我國學(xué)校校規(guī)建設(shè)：政策演變、總體現(xiàn)狀以及對策建議

鄭 寧

(華中師范大學(xué) 學(xué)校治理研究中心， 湖北 武漢 430079)

“十四五”時(shí)期是我國加快教育現(xiàn)代化，建設(shè)教育強(qiáng)國的關(guān)鍵期，對教育治理和學(xué)校治理都提出了新的更高要求。通過校規(guī)①的學(xué)校治理是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵著力點(diǎn)，也是新時(shí)代教育公共治理新格局形成的重要基礎(chǔ)。但是長期以來，對學(xué)校校規(guī)建設(shè)狀況和建設(shè)質(zhì)量進(jìn)行總體性、深入性的調(diào)查和研究還不多，對學(xué)校校規(guī)運(yùn)行中存在的問題和原因梳理還不夠，相應(yīng)的對策性研究還不充分。本文擬站在“十四五”的新起點(diǎn)上，對新中國成立以來我國學(xué)校校規(guī)建設(shè)的政策歷程進(jìn)行回顧與梳理，在對標(biāo)對表“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”這一目標(biāo)的基礎(chǔ)上，對校規(guī)建設(shè)質(zhì)量開展全面檢討與反思，進(jìn)而為邁向教育強(qiáng)國建設(shè)新征程，加快推進(jìn)高質(zhì)量校規(guī)建設(shè)提出科學(xué)對策和有效建議。

一、新中國成立以來校規(guī)建設(shè)的政策演變歷程

當(dāng)前我國已進(jìn)入全面加快教育現(xiàn)代化的新階段，通過回溯新中國成立以來國家重大教育政策文本，不難發(fā)現(xiàn)，有關(guān)學(xué)校校規(guī)建設(shè)的政策規(guī)定主要集中在教育法治領(lǐng)域?？梢哉f，學(xué)校校規(guī)建設(shè)的推進(jìn)始終與我國教育法治發(fā)展同頻共振，國家教育法治的整體水平，尤其是依法治校的認(rèn)識和水平直接影響和決定著校規(guī)建設(shè)的速度和質(zhì)量。

(一)干預(yù)發(fā)展階段(1949—1977年)

新中國成立初期，國家針對大、中、小學(xué)各級各類學(xué)校辦學(xué)規(guī)范和管理工作陸續(xù)出臺了一些具有法規(guī)性質(zhì)的文件，這些政策文件在為日后教育法律法規(guī)逐步成熟打下基礎(chǔ)的同時(shí)，在一定程度上也直接發(fā)揮著“替代”校規(guī)的重要作用。例如，1961年制定的《全日制小學(xué)暫行工作條例(草案)》(簡稱“小學(xué)40條”)、《全日制中學(xué)暫行工作條例(草案)》(簡稱“中學(xué)50條”)、《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例(草案)》(簡稱“高教60條”)，以及1963年中共中央頒發(fā)實(shí)施的《全日制中學(xué)暫行工作條例(草案)》和《全日制小學(xué)暫行工作條例(草案)》，都無一例外地對學(xué)校微觀辦學(xué)行為，包括教學(xué)、思想政治教育、生產(chǎn)勞動、體育衛(wèi)生和生活管理、教師、行政工作、黨的工作以及其他組織工作等方方面面進(jìn)行了“無微不至”的規(guī)定。這些教育政策文件的出臺使得這一階段國家教育法治的行政化色彩較濃，其對學(xué)校辦學(xué)的直接干預(yù)導(dǎo)致了學(xué)校自主辦學(xué)空間較小。外部教育政策環(huán)境使得學(xué)校自主開展校規(guī)建設(shè)的積極性不高，各級各類學(xué)?；旧现苯舆m用上級文件規(guī)定，較少自主起草校規(guī)，校規(guī)建設(shè)還沒有成為學(xué)校的自主自覺。

(二)快速發(fā)展階段(1978—2002年)

1978年黨的十一屆三中全會召開，伴隨著改革開放政策的確立，我國教育政策和立法開始進(jìn)入大發(fā)展時(shí)期。這一時(shí)期，盡管專門或者直接規(guī)定學(xué)校如何開展校規(guī)建設(shè)的政策文件依然不多，但在不少文件，尤其是有關(guān)教育立法和教育法治政策的文件中，指導(dǎo)校規(guī)建設(shè)的相關(guān)條款越來越多。1980年，全國人大常委會制定通過的《中華人民共和國學(xué)位條例》是新中國第一部由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的教育法律。為推進(jìn)這一法律的實(shí)施，1981年5月國務(wù)院又頒布了《中華人民共和國學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》。該實(shí)施辦法第二十五條明確規(guī)定，“學(xué)位授予單位可根據(jù)本暫行實(shí)施辦法，制定本單位授予學(xué)位的工作細(xì)則”，這實(shí)際上就是對高等學(xué)校制定學(xué)位授予校規(guī)的指導(dǎo)性條款，由此拉開了國家通過教育政策和教育立法來推動學(xué)校自主制定校規(guī)的序幕。此后10多年的時(shí)間里，國家相繼召開了三次全國教育工作會議，在對教育法制的發(fā)展起到直接推動作用的同時(shí)，也對各級各類學(xué)校加快校規(guī)建設(shè)起著指導(dǎo)性作用。1985年5月在第一次全國教育工作會議上頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確指出：“在簡政放權(quán)的同時(shí)，必須加強(qiáng)教育立法工作?！?986-1993年還相繼通過了《中華人民共和國義務(wù)教育法》等3部教育法律法規(guī)②。1994年6月召開的第二次全國教育工作會議動員全黨全社會認(rèn)真實(shí)施1993年2月頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》。該綱要明確要求，“爭取到本世紀(jì)末，初步建立起教育法律、法規(guī)體系的框架”。1999年6月，中共中央、國務(wù)院召開第三次全國教育工作會議，并發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，該決定強(qiáng)調(diào)指出，“全面推進(jìn)素質(zhì)教育，根本上要靠法治、靠制度保障”。1995-2003年間還有《中華人民共和國教育法》等6部教育法律法規(guī)③相繼頒布實(shí)施。這一時(shí)期我國教育法治開始步入正軌，教育立法內(nèi)容開始區(qū)分不同教育階段、教育領(lǐng)域和教育主體，教育法律法規(guī)數(shù)量不斷增加④。從這一階段制定的教育法律法規(guī)中不難找出指導(dǎo)不同類型、不同層次學(xué)校進(jìn)行校規(guī)建設(shè)的條款。例如，《中華人民共和國高等教育法》第三十九條規(guī)定：“……中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)，其領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)主要是：……討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項(xiàng)”；第四十一條規(guī)定：“高等學(xué)校的校長全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作，行使下列職權(quán)：(一)擬訂發(fā)展規(guī)劃，制定具體規(guī)章制度和年度工作計(jì)劃并組織實(shí)施?！庇秩?，《中華人民共和國義務(wù)教育法》第二十四條規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立、健全安全制度和應(yīng)急機(jī)制”；第二十七條規(guī)定：“對違反學(xué)校管理制度的學(xué)生，學(xué)校應(yīng)當(dāng)予以批評教育，不得開除?！绷砣?，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第二十二條規(guī)定：“學(xué)校理事會或者董事會行使下列職權(quán):……(二)修改學(xué)校章程和制定學(xué)校的規(guī)章制度”；第二十五條規(guī)定：“民辦學(xué)校校長負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作，行使下列職權(quán):……(二)實(shí)施發(fā)展規(guī)劃，擬訂年度工作計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算和學(xué)校規(guī)章制度?！边@些條款盡管還不是對校規(guī)建設(shè)“建什么”“怎么建”的全面性、直接性的規(guī)定，但是提倡“通過校規(guī)的學(xué)校治理”意圖已經(jīng)非常明顯?？偠灾?，在這一階段，教育立法實(shí)踐的蓬勃發(fā)展，教育法治的深入人心，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大以及教師、學(xué)生權(quán)利意識的增強(qiáng)，都對學(xué)校自主制定校規(guī)起到了促進(jìn)作用，這一時(shí)期各級各類學(xué)校校規(guī)建設(shè)在數(shù)量和質(zhì)量上都有較快的發(fā)展。

(三)規(guī)范發(fā)展階段(2003—2017年)

黨的十六大首次歷史性地把“依法治國”確立為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”，為全面貫徹落實(shí)這一重大要求，2003年7月教育部印發(fā)了有關(guān)依法治校的重磅文件——《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》。該意見明確提出，“在依法理順政府與學(xué)校的關(guān)系、落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，完善學(xué)校各項(xiàng)民主管理制度，實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理與運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、程序化”，這可以說是新中國成立以來對學(xué)校校規(guī)建設(shè)做出直接規(guī)定的第一份中央文件⑤。這之后，中央層面直接指導(dǎo)和規(guī)范校規(guī)建設(shè)的重大會議和重要文件越來越多，由此極大地促進(jìn)了學(xué)校校規(guī)建設(shè)的規(guī)范發(fā)展。2010年7月新世紀(jì)第一次全國教育工作會議上頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，單列“大力推進(jìn)依法治?！闭鹿?jié)，并從“尊重教師權(quán)利，加強(qiáng)教師管理”“保障學(xué)生的受教育權(quán)，對學(xué)生實(shí)施的獎勵(lì)與處分要符合公平、公正原則”“健全符合法治原則的教育救濟(jì)制度”等三方面對校規(guī)建設(shè)提出了約束性要求，體現(xiàn)了授權(quán)和限權(quán)相統(tǒng)一的法治理念。2012年11月，教育部印發(fā)的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，首次提出了“健全學(xué)校依法辦學(xué)自主管理制度體系”的要求，從“制定具有自身特色的學(xué)校章程”“提高制度建設(shè)質(zhì)量”“建立規(guī)范性文件審查和清理機(jī)制”等方面提出了較為系統(tǒng)的校規(guī)建設(shè)要求。2016年1月，教育部頒布出臺了《依法治教實(shí)施綱要(2016-2020年)》，進(jìn)一步按照現(xiàn)代學(xué)校制度理念對高校和中小學(xué)校規(guī)建設(shè)進(jìn)行了分類指導(dǎo)⑥。例如，該綱要明確提出，高等學(xué)校要“深入落實(shí)《堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程(試行)》等文件、規(guī)章，推動黨委會、校長辦公會議事規(guī)則的完善，推動學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會以及理事會等制度的完善落實(shí)”；中小學(xué)校要“加強(qiáng)黨組織建設(shè)，發(fā)揮基層黨組織在中小學(xué)治理中的核心作用，健全校長負(fù)責(zé)制，制定出臺《中小學(xué)家長委員會規(guī)程》，以健全家長委員會制度為重點(diǎn)，加強(qiáng)家長、社區(qū)對中小學(xué)事務(wù)的參與和監(jiān)督”。

與此同時(shí)，這一時(shí)期國家教育行政部門發(fā)布的涉及教育改革和發(fā)展的一些重大文件，也對校規(guī)建設(shè)提出了具體指導(dǎo)意見。例如，2015年5月，為深化教育領(lǐng)域綜合改革，教育部頒布了《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，該意見明確指出，要“在解放一切對學(xué)校不該有的束縛同時(shí)，在學(xué)校內(nèi)部建立起科學(xué)合理的制度體系”；針對校規(guī)制度體系建設(shè)，該意見提出：一是依法明確和保障各級各類學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，二是加強(qiáng)學(xué)校章程和配套制度建設(shè)，三是完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，四是健全面向社會開放辦學(xué)機(jī)制，五是完善校務(wù)公開制度⑦。這些措施對校規(guī)建設(shè)體系的完善進(jìn)一步指明了方向，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和針對性，是校規(guī)建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)的重要表現(xiàn)?？梢哉f，隨著教育法治的推進(jìn)，政府正在逐步放棄對學(xué)校事無巨細(xì)的直接干預(yù)，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)已得到充分的保障，但同時(shí)政府也明確要求學(xué)校要通過加強(qiáng)校規(guī)建設(shè)來進(jìn)一步用好自主權(quán)，尤其是在利用校規(guī)來完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、激發(fā)師生辦學(xué)積極性、保障師生合法權(quán)益等方面提出了更高要求。

(四)高質(zhì)量發(fā)展階段(2018年以來)

2017年10月，習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中指出，中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。在這一具有劃時(shí)代意義的歷史變革背景下，2018年11月，新時(shí)代教育系統(tǒng)第一次全國性教育法治工作會議召開了。會上，教育部黨組書記、部長陳寶生在會議講話中明確指出，要把“依法治校”作為全面提高各級各類學(xué)校治理水平的必由途徑和重要環(huán)節(jié)，要“進(jìn)一步聚焦依法治校的重點(diǎn)”，“提高制度建設(shè)質(zhì)量，推動形成以章程為核心，規(guī)范統(tǒng)一、分類科學(xué)、層次清晰、運(yùn)行高效的學(xué)校制度體系”⑧。這次會議把校規(guī)建設(shè)的重要性提升到全面推進(jìn)依法治校的核心性、基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性高度，同時(shí)也為如何抓好校規(guī)建設(shè)、提高校規(guī)建設(shè)質(zhì)量提出了指導(dǎo)性、方向性的意見，是新時(shí)代加快推進(jìn)校規(guī)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)校規(guī)高質(zhì)量發(fā)展的重要遵循。按照這一會議精神，2020年9月，教育部針對做好新時(shí)代高校法治工作專門印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見》，它從加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，提高制度供給水平和制度建設(shè)質(zhì)量，推動形成以章程為核心，規(guī)范統(tǒng)一、分類科學(xué)、層次清晰、運(yùn)行高效的學(xué)校規(guī)章制度體系的角度對高校校規(guī)建設(shè)提出了新要求，這樣做的目的也是希望以高校校規(guī)建設(shè)為突破口，率先示范、形成經(jīng)驗(yàn)，更好地指導(dǎo)各級各類學(xué)校校規(guī)建設(shè)，使其質(zhì)量達(dá)到一個(gè)新高度。

二、校規(guī)建設(shè)總體現(xiàn)狀以及存在的主要問題

從校規(guī)建設(shè)政策發(fā)展歷程不難看出，在政府的政策引導(dǎo)和學(xué)校的積極參與下，“通過校規(guī)的學(xué)校治理”越來越成為政府、學(xué)校以及社會各界的廣泛共識。校規(guī)是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的重要內(nèi)容，是落實(shí)依法治校、推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校治理的重要抓手。從建設(shè)成效來看，校規(guī)在維護(hù)正常教育教學(xué)秩序、提升師生參與辦學(xué)治校積極性、提高學(xué)校依法治校水平、促進(jìn)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和效益提升等方面發(fā)揮著積極的作用，校規(guī)的規(guī)范、引導(dǎo)和強(qiáng)制功能日益凸顯。2019年，為深入了解當(dāng)前各級各類學(xué)校校規(guī)建設(shè)質(zhì)量的現(xiàn)狀，筆者在教育部政策法規(guī)司的支持下，組建調(diào)研組對校規(guī)建設(shè)情況開展了專項(xiàng)研究，并在全國部分省(市)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查⑨。從調(diào)查和研究結(jié)果來看，各級各類學(xué)校已經(jīng)普遍圍繞學(xué)校章程的制定或整合初步形成了校規(guī)體系。

(一)學(xué)校校規(guī)建設(shè)的總體特點(diǎn)

1.校規(guī)建設(shè)已經(jīng)成為學(xué)校的自覺行動，各級各類學(xué)校校規(guī)數(shù)量多，內(nèi)容廣

總體來看，當(dāng)下大中小學(xué)學(xué)校校規(guī)內(nèi)容較為全面、覆蓋范圍廣，基本囊括了學(xué)校重大問題和日常運(yùn)行的各個(gè)方面，既涉及思想政治教育、教育教學(xué)管理、學(xué)生管理等，也涉及學(xué)校人事管理、崗位設(shè)置、國有資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)資金管理等辦學(xué)各項(xiàng)工作。尤其是教育部2012年發(fā)布《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》和2016年發(fā)布《依法治教實(shí)施綱要(2016-2020年)》，并進(jìn)一步明確提出“到2020年，全面實(shí)現(xiàn)學(xué)校依據(jù)章程自主辦學(xué)”的目標(biāo)以來，各級各類學(xué)校都加大了以章程為統(tǒng)領(lǐng)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)并加快規(guī)章制度建設(shè)的工作力度。經(jīng)過政府部門核準(zhǔn)的學(xué)校章程以及學(xué)校經(jīng)過一定程序?qū)徸h通過的校內(nèi)規(guī)章，已經(jīng)成為學(xué)校改革發(fā)展、依法治校的依據(jù)。尤其是各類高校，近些年大都結(jié)合大學(xué)章程的制定開展了一輪校內(nèi)規(guī)章制度的廢改立行動，并由此基本建立了統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)章制度體系。例如，上海交通大學(xué)2019年已完成對該校552件規(guī)范性文件的清理，并確認(rèn)其中310件繼續(xù)有效，62件宣告廢止或失效，180件應(yīng)予修改⑩。在中小學(xué)校，教學(xué)是學(xué)校最中心的工作，因此，學(xué)校制定的校規(guī)一般都是圍繞著維護(hù)正常的教學(xué)工作和秩序，為學(xué)生創(chuàng)造一個(gè)良好的學(xué)習(xí)環(huán)境來展開。例如，要求學(xué)生不遲到、不早退、不曠課；遵守課堂紀(jì)律，認(rèn)真聽課；尊敬師長，團(tuán)結(jié)同學(xué)；教師注重言行舉止、儀容儀表，給每一位學(xué)生創(chuàng)造整潔、安靜的學(xué)習(xí)、生活環(huán)境，等等。在民辦學(xué)校，校規(guī)的制定普遍受到重視。大多數(shù)民辦學(xué)校，尤其是民辦高校，在成立之初基本上已經(jīng)按照地方政府部門的審批規(guī)定制定了學(xué)校章程，用以明確各舉辦方的權(quán)利、義務(wù)和利益劃分。在章程的指引下，民辦學(xué)校普遍參照和模仿公辦學(xué)校，“在行政管理、教學(xué)管理、學(xué)生管理等方面制定了一系列的規(guī)章制度”。這些規(guī)章大多具有較強(qiáng)的規(guī)范性，直接指導(dǎo)和規(guī)范學(xué)校的內(nèi)部運(yùn)行，極大地提高了學(xué)校的管理效率。

2.各級各類學(xué)校校規(guī)的側(cè)重點(diǎn)有所不同

在中小學(xué)，由于學(xué)生正處于價(jià)值觀形成期，可塑性很強(qiáng)，因此，校規(guī)的德育功能突出。中小學(xué)校規(guī)大都體現(xiàn)出了鮮明的時(shí)代特點(diǎn)，重視思想品德教育和道德認(rèn)知，弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)美德，注重維護(hù)良好道德準(zhǔn)則。如熱愛祖國、熱愛班集體、樂于助人，等等。本來校規(guī)在為學(xué)生提供行為準(zhǔn)則，以規(guī)范學(xué)生在學(xué)習(xí)、生活中言行舉止的同時(shí)，也應(yīng)注重發(fā)揮其規(guī)訓(xùn)和懲戒功能，以減少違規(guī)違紀(jì)行為的出現(xiàn)，培養(yǎng)學(xué)生規(guī)則意識。但我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)校規(guī)的懲戒功能卻在逐步弱化。這主要是因?yàn)榧倚ｊP(guān)系在一定程度上依然緊張，由于擔(dān)心引起師生、家校之間不必要的矛盾，大多數(shù)學(xué)?；径际恰鞍床烤桶唷钡馗鶕?jù)地方教育行政部門的統(tǒng)一規(guī)定來實(shí)施懲戒。在高校，其校規(guī)側(cè)重內(nèi)部治理功能。大多數(shù)高校都制定了學(xué)校章程、黨政議事規(guī)則、教職工代表大會制度、學(xué)生代表大會制度、學(xué)術(shù)委員會制度、理事會制度等內(nèi)部治理規(guī)章制度，使學(xué)校在基本問題、重大事項(xiàng)的處理上有章可依。而且，由于高校辦學(xué)自主權(quán)空間較大，高校注重將法律、上級部門的規(guī)章以及學(xué)校自身章程的原則與要求貫穿在教學(xué)、科研、學(xué)生、人事、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)、后勤、安全、對外合作等辦學(xué)各個(gè)方面的管理實(shí)施細(xì)則之中，著力建立健全各種辦事程序、內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織規(guī)則和議事規(guī)則。在民辦學(xué)校，其校規(guī)側(cè)重“契約精神”，條款操作性較強(qiáng)，執(zhí)行較為嚴(yán)格。民辦學(xué)校因?yàn)槭袌龌潭雀?、收費(fèi)高，十分注重利用校規(guī)與師生以及家長確立關(guān)系，以防止產(chǎn)生糾紛。不少民辦學(xué)校校規(guī)的內(nèi)容具體而詳細(xì)，包括:對學(xué)生到校時(shí)間的要求、各種請假的要求、儀表著裝的要求、對師生愛護(hù)公物的要求，等等，有的民辦學(xué)校校規(guī)甚至達(dá)到近200條。由于比較強(qiáng)調(diào)契約精神，這使得民辦學(xué)校的師生都希望校規(guī)能具有較強(qiáng)的可操作性，知道該做什么，不該做什么。一旦出現(xiàn)校規(guī)內(nèi)容上的空白，民辦學(xué)校也會及時(shí)對校規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充。同時(shí)，大多數(shù)民辦學(xué)校校規(guī)執(zhí)行較為嚴(yán)格，違者必然受到懲罰。

3.校規(guī)的制定越來越注重法治意識和程序正義

教育理論界和實(shí)務(wù)界都普遍認(rèn)為，校規(guī)亦是“法”，是調(diào)控學(xué)校與社會、政府、師生之間法律關(guān)系及相應(yīng)管理行為的“法”，在校內(nèi)具有普遍約束力。盡管人們對校規(guī)的法律效力是來源于法律授權(quán)，還是來源于法律確權(quán)，仍然有所爭論，但是校規(guī)的制定應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定、遵從法治原則，尤其是要注重程序正義，已成為普遍共識。我們針對中小學(xué)學(xué)生的調(diào)查結(jié)果顯示，大部分學(xué)生都認(rèn)為校紀(jì)校規(guī)制定程序公正。在小學(xué)階段，認(rèn)為“非常公正”的占總樣本數(shù)的55.3%，“非常不公正”和“不太公正”的僅為8.9%和2.6%；初中階段的學(xué)生中，認(rèn)為“非常公正”的占總樣本數(shù)的36.2%，“非常不公正”和“不太公正”的分別占6.4%和3.6%。從高校來看，大多數(shù)高校專門就校規(guī)的制定進(jìn)行了“立法”，被稱為學(xué)?！傲⒎ǚā?。例如，華中師范大學(xué)于2012年制定了《華中師范大學(xué)規(guī)章制度制定暫行辦法》，詳細(xì)規(guī)定了該校規(guī)章制度的命名規(guī)范和制定原則，并對規(guī)章制度的規(guī)劃、立項(xiàng)、起草、審核、公布、修改、廢止、解釋和清理的程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了細(xì)化。同時(shí)，在校規(guī)的表現(xiàn)形式上，大多數(shù)學(xué)校的校規(guī)一般都形成了成文規(guī)范，公開度、透明度較高。大多數(shù)學(xué)校除了將學(xué)校的基本規(guī)章裝訂成冊向全體師生印發(fā)外，還將學(xué)校規(guī)章制度公開在學(xué)校官網(wǎng)上，在程序上履行了公布程序。還有一些學(xué)校在新生入學(xué)教育、平時(shí)的班會、校會課，以及廣播、學(xué)校電子屏幕、櫥窗宣傳欄等多種場合以多種形式開展校規(guī)宣傳。有些民辦學(xué)校甚至在新生入學(xué)之初會安排學(xué)生自主學(xué)習(xí)校規(guī)并進(jìn)行考試。

4.校規(guī)建設(shè)積極回應(yīng)師生利益訴求，師生對校規(guī)的總體滿意度較高

隨著教育法治的推進(jìn)，以及師生主體地位的日益凸現(xiàn)和維權(quán)意識的不斷增強(qiáng)，大多學(xué)校校規(guī)注重對師生員工利益的考量，強(qiáng)調(diào)對師生的人文關(guān)懷，以此來調(diào)動和激發(fā)師生學(xué)習(xí)、工作的主動性、積極性和創(chuàng)造性，從而實(shí)現(xiàn)他們的全面發(fā)展并推動學(xué)校的進(jìn)步。在一項(xiàng)針對高校章程實(shí)施滿意度的調(diào)查中，67.8%的調(diào)查對象對章程實(shí)施情況表示“比較滿意”，認(rèn)為章程能夠“落實(shí)”或“基本落實(shí)”的百分比為87.5%。而在我們針對中小學(xué)教師的校規(guī)滿意度調(diào)查中，有98%的教師認(rèn)為現(xiàn)行校規(guī)較為合理(包括“比較合理”和“非常合理”)，有73.7%的教師對校規(guī)的滿意度較高(包括“比較滿意”和“非常滿意”)。這說明校規(guī)建設(shè)基本體現(xiàn)了“以人為本”，尊重和維護(hù)了師生的合法利益訴求。

(二)學(xué)校校規(guī)建設(shè)存在的主要問題

1.部分學(xué)校校規(guī)存在違反上位法規(guī)定和法律原則的不合法情形

這主要體現(xiàn)在：一是“奇葩校規(guī)”依然存在。這些“奇葩校規(guī)”經(jīng)由媒體報(bào)道后迅速引起社會廣泛關(guān)注和輿論爭議。例如，廣東順德某中學(xué)在校規(guī)中規(guī)定：“被子顏色需統(tǒng)一，不能大紅大紫；氣溫不到10℃以下，不能穿外套、戴圍巾等?！彼拇ò椭心持袑W(xué)校規(guī)規(guī)定：“校園內(nèi)不得與異性同學(xué)近距離聊天或同行?！焙幽箱鸷幽掣咧行Ｒ?guī)規(guī)定“任何男女生交往務(wù)必遵循在明亮地方、5人以上同學(xué)在場”?！捌孑庑Ｒ?guī)”之所以“奇葩”，究其原因，在于它簡單粗暴、不合常理，又缺乏威懾力和約束力。制定者以不容置疑的語氣宣布一些禁令，或者用一種嘩眾取寵的口吻提倡某些做法，事先未征求學(xué)生的意見，也不考慮學(xué)生能否感受。二是有些學(xué)校的校規(guī)與上位法相抵觸。例如，某些民辦高校的規(guī)章制度中涉及教師聘用合同的條款與國家勞動法相悖。學(xué)校制定規(guī)章制度時(shí)更多地考慮其自身的利益。因此，“一般當(dāng)師生與學(xué)校發(fā)生糾紛和矛盾時(shí)，師生通常處于弱勢地位，從而不得不借助法律武器與學(xué)校對簿公堂”。三是師生正當(dāng)權(quán)益容易被忽視。如蘭州某高?！端奚峁芾?xiàng)l例》規(guī)定：學(xué)生宿舍中不允許用布簾將床圍起來，搞自我封閉，違者處以20-50元罰款，并視其情節(jié)給予警告以上處分。再如，有的高校校規(guī)中有關(guān)開除學(xué)籍、勒令退學(xué)規(guī)定過于嚴(yán)苛，重于上位法律法規(guī)中的規(guī)定。在“甘露訴暨南大學(xué)違法開除學(xué)籍案”中，被告暨南大學(xué)就因關(guān)于開除學(xué)籍的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定過于嚴(yán)苛，而被最高人民法院判決違法并最終敗訴。

2.一些學(xué)校在制定校規(guī)過程中缺乏民主性和廣泛參與性

這表現(xiàn)為：自上而下由決策層說了算居多，主動聽取和征求師生、家長等利益相關(guān)方的意見少。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一項(xiàng)針對中小學(xué)生“是否曾經(jīng)參與過校規(guī)制定”的問題回答中，43.7%的樣本學(xué)生認(rèn)為“自己有權(quán)參與部分校規(guī)制定”，30.3%的樣本學(xué)生認(rèn)為“有權(quán)參與所有校紀(jì)校規(guī)制定”，20.3%的樣本學(xué)生認(rèn)為“應(yīng)該每個(gè)班選出幾個(gè)代表參與校規(guī)制定”，僅有5.2%的樣本學(xué)生認(rèn)為“校規(guī)應(yīng)該讓專家來制定，學(xué)生不應(yīng)當(dāng)參與”。但在校規(guī)的實(shí)際制定過程中，高達(dá)85.9%的學(xué)生表示未參與過校規(guī)的制定，其中，86.2%的城區(qū)學(xué)生、87.6%的縣城學(xué)生、83.4%的普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)生表示“未曾參與”；76.1%的小學(xué)生、87.9%的初中生以及95.8%的高中生表示“未曾參與”，高中學(xué)生在校規(guī)的制定及修改過程中參與尤為不足。同時(shí)，在校規(guī)制定中，家長委員會等與學(xué)校利益相關(guān)的社會力量的參與也十分有限。我們調(diào)研結(jié)果顯示，在城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村，參與校規(guī)制定的社會人士數(shù)量在總樣本量中的占比分別為16.8%、11.6%以及11%，盡管城市地區(qū)社會人士參與率相對較高，但總體參與率依舊較低。不少高校在制定和執(zhí)行校規(guī)時(shí)，還是習(xí)慣于從方便內(nèi)部管理出發(fā)，“一般是由高校職能部門出于工作需要,發(fā)起并組織人員起草相應(yīng)的規(guī)章制度，然后在一定范圍內(nèi)討論和征求意見并修改,經(jīng)主管學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)同意或有關(guān)會議審議后由該職能部門頒布實(shí)施”，校規(guī)制定程序仍然不夠規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)。“大多高校制定校規(guī)時(shí),沒有立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)”，“對草案內(nèi)容的審查機(jī)制不健全”，“沒有嚴(yán)肅正規(guī)的頒布實(shí)施環(huán)節(jié)”，“沒有實(shí)施后的審查、解釋、修訂和廢止等環(huán)節(jié)”,等等。

3．校規(guī)作為制度規(guī)范的建設(shè)質(zhì)量還有待進(jìn)一步提升

這主要表現(xiàn)在：一是部分學(xué)校制定的校規(guī)內(nèi)容空洞或含糊不清。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少中小學(xué)校規(guī)或只有政策宣示和導(dǎo)向功能，或只是針對態(tài)度而非具體行為。比如，中小學(xué)校規(guī)中存在不少這樣的條款，“聲音要整齊，響亮，充滿激情”、“服裝整齊，精神飽滿”、“上課要精神飽滿，思維活躍，坐姿要文明”、“注意舉止文明”等。不難發(fā)現(xiàn)，這些都是一些抽象的規(guī)定，而不是簡單具體的要求，何為“精神飽滿”，哪些是“廢話”，怎樣才算是“坐姿文明”，這些缺少具體行為指向，師生無法操作，難以準(zhǔn)確執(zhí)行和遵守。這正如吳康寧教授提到的“無條件的道德要求和有條件的道德行為”，他認(rèn)為“中小學(xué)生守則對學(xué)生提出了無條件遵守的道德要求，而在實(shí)施具體的道德行為時(shí)，我們應(yīng)該倡導(dǎo)有條件的道德行為”。二是部分校規(guī)在制定過程中，未深入了解學(xué)校校情和師生的實(shí)際情況，導(dǎo)致許多管理規(guī)定過于粗放，可操作性不強(qiáng)。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有10.4%的樣本教師認(rèn)為校紀(jì)校規(guī)不夠細(xì)化，不僅不方便學(xué)生遵守，還不利于教師和行政人員按照其中的規(guī)定管理學(xué)生在校日常行為。當(dāng)有新的法律法規(guī)出臺時(shí)，不少學(xué)校紛紛跟進(jìn)，對其原有校規(guī)進(jìn)行修訂或補(bǔ)充完善，但往往只是上級法律法規(guī)的簡單重復(fù)，“上下一般粗”。例如，湖北省黃岡市浠水縣某所小學(xué)的一名教師在訪談中提到：“我們學(xué)校的校規(guī)都是根據(jù)上面出臺的規(guī)定，比如中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范、中小學(xué)生行為規(guī)范等，我們都會組織學(xué)習(xí)，但學(xué)校沒有制定自己的規(guī)定。我們每個(gè)班基本上都是直接用上面的規(guī)定?！比切Ｒ?guī)的“廢改立”不及時(shí)。有些學(xué)校并沒有根據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況對校規(guī)內(nèi)容進(jìn)行切實(shí)有效的更新。我們調(diào)研中，有64.4%的樣本教師表示學(xué)校校規(guī)只是“偶爾”修訂，還有6.1%的教師表示校規(guī)“從未”修訂過。在實(shí)地訪談中也發(fā)現(xiàn)，很多學(xué)校不太重視校紀(jì)校規(guī)的修訂，部分老師也不太了解修訂的具體程序。例如，湖北省黃岡市某中學(xué)老師告訴我們：“我們學(xué)校的校規(guī)已經(jīng)制定很久了，我記得是2000年制定的，主要是政教會和教代會負(fù)責(zé)，最近一次修訂是2014年，但是修訂的具體過程我不太了解?！彼氖切Ｒ?guī)體系化、系統(tǒng)化不夠。校規(guī)實(shí)際上是指“學(xué)校中包括成套的行為規(guī)范、相應(yīng)的罰則和管理與監(jiān)督職能在內(nèi)的規(guī)章制度”，然而，不少學(xué)校校規(guī)仍然不成體系，制度與制度之間的銜接、關(guān)照和配套不夠，有些制度間甚至存在沖突。例如，有些學(xué)校校規(guī)只規(guī)定了教師和學(xué)生有哪些行為是嚴(yán)禁的，但沒有與之相對應(yīng)的懲戒條例，也就是說對師生違反校規(guī)會受到何種形式和力度的懲戒缺乏明確的說明。當(dāng)師生違反校規(guī)時(shí)，學(xué)校通常是進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性管理，這容易引發(fā)糾紛。

4.不夠重視校規(guī)宣傳，校規(guī)的教育作用發(fā)揮有限

學(xué)校對校紀(jì)校規(guī)的宣傳是實(shí)施校規(guī)的第一步。但在我們調(diào)查中，分別有65.5%、54.6%、46%的樣本小學(xué)、初中、高中認(rèn)為“校紀(jì)校規(guī)的宣傳力度不夠”，僅有2.8%、4.4%、5、8%的樣本小學(xué)、初中、高中認(rèn)為“宣傳力度非常大”?？梢?，隨著學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的加重，學(xué)校通過校規(guī)的宣傳教育來強(qiáng)化校規(guī)執(zhí)行、促使學(xué)生形成規(guī)則意識的氛圍反而呈現(xiàn)出越來越弱的傾向。在一些中小學(xué)校，學(xué)生對校規(guī)的知曉程度過低，有些學(xué)生甚至只在違反校規(guī)受到懲戒的時(shí)候才知道校規(guī)的存在，這些都間接導(dǎo)致校規(guī)執(zhí)行效果差，甚至引發(fā)學(xué)生與學(xué)校之間不必要的矛盾糾紛。二是校規(guī)教育渠道有限，方式具有片面性。校規(guī)的宣講方式一般為“我講你聽”、“我說你做”形式，以說教和灌輸為主，導(dǎo)致學(xué)生在一定程度上對校規(guī)有抵觸情緒。比如，在湖南湘陰縣城的一所市級師范學(xué)校，盡管自2004年起即推出了學(xué)生手冊，但是“學(xué)生不愛看”，手冊隨意被學(xué)生丟棄。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，50%的中小學(xué)生表示對校規(guī)校紀(jì)“了解甚少，只知道一些重要的規(guī)定”；37.7%的表示“沒有學(xué)習(xí)過校規(guī)校紀(jì)，完全不了解”。在回答“如何看待學(xué)校校規(guī)校紀(jì)”的問題時(shí)，認(rèn)為“學(xué)校校規(guī)校紀(jì)與自身無關(guān)”的小學(xué)、初中、高中學(xué)生在本學(xué)段學(xué)生中的占比依次為2.9%、5.0%和8.8%；認(rèn)為“學(xué)校校規(guī)校紀(jì)無任何作用”的小學(xué)生占0.8%、初中生占1.3%、高中生占2.3%；表示“很討厭校規(guī)校紀(jì)，認(rèn)為學(xué)校校規(guī)校紀(jì)主要是限制學(xué)生自由”的依次為1.4%、1.5%、2.8%?？梢姡S著學(xué)段增長，校規(guī)作為規(guī)則的認(rèn)可度反而在學(xué)生群體中呈下降趨勢，這不得不引起我們重視。

三、校規(guī)建設(shè)邁向高質(zhì)量發(fā)展階段的若干建議

站在“十四五”的新起點(diǎn)上，2020年10月黨的十九屆五中全會召開，會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確了“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”這一國家教育領(lǐng)域中長期奮斗目標(biāo)，這也對校規(guī)建設(shè)提出了“高質(zhì)量發(fā)展”的要求。遵循這一思路，結(jié)合當(dāng)前校規(guī)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，筆者建議可從以下幾個(gè)方面提高校規(guī)建設(shè)質(zhì)量。

(一)建設(shè)價(jià)值取向：堅(jiān)持立德樹人

學(xué)校的根本任務(wù)是立德樹人，走向現(xiàn)代學(xué)校治理也是落實(shí)立德樹人根本任務(wù)的必然要求。作為現(xiàn)代學(xué)校治理的制度基礎(chǔ)和重要保障，校規(guī)建設(shè)必須堅(jiān)持育人為本，堅(jiān)持立德樹人的價(jià)值取向。“學(xué)校的各種制度安排都是為學(xué)生的成長創(chuàng)造一種良好的秩序的，是保護(hù)學(xué)生、促進(jìn)學(xué)生成長的。離開了學(xué)生的發(fā)展，制度也就失去了存在的價(jià)值基礎(chǔ)?！睂?shí)踐中，學(xué)校校規(guī)的確在維護(hù)學(xué)校正常工作秩序，提升學(xué)校管理效率方面發(fā)揮了顯著作用，但學(xué)校絕對不是簡單地通過規(guī)章制度來控制人、束縛人，相反是通過科學(xué)管理來促進(jìn)人、發(fā)展人。說到底，校規(guī)要服從和服務(wù)于育人這個(gè)目的，校規(guī)建設(shè)的成效在于促進(jìn)學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展。

1.要把育人作為校規(guī)建設(shè)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

要制定高質(zhì)量的校規(guī)，發(fā)揮其教育、引導(dǎo)和管理、規(guī)范、約束的功能，在良好的制度環(huán)境中潛移默化地促進(jìn)師生提升思想道德品質(zhì)、養(yǎng)成良好行為習(xí)慣，從而構(gòu)建高效能學(xué)校治理體系。要通過校規(guī)這種制度性安排對學(xué)校內(nèi)部治理的各種權(quán)力要素進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分解和功能化定位，促進(jìn)學(xué)校教育目的、功能、內(nèi)容、方式、管理上的更新，推動學(xué)校教育功能從選拔淘汰走向促進(jìn)人的全面發(fā)展，教育方式從灌輸教育走向?qū)嵺`育人，教育效果從考試分?jǐn)?shù)和升學(xué)率走向核心素養(yǎng)和關(guān)鍵能力培養(yǎng)?？傊?，校規(guī)建設(shè)應(yīng)從“育人”出發(fā)，以是否有利于“育人”為校規(guī)建設(shè)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

2.要深入挖掘和研究校規(guī)育人的內(nèi)涵與規(guī)律

好的制度自身就是重要的育人資源。“一般來說，學(xué)校的治理理念越先進(jìn)、學(xué)校規(guī)章制度越科學(xué)，學(xué)習(xí)、工作和生活在其中的師生就擁有越多選擇，越能體現(xiàn)多樣化和包容性。”但在現(xiàn)實(shí)的學(xué)校制度安排中，“人們往往過于追求效率、強(qiáng)調(diào)控制，卻有意無意地忽視了制度的倫理正當(dāng)性，出現(xiàn)了一種秩序至上的傾向”。學(xué)校應(yīng)深入挖掘和研究制度育人的內(nèi)涵與規(guī)律，讓先進(jìn)的管理制度更好地發(fā)揮作用。要在明確校規(guī)的價(jià)值導(dǎo)向上下功夫，使校規(guī)充分體現(xiàn)以平等、公正、法治、誠信為基本內(nèi)涵的社會主義核心價(jià)值觀。要在發(fā)揮校規(guī)的行為規(guī)范功能上下功夫，使師生對自身行動范圍和行為邊界有清晰的認(rèn)知，強(qiáng)化其對教育規(guī)范和行為準(zhǔn)則的理解、認(rèn)同和遵守。要發(fā)揮校規(guī)的精神激勵(lì)作用，使校規(guī)能夠?qū)V大師生進(jìn)行積極引導(dǎo)，持續(xù)調(diào)動廣大師生的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

3.要確保校規(guī)內(nèi)容以師生權(quán)利保護(hù)理念為中心

在校規(guī)制定中要盡可能將有關(guān)師生權(quán)利的內(nèi)容細(xì)化，尊重與重視師生的每項(xiàng)權(quán)利，以自主辦學(xué)、民主管理為原則，將以人為本的管理理念落到實(shí)處，為師生應(yīng)享有的各項(xiàng)權(quán)利提供保障。實(shí)踐中，每一所學(xué)校情況不可能完全一樣，對于師生權(quán)利保障也應(yīng)做出不同的規(guī)定。例如，針對少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣、少數(shù)民族文化等方面，就要有區(qū)別對待，以便尊重和維護(hù)少數(shù)民族師生的合法權(quán)益。同時(shí)，在校規(guī)制定中，要反對空洞、缺乏可操作性的制度規(guī)定，盡可能將具體的制度細(xì)化到有很強(qiáng)的操作性,這樣做,一方面可以杜絕學(xué)校管理的過分隨意性,另一方面也能夠讓師生對自己在學(xué)校該做什么,不該做什么有明確的認(rèn)識，依照學(xué)校校規(guī)開展自我教育。

(二)建設(shè)路徑：厲行法治思維和法治方式

運(yùn)用法治思維和法治方式，是新時(shí)代治國理政的基本要求。加強(qiáng)校規(guī)建設(shè)，其實(shí)質(zhì)就是強(qiáng)化規(guī)則之治，與法治思維和法治方式具有同一性，反映出一種制度性思維和規(guī)則思維。作為國家法治適用的具體領(lǐng)域，校規(guī)建設(shè)要嚴(yán)格遵從源自國家法律法規(guī)的具體規(guī)定，不能有任何逾越，否則將被視為違法或無效，不僅如此，校規(guī)建設(shè)過程中還要充分體現(xiàn)法治理念、法律精神和法律原則。

1.要建立校規(guī)合法性審查制度

實(shí)踐中，制定程序中缺乏合法性審查環(huán)節(jié)，是導(dǎo)致校規(guī)存在各種有違上位法情形的重要機(jī)制性原因。學(xué)校在制定校規(guī)前要認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)法律和上級政府部門的規(guī)章，并在校規(guī)生效前由專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行合法性審查，以保證校規(guī)的合法性。例如，前不久教育部印發(fā)的《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則(試行)》，根據(jù)程度輕重將教育懲戒分為一般教育懲戒、較重教育懲戒和嚴(yán)重教育懲戒三類，并對三類懲戒的適用情形和具體方式進(jìn)行了明文規(guī)定。盡管中小學(xué)?？梢愿鶕?jù)實(shí)際情況制定有針對性的具體實(shí)施細(xì)則，但是也必須遵守這三類懲戒的相關(guān)規(guī)定，尤其是該規(guī)則將教育懲戒與體罰和變相體罰明確劃分為不同性質(zhì)的行為，明確禁止七類不當(dāng)教育行為，規(guī)定了對越界教師的處罰方式，這都是學(xué)校校規(guī)制定時(shí)不能觸碰的底線。在校規(guī)校紀(jì)生效前，可請專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員，如法治副校長、校聘法律顧問或法律援助公益組織等進(jìn)行合法性審查，盡可能避免校規(guī)違反上位法；對一些可能涉及學(xué)生受教育權(quán)等憲法性權(quán)利問題，最好提前報(bào)請教育行政主管部門審核，以保證校規(guī)校紀(jì)的合法性及其有效實(shí)施。

值得一提的是，近些年來的高校涉訴案件，尤其是從具有開拓性的“田永訴北京科技大學(xué)案”，到引起熱烈討論的“何小強(qiáng)訴華中科技大學(xué)案”、“甘露訴暨南大學(xué)案”，使得高校校規(guī)的司法審查成了無法回避的問題。校規(guī)應(yīng)當(dāng)接受司法審查逐步成為共識。盡管校規(guī)司法審查的邊界在理論界存在“完全司法審查”和“有限司法審查”兩種不同觀點(diǎn)，但這也充分說明校規(guī)的適法性很關(guān)鍵，校規(guī)必須接受合法性審查。

2.要完善校規(guī)制定程序

法治思維也是一種程序性思維。法律程序?qū)儆谛袨槌绦?，為了達(dá)到一定的法律目的，通過遵循法律預(yù)先設(shè)定行為方式和行為步驟，獲得確定性法律后果。因此，在制定校規(guī)時(shí)也要有程序思維和程序意識。一是要利用多種渠道發(fā)動教師和學(xué)生參與到制定校規(guī)的過程中,如制定前征求師生意見,可采用網(wǎng)上征集和利用班會課讓學(xué)生把建議寫到意見紙上等多種途徑。校規(guī)草案形成后還要下發(fā)給師生,讓師生據(jù)此提出意見和建議,以便學(xué)校對不合理的內(nèi)容進(jìn)行修改。對廣泛涉及師生權(quán)益的校規(guī)，應(yīng)提交家長委員會或教職工代表大會進(jìn)行討論，然后再提交學(xué)校決策部門進(jìn)行審議通過。對一些涉及學(xué)生受教育權(quán)等憲法性權(quán)利問題的校規(guī)，還需要提前報(bào)教育行政主管部門審核，以提高其法律效力。校規(guī)公布后應(yīng)定期上報(bào)教育行政主管部門備案，并根據(jù)實(shí)施情況公開接受學(xué)校師生的質(zhì)疑和建議。二是要完善校規(guī)公示程序。校規(guī)發(fā)布是校規(guī)實(shí)施的第一步。公示是影響規(guī)章制度效力的重要程序，未公示應(yīng)不具有約束力。因此，要確立“未經(jīng)公布的校規(guī)校紀(jì)不得施行”的原則。且不僅公示程序本身應(yīng)當(dāng)是恰當(dāng)?shù)?，還應(yīng)考慮公示的效果。同時(shí)要完善校規(guī)信息公開制度。校規(guī)信息的公開不完整或者意義不清有時(shí)也會引起師生與學(xué)校之間的糾紛，這些問題需要注意。要建立健全校規(guī)發(fā)布制度，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外，積極推進(jìn)校規(guī)的信息公開。要以師生、家長易于讀取和檢索為原則，推動校規(guī)信息公開更便捷、更高效。三是要建立校規(guī)定期清理制度。從法理上講，校規(guī)所依據(jù)的上位法修改或廢止時(shí)，校規(guī)就必須相應(yīng)予以修改或廢止，否則就有可能與上位法相抵觸。同時(shí)，制度具有滯后性，其并不可能一勞永逸地契合現(xiàn)實(shí)情況，這也是修改、廢止等后續(xù)環(huán)節(jié)之所以存在的必要性，需要在“廢”、“改”和解釋上下功夫。因此，要及時(shí)進(jìn)行校規(guī)清理，以保證校規(guī)有效性。

3.要強(qiáng)化校規(guī)體系建設(shè)

針對上位文件“政出多門”，彼此間缺乏溝通、各自為政，呈現(xiàn)出零散化、碎片化的特點(diǎn)，學(xué)校要針對性地對校規(guī)進(jìn)行“碎片整理”。學(xué)校要找出各類上位文件的共同特點(diǎn)，遵循學(xué)校治理的普遍規(guī)律，以整合形成既反映教育活動規(guī)律，又具有較強(qiáng)適用性的校規(guī)體系。例如，教師管理類校規(guī)涉及與教師工作密切相關(guān)的各個(gè)方面，包括人事關(guān)系、勞動關(guān)系的確立與解除，工作條件，工作環(huán)境，工資，社保，工作紀(jì)律等，校規(guī)的制定要從有利于保障教師合法權(quán)益出發(fā)，整合形成科學(xué)、合理、有效的教師管理基本規(guī)章體系。

(三)建設(shè)保障：營造良好的校園制度文化

高質(zhì)量的校規(guī)建設(shè)也離不開師生對規(guī)則和制度的信仰和敬畏，只有營造起人人遵從校規(guī)、人人敬畏校規(guī)的校園制度文化環(huán)境才能使校規(guī)建設(shè)真正步入良性軌道。

1.要提高多方參與學(xué)校治理的意識和能力

“管理”和“治理”，雖是一字之差，卻有著實(shí)質(zhì)性的差異。相對于“管理”的居高臨下與單打獨(dú)斗，“治理”是一定范圍內(nèi)各權(quán)力部門、公共部門及社會組織之間多向度的交互影響，是多主體對相應(yīng)事務(wù)的平等參與和協(xié)商互動。因此，在校規(guī)建設(shè)中要更加重視提升多方參與學(xué)校治理的意識和能力。在師生以及家長等各利益主體具備參與學(xué)校管理的意識和意愿的前提下，要注重提高其參與學(xué)校校規(guī)建設(shè)的能力。一是要采取措施增強(qiáng)師生對校規(guī)的認(rèn)識，不僅認(rèn)同校規(guī)的重要性，還要明確校規(guī)傳達(dá)的信息以及發(fā)揮的功能，要使師生對校規(guī)有一個(gè)正確的認(rèn)識，明確校規(guī)應(yīng)包含什么內(nèi)容才能體現(xiàn)對自由、民主、公平等價(jià)值的尊重；明確制定校規(guī)的目的不在于管人，不在于控制和約束，而在于能使師生自由而全面的發(fā)展，最終提高學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和水平。二是要強(qiáng)化師生參與校規(guī)制定的意識。參與意識是師生參與校規(guī)制定的基礎(chǔ)，學(xué)校應(yīng)鼓勵(lì)和調(diào)動師生積極性、主動性，增強(qiáng)他們的組織責(zé)任感與集體榮譽(yù)感；鼓勵(lì)師生積極表達(dá)自身的訴求并爭取將之納入校規(guī)。三是要拓寬師生參與校規(guī)制定的渠道。學(xué)校在校規(guī)制定及修訂前應(yīng)利用各種途徑進(jìn)行宣傳，鼓勵(lì)師生參與提案，而非粗略地詢問其想法，在此過程中加強(qiáng)師生對校規(guī)的理解，增強(qiáng)師生的主人翁意識、權(quán)利意識，促使師生在參與校規(guī)制定的過程中提升獨(dú)立思考能力，將校規(guī)融入學(xué)校育人過程中。四是要增強(qiáng)師生參與制定的精度。哪些地方應(yīng)該交由師生商議的應(yīng)當(dāng)通過制度給予保障，此外，各相關(guān)社會利益主體，如家長、家委會、校友、企業(yè)等，對校規(guī)有不同的認(rèn)知，能從不同的角度推動校規(guī)的發(fā)展和完善，學(xué)校應(yīng)當(dāng)注意充分整合利益相關(guān)方的力量，制定出科學(xué)、合理、高效的學(xué)校校規(guī)。

2.要加大校規(guī)宣傳教育力度

要積極發(fā)揮學(xué)校課堂主陣地的作用，把我國教育法律法規(guī)和校規(guī)宣傳納入課程建設(shè)和課堂教學(xué)中，采用靈活多樣的方式推進(jìn)違規(guī)違紀(jì)案例“進(jìn)課堂、進(jìn)考試”，提高學(xué)生自律意識和遵紀(jì)守法意識，自覺用法律法規(guī)和學(xué)校的規(guī)章制度來約束、規(guī)范自己的行為。校規(guī)的宣傳方式要與時(shí)俱進(jìn)，可利用新媒體技術(shù)，不斷豐富校規(guī)信息傳播途徑。此外，對學(xué)生來說，用說教方式進(jìn)行校規(guī)教育，其效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與現(xiàn)實(shí)的遵守校規(guī)的校園氛圍環(huán)境相比。如果教職工帶頭遵守法律法規(guī)和學(xué)校規(guī)章，愛崗敬業(yè)、辦事公道，那么學(xué)生必然心悅誠服，跟著效仿。

3.要重視道德教育和警示教育

在日常教育教學(xué)活動中，學(xué)校要加強(qiáng)道德教育，培養(yǎng)師生良好的思想道德品質(zhì)，提升師生積極向上的思想道德意識，增強(qiáng)師生的思想道德水平。同時(shí)學(xué)校也要強(qiáng)化警示教育。根據(jù)當(dāng)前較為突出的違反校規(guī)問題、潛在的傾向問題與未來可能產(chǎn)生的新問題，學(xué)校可列清單、敲警鐘，使師生行為有底線，監(jiān)管有重點(diǎn)。

4.要健全校規(guī)執(zhí)行和監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)

正如“法律的生命力在于實(shí)施”，只有嚴(yán)格執(zhí)行校規(guī)，把“紙面上的校規(guī)”真正落實(shí)為“行動中的校規(guī)”，才能樹立規(guī)則的權(quán)威性。學(xué)?？梢愿鶕?jù)自身情況建立校規(guī)校紀(jì)執(zhí)行委員會等組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督校規(guī)的實(shí)施。為了確保執(zhí)“法”的中立和公平，此類機(jī)構(gòu)必須有廣泛的民意代表性，可以吸收教師、學(xué)生、家長、與學(xué)校教育有關(guān)的社會各方代表參加。

注釋

①本文中“校規(guī)”是指，由學(xué)校制定的規(guī)章制度的簡稱。在理論界，校規(guī)有廣義和狹義之分，狹義的校規(guī)僅指由學(xué)校制定的學(xué)生必須遵守的各項(xiàng)規(guī)則的總稱，而廣義的校規(guī)還包括教師以及校內(nèi)各種組織運(yùn)行應(yīng)該遵守和適用的各項(xiàng)規(guī)則、制度體系。本文采用廣義的概念。參見顧明遠(yuǎn)主編：《教育大辭典》，上海：上海教育出版社，1998年，第509頁；尹力主編：《教育法學(xué)》，北京：人民教育出版社，2015年，第278-279頁。

②這3部教育法律法規(guī)分別是:《中華人民共和國義務(wù)教育法》(1986年4月)、《掃除文盲工作條例》(1988年10月)、《中華人民共和國教師法》(1993年10月)。

③這6部教育法律分別是《中華人民共和國教育法》(1995年)、《中華人民共和國職業(yè)教育法》(1996年)、《中華人民共和國高等教育法》(1998年)、《中華人民共和國國家通用語言文字法》(2000年)、《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》(2002年)、《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》(2003年)。

④申素平、周航：《改革開放40年我國教育法治建設(shè)的回顧與展望》，《教育研究》2018年第8期。

⑤教育部《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》(2003年7月17日發(fā)布)，http://www.moe.gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_623/201001/t20100129_5145.html，2020年10月20日。

⑥教育部《依法治教實(shí)施綱要(2016-2020年)》(2016年1月7日發(fā)布)，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5913/s5933/201605/t20160510_242813.html，2020年11月10日。

⑦教育部就《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》答問，http://www.gov.cn/xinwen/2015-05/08/content_2859143.htm，2020年12月8日。

⑧陳寶生：《全面推進(jìn)依法治教，為加快教育現(xiàn)代化，建設(shè)教育強(qiáng)國提供堅(jiān)實(shí)保障——在全國教育法治工作會議上的講話》，《中國教育報(bào)》2018年12月25日，第1版。

⑨此次調(diào)研對我國中小學(xué)校規(guī)建設(shè)和執(zhí)行情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。我們選取了6個(gè)省份開展調(diào)研，分別是東部地區(qū)的山東省和廣東省，中部地區(qū)的湖北省和湖南省，西部地區(qū)的四川省和廣西壯族自治區(qū)。調(diào)研樣本中，97.9%是公辦學(xué)校，2.1%是民辦學(xué)校。小學(xué)有653所，占38.8%；初中有521所，占31%；九年一貫制學(xué)校有114所，占6.8%；高中有393所，占23.4%。東部學(xué)校有635所，占36.7%；中部學(xué)校有590所，占34.1%；西部學(xué)校有507所，占29.2%。城區(qū)有872所，占50.4%；縣城學(xué)校396所，占22.9%；普通鄉(xiāng)、鎮(zhèn)中心區(qū)有446所，占25.8%；鄉(xiāng)村學(xué)校有17所，占1%。調(diào)研主要以問卷調(diào)查、實(shí)地查看和個(gè)別訪談的方式展開，共發(fā)放12000份調(diào)查問卷，搜集到1000余份學(xué)校校規(guī)建設(shè)相關(guān)資料。文中出現(xiàn)的無特別交代的調(diào)研數(shù)據(jù)，都是來自此次調(diào)研。