上采取“嚴(yán)控”與“三定”結(jié)合的規(guī)劃與管理方法。在“定職能”“定機(jī)構(gòu)”“定編制”這“三定”的基本要求之上，采取對(duì)編制資源的“嚴(yán)控”態(tài)度，把“嚴(yán)控”視為機(jī)構(gòu)編制管理的永恒主題，抓好控編縮編，嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)限和程序，嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)限額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制管理等規(guī)定，切實(shí)強(qiáng)化源頭管控，牢牢守住總量底線(資料源于《Y市機(jī)構(gòu)編制工作》)。一方面，對(duì)增加編制的要求進(jìn)行審慎處理，以“嚴(yán)”為主。對(duì)于在試點(diǎn)改革之前以及在試點(diǎn)改革過程中的“增編擴(kuò)編”要求，除非是經(jīng)由黨中央以及L省委明確同意外，各級(jí)黨政部門機(jī)構(gòu)編制原則上不做調(diào)整。如果隨著形勢(shì)和任務(wù)的變化，經(jīng)過審查程序判斷確需增編擴(kuò)編的，要依照程序辦理。對(duì)于事業(yè)單位的擴(kuò)編增編要求，也要在“三定”的要求下嚴(yán)格把握，如果能夠以機(jī)構(gòu)內(nèi)部“撤一建一”或“內(nèi)部調(diào)劑”解決的，要在編制資源總量?jī)?nèi)解決。另一方面，由《Y市機(jī)構(gòu)編制工作》的相關(guān)記載可知，Y市對(duì)編外人員的聘用也進(jìn)行了“嚴(yán)控”處理，既要對(duì)編外人員加強(qiáng)實(shí)名制管理，加強(qiáng)對(duì)聘用流程、經(jīng)費(fèi)使用的控制，對(duì)于不合理的超額聘用進(jìn)行問責(zé)。同時(shí)，對(duì)編外聘用人員的崗位素養(yǎng)、背景調(diào)查以及權(quán)責(zé)教育等方面也進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，從嚴(yán)規(guī)范適用崗位、職責(zé)權(quán)限和各項(xiàng)管理制度。

可以看出，Y市圍繞“三定”的“嚴(yán)控”模式，是意識(shí)到作為“公共資源”的“編制資源”的有限性，是相對(duì)科學(xué)的管理思維的體現(xiàn)。首先，從“屬地管理”的模式來看，以區(qū)縣為單位進(jìn)行編制統(tǒng)籌規(guī)劃以及嚴(yán)控制度的落實(shí)，是把宏觀問題微觀化，把整體問題細(xì)節(jié)化的較好工作方法。例如，Y市Z區(qū)深入22個(gè)部門單位開展實(shí)地調(diào)研，對(duì)138項(xiàng)行政許可事項(xiàng)逐條摸清；Y市所屬的H市摸清該市32個(gè)部門的每個(gè)行政審批事項(xiàng)，經(jīng)請(qǐng)示上級(jí)部門，最終確定了劃轉(zhuǎn)行政許可事項(xiàng)125項(xiàng)；Y市所屬的L市梳理機(jī)構(gòu)改革涉及的41個(gè)部門，最終圈定了89條相關(guān)職責(zé)情況(資料可參見《Y市機(jī)構(gòu)編制工作》)?！皩俚毓芾怼钡膬?yōu)勢(shì)就體現(xiàn)為能夠充分發(fā)揮區(qū)縣編制委員會(huì)長(zhǎng)期在一線工作的經(jīng)驗(yàn)與能力，對(duì)具體問題進(jìn)行有針對(duì)性的研究與處理。其次，從“嚴(yán)控”來看，Y市的“嚴(yán)控”范圍較大，涵蓋政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及編外聘用人員，特別規(guī)劃了機(jī)構(gòu)數(shù)量、領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量，明確了“不擴(kuò)編”與“不增編”的大原則，在此基礎(chǔ)上對(duì)編內(nèi)工作人員和編外聘用人員進(jìn)行了規(guī)范管理。

(二)統(tǒng)籌編制資源分配：編制周轉(zhuǎn)專戶與減上補(bǔ)下

根據(jù)《Y市機(jī)構(gòu)編制工作》的記載，在“屬地管理”與基于“三定”的嚴(yán)控工作之外，Y市嘗試通過統(tǒng)籌分配編制資源來實(shí)現(xiàn)在既有編制總量之中的編制再分配，設(shè)立“編制周轉(zhuǎn)專戶”，為人才落戶和招商引資提供方便。一方面，Y市編制工作委員會(huì)根據(jù)統(tǒng)一部署，堅(jiān)持樹立編制資源“一盤棋”的意識(shí)，通過設(shè)立由Y市統(tǒng)一掌握的“編制周轉(zhuǎn)專戶”來克服編制分配之后由地區(qū)、部門、單位所用且所持的情況，“專戶”意味著將編制資源“統(tǒng)一”起來，再基于統(tǒng)籌安排與規(guī)劃，健全跨地區(qū)、跨系統(tǒng)、跨層級(jí)動(dòng)態(tài)調(diào)整的編制再分配渠道，特別是把已有機(jī)構(gòu)內(nèi)冗余的編制轉(zhuǎn)化到編制相對(duì)緊缺的公益類事業(yè)單位、高層次人才周轉(zhuǎn)編制專戶之中，吸引和吸收省內(nèi)外優(yōu)秀高素質(zhì)人才落戶。以Y市S鎮(zhèn)(高新區(qū))為例，通過編制統(tǒng)籌與分配的工作方法，S鎮(zhèn)加大了在涉及各類政府投資性產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、技術(shù)改造項(xiàng)目等方面的人才周轉(zhuǎn)編制專戶，特別是通過周轉(zhuǎn)編制專戶鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)和地方金融組織設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，已經(jīng)初步優(yōu)化了S鎮(zhèn)的金融系統(tǒng)建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另一方面，Y市在設(shè)立“編制周轉(zhuǎn)專戶”之余也在擴(kuò)大“編制周轉(zhuǎn)專戶”在編制總量之中的比例，通過對(duì)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位內(nèi)的編制核減回收，對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的冗余編制進(jìn)行裁汰并補(bǔ)充到基層機(jī)關(guān)中等方法，在編制總量中進(jìn)行調(diào)劑，逐步擴(kuò)大“專戶”的比例。以Y市Z區(qū)為例，圍繞公務(wù)員招考和事業(yè)單位工作人員以及人才引入，Y市Z區(qū)從有關(guān)的10個(gè)部門收回空余編制99名，調(diào)劑出50名專項(xiàng)計(jì)劃用于組織部門選調(diào)優(yōu)秀畢業(yè)生和高層次人才，明確其中20名計(jì)劃用于建設(shè)、金融類專業(yè)人才，并且為科協(xié)、工會(huì)、工商聯(lián)等十多年沒有招考人員的單位補(bǔ)充人員編制計(jì)劃3名。

同時(shí)，由《Y市機(jī)構(gòu)編制工作》的記載可知，Y市圍繞“周轉(zhuǎn)編制專戶”，開展“減上補(bǔ)下”的工作，統(tǒng)籌編制資源用于中心工作、民生領(lǐng)域和基層一線。一方面，通過對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的編制資源的調(diào)查與研究，在保證上級(jí)機(jī)關(guān)運(yùn)作效率的情況下，將其中冗余的“空編”轉(zhuǎn)移到對(duì)編制需求量相對(duì)較大的下級(jí)機(jī)關(guān)或“專戶”之中，通過上級(jí)機(jī)關(guān)的“瘦身”和基層機(jī)關(guān)的“健身”，為Y市中心工作部門、民生服務(wù)事業(yè)單位以及基層街道辦事處補(bǔ)充了編制。另一方面，通過對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的精簡(jiǎn)，倒逼機(jī)關(guān)工作方式方法的革新。以Y市所屬H市為例，在機(jī)關(guān)編制精簡(jiǎn)后，H市促使行政機(jī)關(guān)建成“集約辦件”“流水線式審批”的工作方式，提升了行政審批的效能，反而縮短了辦結(jié)時(shí)限。同時(shí)，在編制精簡(jiǎn)后，促進(jìn)“行政審批標(biāo)準(zhǔn)化體系”的建成，通過精簡(jiǎn)審批項(xiàng)目、簡(jiǎn)化審批流程和設(shè)立聯(lián)合辦公模式，舍棄不必要的審批環(huán)節(jié)，減少審批者的自由裁量權(quán)。從目前的工作情況來看，“以投資建設(shè)項(xiàng)目審批為例，審批環(huán)節(jié)可減少27個(gè)，同比精簡(jiǎn)55%?！?資料來自《Y市機(jī)構(gòu)編制工作》)又以Y市M區(qū)為例，通過信息化“e網(wǎng)通”的系統(tǒng)升級(jí)，不但彌補(bǔ)了由于編制精簡(jiǎn)造成的人力流失，而且以信息化的行政審批模式提高了工作效率，“以往需要2～3個(gè)工作日才能辦結(jié)的業(yè)務(wù)，現(xiàn)在只需要12分鐘即可辦理結(jié)束?！?資料來源于《Y市機(jī)構(gòu)編制工作》)

從Y市在“統(tǒng)籌分配”方面的“周轉(zhuǎn)編制專戶”以及“減上補(bǔ)下”的工作就成效來看，對(duì)于Y市的發(fā)展具有積極作用。一方面，人才以及機(jī)構(gòu)的“專戶”設(shè)計(jì)，保證人才與機(jī)構(gòu)順利“落戶”，增強(qiáng)了Y市對(duì)人才和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的黏性與吸引力。Y市通過對(duì)既有“空編”或“冗編”的裁汰，把“編制”送到需要它的人才或公益機(jī)構(gòu)手中，為公務(wù)員錄取、選調(diào)生選用、專業(yè)人才引進(jìn)等提供了較好的制度保證，也為外來投資者和社會(huì)公益服務(wù)行業(yè)的進(jìn)入打開了門戶。另一方面，由于“專戶”并不意味著對(duì)編制總量的擴(kuò)充，而是以“減上補(bǔ)下”的方式在既有總量中調(diào)劑，因此勢(shì)必會(huì)減少上級(jí)機(jī)關(guān)的編制占有數(shù)量，這反而成為倒逼上級(jí)機(jī)關(guān)改良工作方式、優(yōu)化工作思路的動(dòng)力，已經(jīng)出現(xiàn)的“集約化辦公”以及“信息化辦公”不僅沒有降低上級(jí)機(jī)關(guān)在例如行政審批等間接治理活動(dòng)中的工作效率，反而通過工作方式的轉(zhuǎn)換把效率提升上去，優(yōu)化了行政審批流程，讓群眾辦事更省心省力，獲得了較好的口碑。

(三)嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律：編制資源監(jiān)督與綜合執(zhí)法

Y市特別強(qiáng)調(diào)編制統(tǒng)籌和分配的紀(jì)律，通過定期考察、考核與跟蹤問效、監(jiān)督檢查的方式，對(duì)違規(guī)增編以及相關(guān)人員進(jìn)行有力的紀(jì)律約束。一方面，Y市明確了圍繞“編制總量”的紀(jì)律糾察制度：凡違規(guī)審批設(shè)置的機(jī)構(gòu)，一律發(fā)文撤銷或調(diào)降機(jī)構(gòu)規(guī)格；凡違規(guī)核定的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制，一律發(fā)文核銷。在紀(jì)律制度建設(shè)方面，建立了“臺(tái)賬管理”“機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)合規(guī)性審查”“機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)”“約談通報(bào)”四項(xiàng)長(zhǎng)效工作機(jī)制。以Y市M區(qū)為例，通過“e網(wǎng)通”系統(tǒng)的屏蔽管理功能，M區(qū)在業(yè)務(wù)辦理過程中，對(duì)超編單位、職能消失重點(diǎn)管理單位、職能弱化控制編制管理單位、部分不符合調(diào)配要求人員進(jìn)行相應(yīng)業(yè)務(wù)屏蔽；對(duì)超編、超配和重點(diǎn)管理單位，系統(tǒng)可以自動(dòng)屏蔽其用編申請(qǐng)功能，使其無法辦理打印調(diào)令、介紹信、增減員表、調(diào)資表等手續(xù)，以“技術(shù)禁令”促進(jìn)紀(jì)律落實(shí)。另一方面，Y市在紀(jì)律糾察中，不僅對(duì)超編、增編的單位和機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，也著力避免違反紀(jì)律的“條條干預(yù)”等不利于統(tǒng)籌規(guī)劃落實(shí)的機(jī)關(guān)和事業(yè)單位對(duì)如“人才周轉(zhuǎn)專戶”“企業(yè)落地專戶”進(jìn)行限制的舉措，對(duì)“條條干預(yù)”等違紀(jì)違規(guī)行為，也保持嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)的態(tài)度。根據(jù)《L省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的通知》，要求“嚴(yán)肅糾正通過印發(fā)文件、召開會(huì)議、劃撥經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目審批、評(píng)比達(dá)標(biāo)等形式干預(yù)下級(jí)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)行為”，既反對(duì)下級(jí)單位私自增編擴(kuò)編，也反對(duì)上級(jí)單位通過行政手段損害下級(jí)機(jī)關(guān)的編制自主權(quán)，從兩個(gè)方面明示了制度與紀(jì)律的紅線。

同時(shí)，通過機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)以及紀(jì)律約束，Y市對(duì)行政執(zhí)法工作進(jìn)行了進(jìn)一步的優(yōu)化，讓紀(jì)律與法律的落實(shí)變得更為高效。一方面，Y市在編制統(tǒng)籌與紀(jì)律監(jiān)督上形成了聯(lián)合執(zhí)法與綜合行政辦公的局面，通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)關(guān)的編制調(diào)配促進(jìn)了紀(jì)律與法律的落實(shí)。以L市為例，L市與S鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局聯(lián)合辦公，解決了S鎮(zhèn)無執(zhí)法主體問題。相關(guān)資料顯示，2018年S鎮(zhèn)域內(nèi)執(zhí)法人員編制合計(jì)20名，執(zhí)法輔助人員26名，累計(jì)開展執(zhí)法行動(dòng)174余次，依法打擊非法生產(chǎn)案件73起。另一方面，Y市通過撤編工作，以及對(duì)行政執(zhí)法外聘人員的紀(jì)律審查，促進(jìn)了集約型行政執(zhí)法隊(duì)伍的產(chǎn)生。以Y市Q區(qū)為例，2019年其組建了綜合行政執(zhí)法局，下設(shè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，將城市管理、水政監(jiān)察等5支執(zhí)法隊(duì)伍整體建制劃入綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，內(nèi)設(shè)5個(gè)直屬中隊(duì)和16個(gè)派駐鎮(zhèn)街區(qū)執(zhí)法中隊(duì)(分局)，集中行使城市管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃等9個(gè)領(lǐng)域全部或部分行政執(zhí)法權(quán)，并且對(duì)輔警、協(xié)警等編外聘用人員的資格與工作效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)審查，保證了執(zhí)法團(tuán)隊(duì)的精干與優(yōu)質(zhì)。

從圍繞編制紀(jì)律的“監(jiān)督”以及對(duì)紀(jì)律進(jìn)行落實(shí)的“綜合執(zhí)法”來看，Y市在嚴(yán)格遵守編制管理紀(jì)律的同時(shí)，也促進(jìn)了執(zhí)法水平的提升。一方面，從“監(jiān)督”本身來看，既對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)不合規(guī)的編制增減和人員出入進(jìn)行監(jiān)督，保證編制總量均衡和編制結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，也禁止上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)依照既有的編制分配編制資源的常規(guī)行為進(jìn)行不合法的行政干預(yù)。這就要求以紀(jì)律為紅線，使上下級(jí)機(jī)關(guān)以及事業(yè)單位依照權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行能動(dòng)的治理活動(dòng)，對(duì)“用編自主權(quán)”的范圍進(jìn)行了規(guī)范，也為“控編執(zhí)法權(quán)”進(jìn)行了準(zhǔn)入條件的限定。這在一定程度上有助于一線工作單位特別是基層單位的自主活動(dòng)，也明確了其在編外人員聘用乃至于編制內(nèi)工作人員招錄上的制度底線。另一方面，紀(jì)律的落實(shí)也表現(xiàn)在對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的集約化重塑上，通過在紀(jì)律規(guī)定下進(jìn)行內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化，執(zhí)法機(jī)關(guān)獲得了精簡(jiǎn)與精干的新面貌，把原本復(fù)雜的執(zhí)法權(quán)以及相應(yīng)的責(zé)任統(tǒng)一到一起，既有助于統(tǒng)一綜合執(zhí)法實(shí)現(xiàn)高效便民，也有助于編制管理與監(jiān)督部門對(duì)綜合執(zhí)法部門這類極易產(chǎn)生“編外人員”的行政部門進(jìn)行集中監(jiān)督。

三、Y市機(jī)構(gòu)編制資源的管控性實(shí)踐困境

從Y市機(jī)構(gòu)編制資源分配的工作方式可以看出其中的共享化傾向，即從編制規(guī)劃的“統(tǒng)一研究”“嚴(yán)格規(guī)范”等做法防止作為公共資源的“編制”的泛濫，防止編制下放后“由誰所用”就“由誰所有”的傾向，進(jìn)而通過統(tǒng)籌尤其是針對(duì)“專戶”的編制再分配保證了編制能夠作為資源有傾向地投入有需要和有必要的專門主體處，同時(shí)也以紀(jì)律監(jiān)督的方式為“自主權(quán)/管控權(quán)”劃定了邊界，在反面促成了行政審批與行政執(zhí)法的集約、便民與高效。但是，Y市上述設(shè)計(jì)并沒有在根本上改變共享化傾向的“悖論”。這是由于Y市對(duì)于編制資源的規(guī)劃、統(tǒng)分、監(jiān)督仍然無法超越編制資源的“共享化/管控性”區(qū)分。通過前面的表述可以看出，Y市編制工作的核心仍然是管控性的。這種管控性雖然保證了對(duì)資源的合規(guī)利用，但是由于在實(shí)踐操作中存在科層制的思維慣習(xí)、規(guī)劃制定的效率崇拜以及相對(duì)單一的制度落實(shí)與保障機(jī)制，仍然無法消除管控者的強(qiáng)勢(shì)地位。

(一)科層制治理邏輯的思維慣習(xí)：“編內(nèi)/編外”的人員流動(dòng)困境

“三定”方案下的嚴(yán)控模式在一定程度上保證了編制資源的有限性和排他性。一方面，Y市通過編制核查工作，對(duì)一些職能重疊、機(jī)能萎縮的機(jī)關(guān)進(jìn)行合并或撤裁，把那些冗余的編制收歸統(tǒng)籌機(jī)關(guān)，將其職能轉(zhuǎn)移到公益型企事業(yè)單位、專業(yè)機(jī)構(gòu)等社會(huì)部門之中。通過政府招投標(biāo)，鼓勵(lì)上述企業(yè)與事業(yè)單位進(jìn)入公共服務(wù)行業(yè)，同時(shí)對(duì)一些事業(yè)單位例如高校、醫(yī)院進(jìn)行編制嚴(yán)控，采取“老人老辦法”與“新人新辦法”相結(jié)合的方式，通過職工退休和調(diào)離，保證這類事業(yè)單位“只出不進(jìn)”，進(jìn)而核減編制；對(duì)于新入人員采取合同制或聘用制，類比在編人員薪酬待遇給付勞務(wù)費(fèi)用，在一定程度上保證了編制總量的穩(wěn)定，也保證了編制專戶“有編可用”。另一方面，崗位制、聘用制以及目前在Y市司法系統(tǒng)中推廣的員額制仍然是對(duì)既有的科層制編制的一種效仿，它雖然保證了作為資源的編制的收放嚴(yán)格，但是也產(chǎn)生了“編制之內(nèi)/編制之外”的區(qū)分，這種區(qū)分意味著在編制內(nèi)的人員由于事權(quán)總量穩(wěn)定以及編制總量減少而不得不擔(dān)負(fù)起更多的工作任務(wù)，同時(shí)又不能以完全科層式的命令與指令思維對(duì)編外人員進(jìn)行直接指揮調(diào)動(dòng)。而編外人員也對(duì)編制有所“眷戀”，有希望通過努力工作轉(zhuǎn)為“正式工”的想法，且其在事權(quán)管理方面必須依靠授權(quán)方能作為。從宏觀層面來看，“編制之內(nèi)/編制之外”雖然意圖通過嚴(yán)控編制總量，以保證在一些公共服務(wù)領(lǐng)域的用人方式市場(chǎng)化與靈活性，保證在一些社會(huì)治理方面的多元化與高效率，但是由于編內(nèi)人員與編外人員的界分，反而后者要受制于前者的授權(quán)與管理，一旦出現(xiàn)服務(wù)與治理的事故又需要前者“買單”，而前者由于人員數(shù)量愈發(fā)減少，則不得不對(duì)后者產(chǎn)生更多依賴，對(duì)于后者也無法直接規(guī)制。以下述訪談為例：

訪談材料1 就拿編辦(編制委員會(huì)辦公室)的工作來說，在對(duì)我們區(qū)屬地管理的機(jī)構(gòu)和部門進(jìn)行摸底研究的過程中，就相當(dāng)依賴社會(huì)第三方力量。這有兩方面原因：就客觀來說，在進(jìn)行大規(guī)模調(diào)查研究以及數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，還有建立臺(tái)賬的過程中，我們編辦在技術(shù)操作、統(tǒng)計(jì)建模這些具體操作上肯定是沒有Y大學(xué)下屬的統(tǒng)計(jì)學(xué)院的專業(yè)人員熟悉的，這個(gè)在我看來是政府與社會(huì)合作的一種好情況；但是就主觀來看，實(shí)際上編辦本身也是在統(tǒng)籌編制和嚴(yán)控編制的政策要求之下的，管理編制的部門，請(qǐng)?zhí)貏e注意“管理”這兩個(gè)字，這是說我們雖然在控制編制、統(tǒng)籌編制方面有管理權(quán)，在裁汰編制方面有一定的執(zhí)法權(quán)，但是編制并不是我們的，而是社會(huì)資源，在我看來編制就像煤礦、鐵路一樣，只不過它更抽象……所以嚴(yán)控編制反而要我們自己先把自己的編制控制好，才能服眾不是？所以編辦的在編人數(shù)并不多。就拿調(diào)查來說，我們的要求有時(shí)候和統(tǒng)計(jì)學(xué)院的反饋結(jié)果就有差距，他們講的是科學(xué)技術(shù)，但是我們講的是紀(jì)律制度，所以工作起來有摩擦也在所難免吧。(11)訪談對(duì)象：Z區(qū)編制委員會(huì)辦公室副主任A，訪談時(shí)間：2020年11月12日，訪談地點(diǎn)：Z區(qū)編制委員會(huì)副主任辦公室。

訪談材料2 “個(gè)人服從命令為天職”，我自從退伍之后就在交通執(zhí)法隊(duì)做輔警，這句話我一直沒有忘，只要是領(lǐng)導(dǎo)布置的任務(wù)，我一定堅(jiān)決完成。雖然是編外人員，但是為社會(huì)服務(wù)我也挺有成就感的……不過2018年執(zhí)法系統(tǒng)編制精簡(jiǎn)的時(shí)候，我也想過能不能進(jìn)編制，因?yàn)楦改敢恢倍枷胱屛耶?dāng)個(gè)“正式工”。機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的時(shí)候我確實(shí)有機(jī)會(huì)“轉(zhuǎn)正”的，不過學(xué)歷不夠啊，要么就可能先落在專編(指的是“人才周轉(zhuǎn)編制專戶”)里，然后再把編制轉(zhuǎn)到綜合執(zhí)法大隊(duì)，不過咱也不符合人才引進(jìn)要求啊……現(xiàn)在就是“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”，一是別給自己惹麻煩，辦事要按照流程走；二是別給領(lǐng)導(dǎo)惹麻煩，畢竟真出了事故首要責(zé)任人是他們。其實(shí)領(lǐng)導(dǎo)……就是在編的警員，也挺不容易的，一個(gè)人要帶我們好幾個(gè)輔警。(12)訪談對(duì)象：S鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)輔警B，訪談時(shí)間：2020年11月24日，訪談地點(diǎn)：S鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)警員活動(dòng)站。B曾于解放軍某部隊(duì)服役，后由于服役年限已滿復(fù)員回鄉(xiāng)(L省某市)，2017年通過招聘成為S鎮(zhèn)交警大隊(duì)輔警。

由于“嚴(yán)控”產(chǎn)生的“編制之內(nèi)”與“編制之外”的嚴(yán)格界分以及二者流動(dòng)性的可能性降低，使編內(nèi)人員由于編制撤裁或減縮而無法保證獨(dú)自完成工作任務(wù)，聘請(qǐng)編外人員或機(jī)構(gòu)合作，又要面對(duì)既有的科層制指令與社會(huì)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化或科學(xué)性運(yùn)作邏輯之間的張力。同時(shí)，編外人員希望進(jìn)入編制之內(nèi)只有“專戶”這一較為順暢的渠道，但是這一渠道本身的開放條件要求較高，因此編外人員既有對(duì)科層制的向往，又有在“編內(nèi)—編外”關(guān)系之中的準(zhǔn)科層制的被指令的身份與一定的事權(quán)。但是，“權(quán)”乃是授權(quán)而來，“事”則是根據(jù)安排。Y市雖然在改革中通過嚴(yán)控以及統(tǒng)籌來消除在一些公共服務(wù)和社會(huì)管理中的科層制色彩，但是由于進(jìn)行嚴(yán)控與統(tǒng)籌以及治理的責(zé)任問題都圍繞“編內(nèi)”展開，因此其科層制色彩仍然存在。

(二)各區(qū)縣編制規(guī)劃的效率崇拜：“專戶競(jìng)爭(zhēng)”與“專戶消化”困境

Y市通過“編制專戶”的設(shè)計(jì)以及“減上補(bǔ)下”的統(tǒng)籌分配策略，保證了編制在一定程度上的可分配性與可流動(dòng)性。一方面，對(duì)于人才和企業(yè)的專戶設(shè)計(jì)的確有助于人才引進(jìn)和招商引資，“減上補(bǔ)下”也可以被視為對(duì)事權(quán)下放背景下基層工作單位進(jìn)行人力支持的方案。通過對(duì)已有編制的統(tǒng)合，保證高精尖技術(shù)人才以及具有高學(xué)歷的畢業(yè)生與選調(diào)生能夠順利落戶，這對(duì)Y市本地人才尤其具有較大的吸引力。通過把既有的空余編制向銀行、醫(yī)院、高校進(jìn)行分配，保證了現(xiàn)代社會(huì)必要的金融、醫(yī)療和教育事業(yè)的發(fā)展需求。而“減上補(bǔ)下”則考慮到了基層治理部門的工作壓力，在把必要的決策與調(diào)度工作要求的編制予以保留后，賦予基層更多的治理人力。二者疊加的效應(yīng)是，不少高學(xué)歷畢業(yè)生和選調(diào)生有向基層機(jī)關(guān)以及事業(yè)單位流動(dòng)的傾向。而在編制有“余額”的前提下，基層單位的用人自主權(quán)也能夠進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，同時(shí)正如前述，“專戶”與“減上補(bǔ)下”也倒逼了上級(jí)機(jī)關(guān)在行政審批、行政許可等方面的工作創(chuàng)新與方法改良。在這一意義上，編制統(tǒng)籌分配工作的確保證了基層治理的專業(yè)化以及機(jī)關(guān)運(yùn)作的現(xiàn)代化和高效化。另一方面，由于編制總量的相對(duì)穩(wěn)定，各區(qū)縣在進(jìn)行編制規(guī)劃的過程中也體現(xiàn)出了相對(duì)的“效率崇拜”。這種效率崇拜特別體現(xiàn)為在進(jìn)行用人自主和編制管控的政策設(shè)計(jì)上。由于追求績(jī)效和“先機(jī)”，出現(xiàn)了把上級(jí)機(jī)關(guān)的政策不加修改或僅做細(xì)節(jié)修訂套用，進(jìn)而快速制定本管區(qū)內(nèi)編制統(tǒng)籌分配政策的現(xiàn)象，還出現(xiàn)了對(duì)“專戶”規(guī)劃的數(shù)量求多求全，不考慮其他區(qū)縣的類似想法而希望本區(qū)縣內(nèi)得以統(tǒng)一調(diào)配的專戶數(shù)量越多越好的問題。前者導(dǎo)致了由于政策制定粗心大意，而看不清本區(qū)縣自身的機(jī)構(gòu)特征、權(quán)能分配以及職責(zé)形態(tài)；后者則導(dǎo)致了由于偏重人才而使“專戶”冗余的情況。以下述訪談為例：

訪談材料3 在我們進(jìn)行政策制定和落實(shí)的過程中，不瞞你說，的確有不認(rèn)真和不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡胤健１热缯f省里提出的“人才周轉(zhuǎn)池”制度，我們幾乎是一字不改地放到了區(qū)編制委員會(huì)的相關(guān)文件里。但是我可能要自我“辯解”兩句……一是在這些文件和政策里有一些內(nèi)容是可以直接引用的，比如人才周轉(zhuǎn)、事業(yè)單位用人權(quán)、公益事業(yè)單位擴(kuò)編這些規(guī)定，這是在省里、市里乃至我們區(qū)里都可以直接有效的啊，那么我們?yōu)槭裁匆薷哪兀苛硪环矫婵赡苁俏覀兊摹八叫摹绷?，因?yàn)樽鳛楸臼械膸讉€(gè)老區(qū)之一，目前我們區(qū)的老齡化已經(jīng)很嚴(yán)重，人才編制專戶如果能給我們區(qū)傾斜一些，那么我們可能就能盤活幾個(gè)醫(yī)院，盤活幾個(gè)文化館，盤活幾個(gè)小學(xué)和初中學(xué)校，畢竟現(xiàn)代社會(huì)拼的就是人才。所以我們?cè)诮拥缴霞?jí)通知之后就立刻清點(diǎn)本區(qū)內(nèi)的編制占用問題，不過按照區(qū)政府的發(fā)展規(guī)劃看，僅僅依靠我們區(qū)內(nèi)的這些空余編制，沒法保證人才引進(jìn)力度，也沒法讓更多的銀行、文化機(jī)構(gòu)、公立醫(yī)院選擇我們這個(gè)老區(qū)安家。所以在整個(gè)過程之中，我們實(shí)際上是對(duì)人才周轉(zhuǎn)專戶按照最大限度進(jìn)行規(guī)劃的。那么這個(gè)規(guī)劃實(shí)際上也就和其他區(qū)有沖突，因?yàn)榇蠹叶枷胱尅傍P凰”落到自己家的枝頭上嘛。(13)訪談對(duì)象：M區(qū)編制委員會(huì)辦公室科員C，訪談時(shí)間：2020年11月13日，訪談地點(diǎn)：M區(qū)編制委員會(huì)辦公室。

訪談材料4 實(shí)際上，改革之后我們?nèi)６己苷痼@，一看我們有那么多的“人才專戶”，那自然想著多招新人唄。不過編制辦給出的答復(fù)是要緩用少用，而且是要根據(jù)市里的統(tǒng)一招聘才能分給我們相應(yīng)的專戶。說實(shí)在的，有了“專戶”，我們自己的用人權(quán)還是落實(shí)不下來。就拿2019年來說，通過“報(bào)考—面試—試講”程序，選擇我們學(xué)校的只有2人，但是同年退下去(退休)的老教師就有3人，這兩個(gè)新老師的編制還是走的“專戶”。按照“人編捆綁，人走編走”的專戶流動(dòng)方法，加上“老人老辦法”的規(guī)定，里外一算我們學(xué)校倒被收走了一個(gè)編制，你說這個(gè)合適嗎？而且我聽說在那些專戶有傾斜的重點(diǎn)學(xué)校里，就算有了專戶、有了人才，最后財(cái)政反倒支撐不住……因?yàn)橹攸c(diǎn)學(xué)校擴(kuò)招師資是很常見的事兒啊，但是相關(guān)的待遇、薪資、社保這些問題，不是一兩個(gè)“專戶”就能解決的，他們一口吃了個(gè)胖子，最后還不是得依靠財(cái)政撥款支持下去。(14)訪談對(duì)象：Q區(qū)某初級(jí)中學(xué)教導(dǎo)處主任D，訪談時(shí)間：2020年11月25日，訪談地點(diǎn)：該初級(jí)中學(xué)政教處辦公室。

因此，“效率崇拜”與“人才”和“事業(yè)單位”的引入有一定的關(guān)系。一方面，在“屬地管理”的原則之下，各區(qū)縣搶先“落實(shí)”政策，鋪開調(diào)研并且盡快把編制統(tǒng)合起來，在一定程度上受到了“人才周轉(zhuǎn)編制專戶”以及事業(yè)單位周轉(zhuǎn)專戶的刺激。在基層治理以及公共服務(wù)亟待完善的當(dāng)下，對(duì)于基層治理人才的吸納以及對(duì)公共服務(wù)型事業(yè)單位的引入，在全區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局之中是必要的，加之Y市對(duì)人才周轉(zhuǎn)專戶和公共服務(wù)型事業(yè)單位的編制傾斜，甚至以“減上補(bǔ)下”的方式保證中心工作、基層工作和公共服務(wù)的運(yùn)作順暢，都在一定程度上倒逼各區(qū)縣通過“編制”進(jìn)行“人才爭(zhēng)奪競(jìng)賽”。在這一過程中，對(duì)區(qū)縣所需的人才專戶數(shù)量進(jìn)行最高限度的估計(jì)也符合常理。但是，如果置于編制“一盤棋”的全市統(tǒng)籌分配工作之中，就極有可能出現(xiàn)各區(qū)縣“小腳穿大鞋”的情況。另一方面，對(duì)于人才專戶的“爭(zhēng)取”卻并未保證用人單位對(duì)專戶的直接調(diào)配，其在用人自主權(quán)方面仍然處處受到轄制。此外，由于編制政策的不細(xì)致、不具體，即使某一用人單位分享到了“編制—人才紅利”，但是由于財(cái)政、住房等相關(guān)配套政策與編制政策的不同步，短期內(nèi)也無法“消化”驟增的人才編制專戶數(shù)量。因此，效率崇拜雖然情有可原，但是反而加深了“用人自主權(quán)/編制控制權(quán)”的隔閡。

(三)編制工作紀(jì)律保障的僵化和單一化：“人力資源”與“編制紀(jì)律”的矛盾

Y市對(duì)于編制工作的紀(jì)律強(qiáng)調(diào)，是對(duì)各區(qū)縣的編制規(guī)劃不當(dāng)、編制分配不周以及基層機(jī)關(guān)和事業(yè)單位“編制壁壘”的克服手段，保證編制資源的合法使用和對(duì)資源濫用的可罰性。一方面，Y市通過嚴(yán)抓紀(jì)律，對(duì)超編機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格處理，對(duì)各區(qū)縣編制工作指出了“規(guī)定動(dòng)作”，強(qiáng)調(diào)在機(jī)構(gòu)人員、領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量等方面的精簡(jiǎn)原則，在一定程度上對(duì)編制資源的有限性進(jìn)行了二次申明，既保證了對(duì)編制規(guī)劃、編制統(tǒng)籌分配后可能出現(xiàn)的私自擴(kuò)編、私自增編等行為的可罰性，同時(shí)也通過對(duì)“條條規(guī)定”的禁止，對(duì)用人自主權(quán)以及基層機(jī)關(guān)的“自選動(dòng)作”賦予了可能。另一方面，Y市的紀(jì)律偏重于“編制數(shù)量”，即對(duì)編制總量進(jìn)行嚴(yán)控，對(duì)編制分配進(jìn)行嚴(yán)抓，對(duì)編制擅自增擴(kuò)進(jìn)行嚴(yán)罰。但是，在具體執(zhí)行中，紀(jì)律的僵化與單一化問題也就暴露了出來。在綜合行政服務(wù)、綜合執(zhí)法等社會(huì)治理一線部門中，編制的嚴(yán)格性以及紀(jì)律的嚴(yán)肅性的確進(jìn)一步倒逼了行政服務(wù)與綜合執(zhí)法活動(dòng)的改革。這種改革之所以被稱為“倒逼”，是因?yàn)槿绻勒找?guī)劃統(tǒng)籌前的編制配備，通過正向的行政指令或地方立法活動(dòng)，也可以促成綜合行政服務(wù)與綜合執(zhí)法活動(dòng)的優(yōu)化形態(tài)。如果信任編制內(nèi)的每個(gè)工作人員本身的職業(yè)素養(yǎng)和工作能力以及責(zé)任意識(shí)，那么以編制數(shù)量的優(yōu)勢(shì)，在進(jìn)行綜合行政服務(wù)與綜合執(zhí)法等活動(dòng)中可能取得的成效反而更高。此外，在具體的對(duì)“條條規(guī)定”的禁止之中，紀(jì)律的落實(shí)成效也相對(duì)不足。特別是在科層制之外的事業(yè)單位之中，用人自主權(quán)被編制控制權(quán)擠壓而無處申訴，單純依靠編制委員會(huì)的自我查處以及用人單位的自訴，無法真正保證編制資源分配的最終合理性，反而可能會(huì)出現(xiàn)以“紀(jì)律”為綱要，限制事業(yè)單位和基層部門用人自主權(quán)的情況。以下述訪談為例：

訪談材料5 我相信網(wǎng)絡(luò)政務(wù)是大趨勢(shì)，不僅方便了群眾，也方便了我們工作人員。在實(shí)際工作中，我和一些同事有過交流，感覺網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用和人力資源的配置存在一個(gè)交叉點(diǎn)，或者用科學(xué)一點(diǎn)的說法叫“閾限”。也就是說，如果人力資源的減少幅度大體上滿足技術(shù)操作、政務(wù)審批、事項(xiàng)辦理的工作強(qiáng)度，在此基礎(chǔ)上引入網(wǎng)絡(luò)政務(wù)的技術(shù)平臺(tái)會(huì)讓這較少的人力資源發(fā)揮與既有的人力資源相等的作用，但是如果低于這個(gè)“閾限”，那么技術(shù)操作以及技術(shù)系統(tǒng)維護(hù)本身可能就會(huì)占據(jù)工作人員較多的工作時(shí)限。反過來講，如果技術(shù)條件恒定，那么人力自然是多多益善，在不超過事項(xiàng)審批與辦理的大體數(shù)量的情況下，是不會(huì)出現(xiàn)人力冗余的情況……現(xiàn)有的紀(jì)律比較嚴(yán)格，即使是對(duì)編外人員的招錄與聘用也是需要層層審查的。那么，在這種情況下，很多時(shí)候我們雖然表現(xiàn)出高效，但代價(jià)是相當(dāng)一部分業(yè)務(wù)人員需要兼職技術(shù)后勤保障工作。如果再考慮到請(qǐng)病假、事假、產(chǎn)假、調(diào)休的同事，那么實(shí)際上的業(yè)務(wù)人員可能真的不是很夠，所以在我們這里加班是常態(tài)。當(dāng)然，一家之言，不清楚其他單位的情況。(15)訪談對(duì)象：Q區(qū)人力資源局駐綜合行政大廳負(fù)責(zé)人E，訪談時(shí)間：2020年11月14日，訪談地點(diǎn)：Q區(qū)綜合行政大廳休息室。

訪談材料6 法院系統(tǒng)的員額制改革是上級(jí)法院主抓的，和地方行政機(jī)關(guān)的編制改革雖然有相似的地方，但是也不完全類似……對(duì)于涉及編制的糾紛我們至今還沒有收到過，因?yàn)榫幹茊栴}或者糾紛一般都是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或者事業(yè)單位里出現(xiàn)的，這種糾紛一般不是法院管轄的內(nèi)容……不過倒是存在一些案例，例如編外人員集體起訴用人單位這類情況。但是這類糾紛一般都是勞動(dòng)糾紛，我們最終也是要根據(jù)勞動(dòng)仲裁部門的意見來進(jìn)行判決的……當(dāng)然，如果你要問編制改革對(duì)法院工作的影響的話，我認(rèn)為編制改革的確讓法院能少跑幾趟，因?yàn)閱T額制改革改下來法院的員額法官也是相對(duì)固定的，所以行政部門跟著改革，我們的確省力省時(shí)。另外，在這個(gè)(編制改革)過程之中法院并沒有參與。(16)訪談對(duì)象：Q區(qū)法院政研室工作人員F，訪談時(shí)間：2020年11月14日，訪談地點(diǎn)：Q區(qū)法院接待室。

訪談材料7 其實(shí)就用人單位來說，雖然現(xiàn)在沒有文件、會(huì)議來干預(yù)用人自主權(quán)，也不在經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目、評(píng)比方面設(shè)關(guān)卡，但是控制編制是很嚴(yán)格的，按照現(xiàn)在的政策，對(duì)編制內(nèi)人員的直接引進(jìn)和編制外人員的聘用都查得很嚴(yán)。就人才專戶來說，因?yàn)楝F(xiàn)在政府有引進(jìn)人才的想法，加上Y市和L省的自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境都很適宜工作居住，的確有大量應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生和有工作經(jīng)驗(yàn)的人才進(jìn)入，但是人才太多了，反而要在人才里面排序競(jìng)爭(zhēng)。就我們醫(yī)院來說，在2019年打算用“專戶”引入一名副主任醫(yī)師，但是因?yàn)獒t(yī)院編制已經(jīng)被占滿了，而且因?yàn)橐咔楹芏嗬厢t(yī)師的退休手續(xù)辦得不順利，加上他們還在參與一線或者二線指導(dǎo)工作，所以就只能啟動(dòng)人才專戶。但是因?yàn)檫@位副主任醫(yī)師太“偏科”，所以在當(dāng)年引進(jìn)的人才里排名不是很靠前，按理說引不進(jìn)來，最后是院領(lǐng)導(dǎo)和政府那邊爭(zhēng)取了一個(gè)專戶名額才引進(jìn)來的。(17)訪談對(duì)象：C縣中醫(yī)院內(nèi)科主任G，訪談時(shí)間：2020年11月25日，訪談地點(diǎn)：C縣中醫(yī)院住院醫(yī)師辦公室。

從以上訪談內(nèi)容可見，嚴(yán)格的紀(jì)律有正反兩面的效應(yīng)。強(qiáng)調(diào)紀(jì)律保障，的確促進(jìn)了作為“資源”的編制的總量均衡、分配合理、規(guī)劃嚴(yán)格。但是，由于管控的思維仍然存在，導(dǎo)致在行政機(jī)關(guān)“高效運(yùn)轉(zhuǎn)”的背后往往會(huì)出現(xiàn)人力不足的情況。而由于管控的嚴(yán)格，用人單位的自主權(quán)特別是對(duì)專門人才的引進(jìn)最終仍然需要以編制主管單位的統(tǒng)籌方案為準(zhǔn)。例如在機(jī)構(gòu)監(jiān)督問效方面，Y市明確了“以各級(jí)編制機(jī)構(gòu)中的監(jiān)督檢查工作機(jī)構(gòu)以及其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)施”，在涉及具體事項(xiàng)的時(shí)候“可根據(jù)實(shí)際需要會(huì)同有關(guān)部門開展”(參見《L省機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)跟蹤問效實(shí)施辦法(試行)》)。這樣，一方面，各級(jí)編制機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任相對(duì)較大，導(dǎo)致在紀(jì)律檢查方面往往謹(jǐn)小慎微，避免錯(cuò)誤；另一方面，有關(guān)部門只有在被編制機(jī)構(gòu)允許的情況下才有監(jiān)督問效的權(quán)力，導(dǎo)致了其他社會(huì)部門對(duì)監(jiān)督問效活動(dòng)的參與仍然以管控者為準(zhǔn)，既對(duì)其他社會(huì)部門的監(jiān)督積極性有所損害，也不利于其充分發(fā)揮用人自由與開展自負(fù)風(fēng)險(xiǎn)的自主實(shí)踐。

四、從“管控”到“共享”：Y市的編制資源社會(huì)化治理方案

從Y市的實(shí)踐來看，Y市在編制規(guī)劃、編制統(tǒng)籌分配以及編制紀(jì)律監(jiān)督等方面既有可圈可點(diǎn)之處，也有因拘泥于“管控性思維”導(dǎo)致的科層制慣習(xí)、效率崇拜以及紀(jì)律執(zhí)行僵硬等問題，表明了在編制規(guī)劃、統(tǒng)籌分配以及監(jiān)督方面，政府的意志相對(duì)于事業(yè)單位的用人意愿仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，基層工作人員以及區(qū)縣編制委員會(huì)工作人員的自主能動(dòng)活動(dòng)仍然受制于上級(jí)機(jī)關(guān)，仍然體現(xiàn)了科層制下以行政手段“管控”資源的慣習(xí)，以及在科層制下盲目求效、執(zhí)法僵硬的不足。在綜合考慮上述問題的基礎(chǔ)上，Y市各區(qū)縣進(jìn)行了對(duì)編制資源“共建、共治、共享”的社會(huì)化治理模式的嘗試，在一定程度上通過引入多方進(jìn)行編制制定和規(guī)劃工作，通過對(duì)影響編制工作的方案的改良，通過多方監(jiān)督提升編制工作紀(jì)律落實(shí)的信度與效用，初步建立了權(quán)責(zé)明確、體量適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)化治理雛形。

(一)引入多方進(jìn)行編制規(guī)劃制定

科層制的思維慣習(xí)很難在一朝一夕打破，“編內(nèi)人員/編外人員”的流動(dòng)也不會(huì)變得全無阻礙，把“編制”資源化并不意味著要把這種資源全然“市場(chǎng)化”，換言之，政府對(duì)于編制資源的調(diào)控仍然有必要。但是，由于編制規(guī)劃工作本身牽涉多方利益，并且需要集思廣益，因此Y市近年逐漸開始引入多方參與編制工作的規(guī)劃活動(dòng)。以《Y市機(jī)構(gòu)編制工作》文本中記載的C縣為例，其堅(jiān)持突出主業(yè)主責(zé)，統(tǒng)籌考慮黨委、政府、人大、政協(xié)、群團(tuán)等機(jī)構(gòu)設(shè)置，與省、市編辦請(qǐng)示溝通，落實(shí)了C縣海洋生態(tài)文明綜合試驗(yàn)區(qū)“大部門”改革的設(shè)置。對(duì)編制資源的社會(huì)化治理，首先要突出編制工作中黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)黨的政策、方針和紀(jì)律，根據(jù)統(tǒng)一部署進(jìn)行編制資源的規(guī)劃設(shè)計(jì)；其次，在編制規(guī)劃工作落實(shí)中，強(qiáng)調(diào)黨委、政府、人大、政協(xié)以及群眾團(tuán)體和事業(yè)單位代表的協(xié)調(diào)參與，保證編制規(guī)劃過程能夠被各方認(rèn)可，獲得各方的智慧支持；最后，特別是在涉及文化、生態(tài)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域，結(jié)合不同區(qū)縣的發(fā)展需要，對(duì)編制規(guī)劃進(jìn)行專家論證和群眾聽證，保證在公共服務(wù)行業(yè)以及相關(guān)領(lǐng)域編制規(guī)劃的專業(yè)性。

訪談材料8 引入多方進(jìn)行編制規(guī)劃制定的工作需要進(jìn)行試點(diǎn)論證，這一階段已經(jīng)引入了黨委、政府、人大、政協(xié)以及法院、檢察院、監(jiān)察委等部門，也有較多的群眾社團(tuán)代表和事業(yè)單位代表參加。目前，Y市堅(jiān)持“三定”的基本要求，把“嚴(yán)格管控”變成“嚴(yán)格治理”，主要針對(duì)編制資源的社會(huì)橫向流動(dòng)以及在既有的編制規(guī)劃內(nèi)進(jìn)行社會(huì)化治理。我認(rèn)為，結(jié)合Y市目前的情況以及我區(qū)的現(xiàn)實(shí)來說，嘗試通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、法律規(guī)制、制度牽引等手段，可以在保持黨管編制資源的大原則下，讓一些編制資源不足的區(qū)縣通過服務(wù)租賃、人才借調(diào)等方式去“使用”其他區(qū)縣的編制資源，也可以通過財(cái)政支持鼓勵(lì)不占據(jù)社會(huì)編制資源的私企和個(gè)體企業(yè)落戶到編制資源不足的區(qū)縣，彌補(bǔ)它們因?yàn)榫幹瀑Y源不足導(dǎo)致的社會(huì)治理資源不足的情況……但是上述只是我個(gè)人的想法，不代表組織的決定。當(dāng)然還要附加一句，如果希望把編制這種內(nèi)部組織資源的社會(huì)效應(yīng)發(fā)揮出來，必須有更為嚴(yán)格的組織紀(jì)律，甚至需要公檢法監(jiān)部門配合，因?yàn)樯鐣?huì)化不是市場(chǎng)化，編制資源沒有可買賣性。(18)訪談對(duì)象：Z區(qū)編制委員會(huì)辦公室副主任A，訪談時(shí)間：2020年11月12日，訪談地點(diǎn)：Z區(qū)編制委員會(huì)副主任辦公室。

可見，引入多方參與編制規(guī)劃，在一定程度上使得編制可以成為一種社會(huì)化的共享資源，而多方參與則保證了在共享前的“共建”與“共治”。但是，在社會(huì)化治理中，應(yīng)當(dāng)注意的是編制作為內(nèi)部組織資源，其規(guī)劃方式不同于自然物質(zhì)資源。一方面，自然物質(zhì)資源具有不可再生性，編制資源在理論上是可再生甚至是可創(chuàng)造的。但是，一旦任由編制資源擴(kuò)充，就極有可能導(dǎo)致在編制資源分配中的“通貨膨脹”。一直以來，Y市采取的“嚴(yán)控”方略都是在對(duì)編制資源進(jìn)行緊縮的嘗試，在保證編制資源的有限性、可分配性與可管理性上是有貢獻(xiàn)的，因此這種嚴(yán)控手段是不能放松的。另一方面，由于編制本身并非自然資源，因此對(duì)于它的規(guī)劃也即最初的分配就相當(dāng)關(guān)鍵。引入多方參與，是要通過多方的努力把好編制資源規(guī)劃的基本關(guān)口，明確各方對(duì)編制規(guī)劃的建議與意見，強(qiáng)調(diào)各方對(duì)編制資源的權(quán)力與責(zé)任。通過各方的努力，既尋找對(duì)編制資源優(yōu)化規(guī)劃的方向，也通過把編制規(guī)劃視為社會(huì)化治理之中的具體環(huán)境，設(shè)計(jì)在編制資源不足情況下的補(bǔ)強(qiáng)手段，并且對(duì)這些手段進(jìn)行權(quán)責(zé)明確的監(jiān)督與考核。

(二)考察不同落實(shí)方案改良編制統(tǒng)籌工作

盲目求效的政策制定，特別是“專戶競(jìng)賽”以及由此引發(fā)的對(duì)專戶的“消化不良”問題，是必須克服的。Y市在設(shè)立人才以及事業(yè)單位的“周轉(zhuǎn)專戶”方面，在一定程度上是對(duì)基層工作、中心工作和民生服務(wù)工作具有傾斜性的，是在保證編制“定額”的基礎(chǔ)上對(duì)既有編制的傾向性使用。其目的在于提升Y市人才總體儲(chǔ)備量以及總體社會(huì)服務(wù)質(zhì)量，并且對(duì)編制資源相對(duì)缺乏的地區(qū)或人才儲(chǔ)量和社會(huì)服務(wù)質(zhì)量相對(duì)不足的區(qū)縣有所傾斜。因此，雖然對(duì)于專戶的重視與各級(jí)政府渴求人才、改良服務(wù)的良好初衷相符，但是只有完善的編制政策落實(shí)方案，才能保證對(duì)人才、公共服務(wù)資源的合理安置與吸納。目前，Y市嘗試對(duì)編制資源統(tǒng)籌工作的情況，特別是對(duì)“專戶”的統(tǒng)籌分配情況進(jìn)行進(jìn)一步研究。以Z區(qū)為例，通過設(shè)計(jì)合理的計(jì)算方式，以各基層單位平均年齡與標(biāo)準(zhǔn)值之比作為系數(shù)，劃定年齡調(diào)整控制區(qū)間，對(duì)年齡明顯偏大(小)的單位，通過系數(shù)測(cè)算出該單位人員補(bǔ)充(壓減)的具體數(shù)量，超編的單位單獨(dú)使用機(jī)動(dòng)編制予以及時(shí)補(bǔ)充人員。在涉及軍轉(zhuǎn)、復(fù)退等政策性人員安置時(shí)，盡可能兼顧一些年齡結(jié)構(gòu)明顯失衡的單位。在引進(jìn)高層次人才時(shí)也要適當(dāng)放寬年齡限制，逐步解決人員年齡結(jié)構(gòu)布局不合理問題。(資料來自《Y市機(jī)構(gòu)編制工作》)這有效保證了對(duì)編制活動(dòng)的再研究、再分析、再統(tǒng)籌分配以及政策再制定的工作模式。

訪談材料9 Z區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)，特別是通過與各個(gè)涉及編制資源分配的部門進(jìn)行懇談，找準(zhǔn)人才需求點(diǎn)，依據(jù)年齡結(jié)構(gòu)進(jìn)行專戶的使用，進(jìn)而完善編制資源分配政策，是具有一定參考價(jià)值的。不過我仍然堅(jiān)持以前的主張，就是作為一個(gè)老區(qū)，M區(qū)與Z區(qū)有一定的差異，我們對(duì)人才的黏性遠(yuǎn)沒有作為城市中心區(qū)的Z區(qū)那樣大，所以在工作方法上我們反而得更加嚴(yán)肅地對(duì)待本區(qū)人才與社會(huì)服務(wù)事業(yè)單位的不足情況。實(shí)際上，在具體的政策制定方面，雖然最初的政策出臺(tái)很急，但是可以說近年來我們對(duì)這套政策都處于不斷打磨之中。比如，就人才問題來說，我們的發(fā)力點(diǎn)在于“引入人才”“留住人才”和“用好人才”，就像您之前說過的那樣，編制是一種資源，單純依靠資源是不能養(yǎng)活人的，現(xiàn)在給人才提供了資源，但是之后呢？我想我們目前通過與政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的溝通，對(duì)人才引進(jìn)的待遇、薪資和住房等一系列問題進(jìn)行商榷與討論，再利用編制資源的分配讓人才更多地進(jìn)入一些必要的但活力不足的部門，也是一種“留下人才”和“用好人才”的社會(huì)化治理思維。(19)訪談對(duì)象：M區(qū)編制委員會(huì)辦公室科員C，訪談時(shí)間：2020年11月13日，訪談地點(diǎn)：M區(qū)編制委員會(huì)辦公室。

社會(huì)化治理在編制統(tǒng)籌分配中的重要性不亞于其在編制規(guī)劃中的重要性，這是由于不僅要對(duì)編制的規(guī)劃進(jìn)行初步設(shè)計(jì)，更要在編制統(tǒng)籌分配的工作中對(duì)這些設(shè)計(jì)進(jìn)行檢驗(yàn)與打磨。以“人才編制周轉(zhuǎn)專戶”為例，有一些地區(qū)需要人才，但是由于區(qū)縣編制的總量限制不能以直接方式吸納人才，而有一些地區(qū)人才飽和，但是由于區(qū)縣編制總量尚且充足則仍然可以吸納人才。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)組織各區(qū)縣進(jìn)行合理的商談，把對(duì)急需人才的部門的聲音闡發(fā)出來，通過在人才資源編制儲(chǔ)備中進(jìn)行劃撥、借調(diào)，促進(jìn)人才在社會(huì)治理的大格局中發(fā)揮作用，這是更需要考慮的問題。一方面，要對(duì)人才稀缺但編制不足的地區(qū)進(jìn)行專戶調(diào)配，在無法調(diào)配專戶的情況下，鼓勵(lì)人才的跨區(qū)域就業(yè)和工作學(xué)習(xí)，而不宜通過規(guī)劃的方式上報(bào)人才需求的“最高值”，進(jìn)而使得區(qū)域與區(qū)域之間產(chǎn)生不利于社會(huì)治理的“專戶競(jìng)賽”；另一方面，要通過與社會(huì)各部門的溝通協(xié)調(diào)，對(duì)人才落戶安家、事業(yè)單位遷入給予進(jìn)一步的制度與經(jīng)濟(jì)保障，防止由于人才以及事業(yè)單位引入過多導(dǎo)致的“消化不良”。這顯然都是更為宏觀的社會(huì)治理活動(dòng)，依賴全社會(huì)的治理能效，要做到全社會(huì)共建、共治專戶落實(shí)環(huán)境，共享專戶落實(shí)成果。

(三)采取各種監(jiān)督手段促進(jìn)編制紀(jì)律監(jiān)督

在處理人力資源和紀(jì)律規(guī)定的矛盾時(shí)，也需要適當(dāng)引入社會(huì)化思維，特別是在促進(jìn)編制資源規(guī)劃上，需要在多方參與以及發(fā)揮編制統(tǒng)籌分配方面的社會(huì)化協(xié)商機(jī)制的同時(shí)，考慮在社會(huì)化治理的格局中對(duì)編制紀(jì)律的落實(shí)以及相關(guān)的社會(huì)性保障。首先，要充分發(fā)揮法院、檢察院、監(jiān)察委的監(jiān)督作用。編制紀(jì)律在根本上是內(nèi)部組織紀(jì)律，在約束科層制形態(tài)中的編內(nèi)人員及其基于科層制行政體制的行為活動(dòng)上具有效力，但是在處理科層制外的涉編制的事件上則稍顯不足，而法院、檢察院、監(jiān)察委的介入，可以以法律的治理彌補(bǔ)紀(jì)律的短板，在推進(jìn)編制資源社會(huì)化治理的同時(shí)監(jiān)督和保障這一過程。其次，要充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、各級(jí)黨組織和群眾自治組織的社會(huì)治理合力，在行政執(zhí)法、審批等機(jī)關(guān)編制有限的情況下，根據(jù)它們?cè)谏鐣?huì)中的職權(quán)、責(zé)任，安排其進(jìn)行相應(yīng)的治理工作，把執(zhí)法和審批等基于行政機(jī)關(guān)編制內(nèi)人員的社會(huì)監(jiān)督工作與一般性的社會(huì)監(jiān)督工作對(duì)接起來。以《Y市機(jī)構(gòu)編制工作》記載的K市為例，依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)行“招商—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)”縱向分離、橫向整合，強(qiáng)調(diào)政府按照簡(jiǎn)化程序、明確權(quán)責(zé)、高效服務(wù)、監(jiān)管到位，進(jìn)行宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理，提供綜合協(xié)調(diào)服務(wù)，政府和企業(yè)共同推動(dòng)專業(yè)園區(qū)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，司法部門為園區(qū)內(nèi)企事業(yè)糾紛訴訟提供簡(jiǎn)易、高效、順暢的解決平臺(tái)，發(fā)揮園區(qū)內(nèi)業(yè)主委員會(huì)以及群眾自治組織的自我監(jiān)督職能，增強(qiáng)社會(huì)治理的綜合能力。

訪談材料10 從個(gè)人的研究來看，編制資源的社會(huì)化一定意味著法律化，必然表現(xiàn)為黨以紀(jì)律管編制和社會(huì)以法律治編制的領(lǐng)導(dǎo)與補(bǔ)充關(guān)系。目前，從我們接觸到的涉編制糾紛案件來看，大部分可以轉(zhuǎn)化為勞動(dòng)糾紛，如果稍微進(jìn)行一些展望的話，在社會(huì)化治理的情況下，編制資源的規(guī)劃與分配必然要有法律進(jìn)行監(jiān)督，法律與紀(jì)律應(yīng)當(dāng)是對(duì)編制資源統(tǒng)籌分配的雙重保險(xiǎn)……(需要法律介入的)幾個(gè)可能點(diǎn)是：編外人員福利薪資待遇、人才引進(jìn)的合同糾紛、企業(yè)事業(yè)單位落地后的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保育責(zé)任，等等。當(dāng)然，這些情況也都沒有否定編制紀(jì)律的存在。例如，Y市比較有代表性的“人才專戶”制度，如果出現(xiàn)了人才與用人單位的合同糾紛，那么，法律要去審查的是合同文本，解決這個(gè)表層的糾紛；紀(jì)律要去審查的是這個(gè)用人單位是不是依照編制統(tǒng)籌政策進(jìn)行人才引進(jìn)、相關(guān)的編制管理部門是否有責(zé)任等行政體系內(nèi)的問題，這種內(nèi)外配合實(shí)際上也能夠?yàn)榧o(jì)律監(jiān)督部門減負(fù)……此外就是社會(huì)的綜合治理。目前法院在這方面與行政機(jī)關(guān)配合度較高，我認(rèn)為是可以繼續(xù)推廣下去的。不過也得考慮到我們法院內(nèi)部的“員額制”，不能因?yàn)樯鐣?huì)化治理就給我們分配太多工作，還是要依照權(quán)責(zé)一致的原則進(jìn)行事權(quán)分配和責(zé)任承擔(dān)。(20)訪談對(duì)象：Q區(qū)法院政研室工作人員F，訪談時(shí)間：2020年11月14日，訪談地點(diǎn)：Q區(qū)法院接待室。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，通過對(duì)紀(jì)律監(jiān)督的相應(yīng)擴(kuò)展，既可以減輕編制紀(jì)律監(jiān)督部門的工作壓力，也可以在一定程度上把“用人自主權(quán)”問題順暢地過渡到社會(huì)治理中，避免由于編制統(tǒng)籌分配部門對(duì)紀(jì)律的過分強(qiáng)調(diào)而對(duì)用人單位的自主性有所損害，也能夠使用人單位成為在勞動(dòng)法以及相關(guān)法律法規(guī)上的主體，充分發(fā)揮作用，使其依照既有的編制情況進(jìn)行人才選用和引進(jìn)，同時(shí)也可以增強(qiáng)其與引進(jìn)人員進(jìn)行合同簽訂以及落實(shí)引進(jìn)人員后續(xù)福利待遇方面的責(zé)任感。通過發(fā)揮各種規(guī)范的效能，形成權(quán)責(zé)一致的基本治理格局，保障編制紀(jì)律的落實(shí)，為編制紀(jì)律監(jiān)督活動(dòng)減負(fù)，對(duì)用人單位的破格引入、破格提拔進(jìn)行法律與紀(jì)律的雙重判斷，變“管控”為“協(xié)同治理”。

五、結(jié) 語

Y市通過對(duì)編制的資源化，開展了編制資源規(guī)劃、編制資源統(tǒng)籌分配以及編制資源使用的紀(jì)律監(jiān)督活動(dòng)，在一定程度上突出了資源的共享性。雖然在具體落實(shí)上，還存在較多的科層制的“管控性”舉措，但是也進(jìn)行了社會(huì)化治理的積極嘗試。Y市通過多方參與，避免了在編制資源規(guī)劃上的先天不足；通過反復(fù)的社會(huì)調(diào)查，避免在長(zhǎng)期的編制資源分配方面有所忽略；通過多主體的監(jiān)督，保障編制紀(jì)律的落實(shí)。雖然從短期看，Y市的編制資源社會(huì)化治理活動(dòng)尚且處于起步期，但是這一經(jīng)驗(yàn)本身對(duì)現(xiàn)代化社會(huì)的大規(guī)模治理有所幫助，對(duì)于在宏觀治理背景下的編制規(guī)劃、統(tǒng)籌分配以及監(jiān)督保障活動(dòng)的社會(huì)化也有一定的借鑒意義。由于本文選擇Y市這一較早進(jìn)行編制統(tǒng)籌改革的試點(diǎn)城市作為質(zhì)性研究對(duì)象，因此對(duì)于其他試點(diǎn)城市以及其他非試點(diǎn)城市的關(guān)注必然有所不及。學(xué)界應(yīng)當(dāng)通過對(duì)試點(diǎn)城市的研究，整理出拓展編制統(tǒng)籌改革的一般情況，并且持續(xù)討論在現(xiàn)代化語境下編制統(tǒng)籌改革的方向與進(jìn)路。