構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家論略

呂培亮 牟成文

(華中師范大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院， 湖北 武漢 430079)

發(fā)展是實(shí)現(xiàn)人類生存的基本手段，也是民族國(guó)家自立自強(qiáng)的根本所在。以發(fā)展求生存是文明社會(huì)最為重要、最為核心的實(shí)踐法則，而以治理求發(fā)展是現(xiàn)代國(guó)家最為有效、最為重要的寶貴經(jīng)驗(yàn)。合理發(fā)展與優(yōu)良治理之間互相制約、互為前提，如何有效鏈接二者將成為現(xiàn)代國(guó)家面臨的重要課題。面向未來(lái)，人類的永續(xù)、健康和可持續(xù)發(fā)展之道，需要秉持以治理看待發(fā)展、以治理保障發(fā)展和以治理助推發(fā)展的理念。新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開放以來(lái)，我國(guó)正在形成一種發(fā)展導(dǎo)向型國(guó)家治理模式，從立足國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展到物質(zhì)文明和精神文明兩手抓，再到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，以及進(jìn)入新時(shí)代習(xí)近平提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等新發(fā)展理念。在“發(fā)展共識(shí)”的引領(lǐng)下，中國(guó)特色的發(fā)展型政府高度重視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作用釋放和穩(wěn)步推進(jìn)有序社會(huì)參與所形成的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，將我國(guó)內(nèi)部的要素稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)條件以及外部發(fā)展環(huán)境充分匯聚并迅速轉(zhuǎn)化為支撐發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，從而有效推動(dòng)了中國(guó)綜合國(guó)力和國(guó)際影響力的不斷提升。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展的內(nèi)涵更加豐富，對(duì)國(guó)家治理提出更高要求。只有進(jìn)一步全面深化改革和不斷擴(kuò)大開放，推動(dòng)發(fā)展型政府轉(zhuǎn)型升級(jí)，建立市場(chǎng)增進(jìn)型治理結(jié)構(gòu)，形成利益整合型社會(huì)治理體系，才能建立起支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代化國(guó)家治理模式?？梢哉f(shuō)，中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)獲得巨大成功，有益經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑是多方面的。這其中，在廣義社會(huì)認(rèn)識(shí)論意義上，合理的發(fā)展理念、發(fā)展模式和發(fā)展價(jià)值觀的選擇與甄別的實(shí)踐中，具有中國(guó)特色的有關(guān)發(fā)展的認(rèn)識(shí)論和相應(yīng)的發(fā)展范式的確立，無(wú)疑是最重要的。但要看到，這其中有一個(gè)極為重要的前提：高質(zhì)量的穩(wěn)步發(fā)展，一定是有符合特定民族國(guó)家現(xiàn)實(shí)的優(yōu)良治理理念的指導(dǎo)。“中西方歷史文化傳統(tǒng)不同，決定了中西方治理理念與模式迥異”①，這就要求中國(guó)要根據(jù)國(guó)情變化和時(shí)代需要，不斷優(yōu)化治理理念，形成適合自己的治理模式。

一、國(guó)家治理類型概述

從唯物主義歷史觀角度來(lái)看，國(guó)家形成后必然面臨國(guó)家治理問題，國(guó)家治理的現(xiàn)代化問題發(fā)端于西方國(guó)家由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)與后工業(yè)社會(huì)過(guò)渡的歷史時(shí)期。國(guó)家治理是一個(gè)歷史的范疇。從歷史發(fā)展的視角來(lái)看，西方國(guó)家在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，國(guó)家治理的行為特征經(jīng)歷了由政治性、科學(xué)性轉(zhuǎn)向倫理性的變化，國(guó)家治理的模式經(jīng)歷了由統(tǒng)治型、管制型轉(zhuǎn)向善治型的轉(zhuǎn)變，國(guó)家治理的手段由權(quán)治發(fā)展到規(guī)制與法制，再到與法制互為基礎(chǔ)的制度倫理的發(fā)展變化②。西方國(guó)家治理的內(nèi)在邏輯變遷可給中國(guó)國(guó)家治理帶來(lái)智慧和啟迪。同時(shí)，“一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳統(tǒng)、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國(guó)家的人民所決定的”③。就組成要素來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理體系包括國(guó)土治理、人民治理、文化治理、政府治理等，而其中人民和政府是國(guó)家治理的主體，也是國(guó)家治理的對(duì)象。從國(guó)家的組成要素來(lái)看，政府是國(guó)家最核心的組成要素。同時(shí)，政府也是最核心的公共組織。而在政黨政治誕生之前的前資本主義社會(huì)，國(guó)家和政府是合一的，因此分析國(guó)家治理體系的演進(jìn)，可以從政府的歷史演進(jìn)角度進(jìn)行分析?；趪?guó)家治理理論和人類發(fā)展歷史來(lái)看，國(guó)家治理或政府管理大體有以下幾種類型。

(一)統(tǒng)治型治理

近代之前人類社會(huì)所擁有的社會(huì)治理模式在本質(zhì)上是一種王朝治理模式(或稱為統(tǒng)治型治理模式)，王朝及其派出機(jī)構(gòu)和人員構(gòu)成了治理體系中的治理主體，整個(gè)社會(huì)治理體系是服務(wù)于統(tǒng)治者的利益的④。統(tǒng)治型治理模式在東西方國(guó)家都曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)。一般而言，古代中國(guó)的王朝治理體系是統(tǒng)治型政府的典型形態(tài)，古代歐洲存在的王朝治理體系是非典型狀態(tài)。其所對(duì)應(yīng)的時(shí)代是中世紀(jì)和封建社會(huì)，主要依賴傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明和“家天下”的政治制度而存在。這種治理類型主要表現(xiàn)出以下幾個(gè)主要特征：(1)就治理理念來(lái)看，家國(guó)(同構(gòu))觀念為其主要治理理念。君主之家即國(guó)家，天下之事無(wú)小大皆取決于上，也就是說(shuō)國(guó)家的統(tǒng)治和治理權(quán)力高度集中于皇帝(君主)一人。(2)就治理方式來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)為暴力化、人治化和集權(quán)化。權(quán)力來(lái)源于世襲或暴力征戰(zhàn)所得，缺乏民眾認(rèn)可，統(tǒng)治者或掌權(quán)人也不顧及百姓的意愿。(3)就治理目的而言，維持“家天下”地位的穩(wěn)固以及家族權(quán)力和利益的延續(xù)為其治理目的。這種治理只為滿足少數(shù)階層及王室的利益，而不是為了公共利益和多數(shù)人發(fā)展。

(二)放任型治理

這種治理模式源于古典自由主義思想，最早出現(xiàn)于英國(guó)、法國(guó)等歐洲國(guó)家，時(shí)間大致以18世紀(jì)60年代英國(guó)工業(yè)革命為始，到19世紀(jì)末和20世紀(jì)初主要資本主義國(guó)家都進(jìn)入壟斷資本主義階段結(jié)束。“古典經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”亞當(dāng)·斯密強(qiáng)調(diào)的自由市場(chǎng)、自由貿(mào)易以及勞動(dòng)分工，成為這一時(shí)期主要的理論先驅(qū)。自由主義經(jīng)濟(jì)政策的確立過(guò)程是與工業(yè)革命乃至工業(yè)化過(guò)程同步進(jìn)行的。放任型治理模式依賴自由資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)盛行和資產(chǎn)階級(jí)民主政治發(fā)展而存在，對(duì)公共事務(wù)的管理實(shí)行自由放任的政策，不干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，政府的主要職能在于外交事務(wù)和維持公共安全。放任型治理的主要特征在于：奉行亞當(dāng)·斯密的自由主義主張和信奉洛克自由主義政府理念，遵循自由競(jìng)爭(zhēng)原則，鼓勵(lì)自由競(jìng)爭(zhēng)，減少政府干預(yù)；政治與行政沒有清晰劃分，政府職能相對(duì)單一，充當(dāng)“守夜警察”，崇尚“無(wú)為而治”；擯棄人治思想，確立了依法行政的思想，政府行為較為規(guī)范；官吏制度主要是“政黨分肥”制⑤。

(三)管制型治理

管制型治理模式主要存在于工業(yè)社會(huì)成熟期到后工業(yè)社會(huì)時(shí)期，即19世紀(jì)80年代到20世紀(jì)70年代末。從政治學(xué)角度講，管制型治理是指以行政或者政治控制為主要治理手段的一種政府行政模式，強(qiáng)調(diào)的是政府對(duì)國(guó)家權(quán)力的控制。采取管制型治理模式，可以將松散的體系通過(guò)國(guó)家強(qiáng)力凝聚起來(lái)，同時(shí)也可以增強(qiáng)政府的領(lǐng)導(dǎo)力，提高執(zhí)政黨在社會(huì)大局中的領(lǐng)導(dǎo)地位。它主要存在于西方發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期，以及一些處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)亞非拉等民族國(guó)家初創(chuàng)時(shí)期一般采用管制型治理模式，新中國(guó)成立到改革開放初期也是以管制型治理為主。管制型治理的主要特征：第一，強(qiáng)調(diào)政府是國(guó)家權(quán)力的所有者和行使者，人民需聽從政府的領(lǐng)導(dǎo)。管制型政府將規(guī)制公民以及經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)作為基本管理職能，其指導(dǎo)思想是嚴(yán)格管制和全面管理，主要表現(xiàn)在對(duì)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)方面進(jìn)行強(qiáng)有力的控制，從而確保國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。第二，政府是社會(huì)管理和公共服務(wù)的核心和唯一供給者。政府職能無(wú)所不包，其他諸如市場(chǎng)因素和社會(huì)參與影響較小。第三，行政組織形成了規(guī)范的、金字塔型的、層級(jí)節(jié)制的官僚制體系。正如馬克斯·韋伯的官僚制理論所說(shuō)，下級(jí)嚴(yán)格服從上級(jí)指令，基層缺乏創(chuàng)造性和實(shí)踐活力。第四，常常將命令、許可以及懲罰等強(qiáng)制性措施作為其進(jìn)行社會(huì)管理的基本方式。這一治理模式強(qiáng)調(diào)利用國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)穩(wěn)定社會(huì)秩序，其最終目的是為了鞏固政府的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的有效治理。

(四)服務(wù)型治理

服務(wù)型治理模式主要發(fā)生在后工業(yè)社會(huì)時(shí)期，即20世紀(jì)70年代末以后。這一治理模式依賴的條件是相對(duì)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和愈加完善的民主政治制度，以及信息技術(shù)和通信技術(shù)的快速發(fā)展。相較于管制型治理模式，服務(wù)型治理更側(cè)重于對(duì)公民本位、權(quán)利本位的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)以人為本、主權(quán)在民。目前，這一治理模式廣泛存在于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，一些后起發(fā)展中國(guó)家也崇尚服務(wù)型治理，但相較于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，服務(wù)型治理在發(fā)展中國(guó)家尚處于探索和完善階段。服務(wù)型治理的主要特征：首先，倡導(dǎo)“以民為本”的思想，將政府定位于服務(wù)的“提供者”，政府建立初衷是為人民提供滿意的服務(wù)，并將公民的最大福祉作為其追求的最終目標(biāo)，政府公共服務(wù)也傾向于運(yùn)用企業(yè)化管理，重視提高服務(wù)的質(zhì)量和效率。其次，注重政府的服務(wù)功能，側(cè)重于樹立政府部門的公仆意識(shí)，其最終目的是提供讓人民滿意的服務(wù)，并強(qiáng)調(diào)“法治”在社會(huì)治理中的突出作用。再次，倡導(dǎo)公共事務(wù)管理主體多元化，注重分權(quán)和公眾參與，常常體現(xiàn)在公民參與、官民合作等方式上，強(qiáng)調(diào)公民享有參與國(guó)家事務(wù)管理的權(quán)利，彰顯公民是國(guó)家的主人而非仆人。最后，充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和信息技術(shù)資源，將政府管理和信息技術(shù)有機(jī)結(jié)合，同時(shí)重新評(píng)價(jià)市場(chǎng)機(jī)制的作用并有效發(fā)揮市場(chǎng)功能，將政府和市場(chǎng)的功能有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以及在部分公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而使公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給效率得到極大提高。

(五)治理型治理

20世紀(jì)90年代，治理型治理開始被提出和運(yùn)用。在筆者看來(lái)，治理型治理在很大程度上是對(duì)服務(wù)型治理的拓展和延伸，在吸收并繼承服務(wù)型治理的諸多優(yōu)點(diǎn)基礎(chǔ)上，更加側(cè)重民眾或者說(shuō)社會(huì)力量的參與，推崇公共事務(wù)管理的民主化和主體多樣化。治理型治理主要特征為：重視公平正義，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)互動(dòng)，突出參與合作。隨著治理理論在國(guó)內(nèi)外公共行政中的廣泛應(yīng)用和西方政府改革理論及實(shí)踐的發(fā)展，我國(guó)學(xué)者提出了關(guān)于“治理型公共行政”和“治理型政府”的若干學(xué)術(shù)見解。例如，張志海認(rèn)為，當(dāng)代西方政府改革的基本趨勢(shì)是形成一種治理型公共行政模式，即政府、公共組織、私人機(jī)構(gòu)及社會(huì)個(gè)人協(xié)同承擔(dān)公共事務(wù)，這對(duì)我國(guó)行政體制改革和創(chuàng)新具有一定借鑒意義⑥。顧平安博士率先提出了“治理型政府”概念和主要特征及其發(fā)展趨向?！爸卫硇驼弊鳛閲?guó)家對(duì)社會(huì)實(shí)施治理的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府由高居于社會(huì)之上的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)眾多權(quán)力主體之中處于主導(dǎo)地位的協(xié)調(diào)者、引導(dǎo)者，政府組織結(jié)構(gòu)也開始由等級(jí)金字塔式的管理結(jié)構(gòu)逐步向網(wǎng)絡(luò)化、扁平式的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變⑦。

綜上所述，國(guó)家治理是一個(gè)歷史的范疇，也是一個(gè)時(shí)代的命題。一個(gè)國(guó)家治理體系的構(gòu)建、治理模式與手段的選擇，是由這個(gè)國(guó)家的歷史發(fā)展階段、社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)所決定的，同時(shí)也與一定的時(shí)代緊密相連，不可避免地受到時(shí)代的制約。從宏觀視角來(lái)看，我們應(yīng)該形成三個(gè)基本共識(shí)：第一，上述五種國(guó)家治理類型或者模式，不是截然對(duì)立和涇渭分明的，也不是在一個(gè)國(guó)家發(fā)展過(guò)程中按照順序依次出現(xiàn)的，而是在特定歷史時(shí)期在不同國(guó)家中“被選擇”出來(lái)的，并存在不同程度的變異，諸如形成全能國(guó)家型、社會(huì)市場(chǎng)型、現(xiàn)代威權(quán)型和現(xiàn)代治理型等各類特色鮮明的國(guó)家治理理念與實(shí)踐模式，但就其本質(zhì)而言并沒有脫離上述“母體”。第二，統(tǒng)治型治理、放任型治理、管制型治理、服務(wù)型治理和治理型治理五大治理類型，在人類社會(huì)和民族國(guó)家的進(jìn)程中都發(fā)揮過(guò)重要作用，這就意味著不能脫離時(shí)代背景去評(píng)判某一種模式的是非，也不能脫離具體國(guó)情去判定某一種模式的對(duì)錯(cuò)，每一種治理模式的形成和發(fā)展都是歷史發(fā)展和進(jìn)步的產(chǎn)物，并在一定的歷史時(shí)期和國(guó)家發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮過(guò)重要作用。第三，就歷史發(fā)展角度來(lái)看，五種治理模式表現(xiàn)出隨時(shí)代進(jìn)步向前發(fā)展的趨勢(shì)，呈現(xiàn)出內(nèi)在的繼承、拓展和完善的“向前進(jìn)”勢(shì)頭，這也說(shuō)明隨著人類社會(huì)進(jìn)步，國(guó)家治理模式必然要不斷發(fā)展。概言之，國(guó)家治理是一個(gè)歷史性命題,不存在統(tǒng)一的固定模式與發(fā)展路徑,各國(guó)應(yīng)將獨(dú)立探索與開放借鑒相結(jié)合,根據(jù)國(guó)情需要與歷史文化傳統(tǒng)來(lái)打造本國(guó)治理模式。

二、構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家的緣由

當(dāng)前，世界進(jìn)入到一個(gè)“窮”的階段，傳統(tǒng)的治理方式窮盡了，路徑依賴不可持續(xù)；在這個(gè)時(shí)候，中國(guó)治理的成功顯得愈發(fā)可貴⑧?！爸袊?guó)之治”應(yīng)是什么樣或者說(shuō)如何闡釋？這不僅是對(duì)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大命題的回答，對(duì)這一問題的回答還將使中國(guó)有更大力量為全球治理做出貢獻(xiàn)，照亮國(guó)家治理的新方向。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央開啟了“向治理尋求發(fā)展”的嶄新時(shí)代，治理與發(fā)展正形成這樣一種格局，即國(guó)家治理以發(fā)展為基礎(chǔ)和目標(biāo)，國(guó)家發(fā)展以治理為動(dòng)力和手段，二者之間這種互動(dòng)格局，正將當(dāng)代中國(guó)指向一種基于發(fā)展的新治理型國(guó)家樣態(tài)。這種新的治理型國(guó)家樣態(tài)或者說(shuō)新型國(guó)家治理模式，是歷史與現(xiàn)實(shí)綜合作用的結(jié)果。

第一，從歷史政治學(xué)視角來(lái)看，基于發(fā)展的新治理型國(guó)家的形成，是社會(huì)主義中國(guó)國(guó)家治理形態(tài)發(fā)展的必然趨勢(shì)。傳統(tǒng)中國(guó)作為古典統(tǒng)治型治理國(guó)家，其治理的根本目標(biāo)是為了鞏固帝王權(quán)力，而非真正意義上國(guó)家的治理，但卻開啟了中國(guó)國(guó)家治理探索的先河。隨著中國(guó)古典國(guó)家形態(tài)的瓦解，新中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家形態(tài)確立之后，我國(guó)先后大體經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代全能型國(guó)家治理模式——管制型政府應(yīng)運(yùn)而生和經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型國(guó)家治理模式——服務(wù)型政府日益完善的兩大歷史階段。改革開放帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，特別是進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)換，曾經(jīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的管制型治理模式留下的“權(quán)力主導(dǎo)一切”慣性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代打造的服務(wù)型治理模式帶來(lái)的“GDP就是一切”狂熱，日益與時(shí)代發(fā)展和人民意愿格格不入，構(gòu)建一種基于發(fā)展的新治理型國(guó)家勢(shì)在必行。

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，新中國(guó)成立到改革開放初期，我國(guó)逐漸形成了全能型國(guó)家，管制型政府應(yīng)運(yùn)而生。這種管制型治理模式的最大特點(diǎn)是黨政一體或者說(shuō)黨政不分，治理方式以人治思維和行政管制為主。具體而言，國(guó)家對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，以及生產(chǎn)生活等各個(gè)環(huán)節(jié)，都直接參與和全面管控，通過(guò)國(guó)家指令和行政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)人、財(cái)、物的全面管控。這一時(shí)期，國(guó)家集合“主人”和“保姆”雙重身份，既扮演“運(yùn)動(dòng)員”角色，也行使“裁判員”職能，成為一個(gè)無(wú)所不包、無(wú)所不管的“全能型國(guó)家”。這種國(guó)家“強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)”和“管控一切”的管理模式，以及全能主義動(dòng)員體制，在一定程度上適應(yīng)了當(dāng)時(shí)中國(guó)久經(jīng)戰(zhàn)亂之后快速恢復(fù)發(fā)展的需要。但是，后期隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展以及國(guó)際形勢(shì)風(fēng)云變化，特別是由于社會(huì)主義國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)不足，管制型治理進(jìn)一步扭曲發(fā)展，我國(guó)國(guó)家治理走了一段彎路。實(shí)踐證明，這種模式突出政府本位、權(quán)力本位，強(qiáng)調(diào)政府的“全能性”，而忽略了其他社會(huì)主體的能動(dòng)性，從而限制了社會(huì)活力迸發(fā)，其消極影響在實(shí)踐中不斷顯現(xiàn)出來(lái)。管制型治理模式反映出的“官尊民卑”、“官重民輕”的思想與法治國(guó)家以及和諧社會(huì)的建設(shè)格格不入，因而有必要對(duì)這一治理模式進(jìn)行變革，而服務(wù)型治理因其與社會(huì)價(jià)值理念高度一致，逐漸成為管制型治理模式的替代者。一言以蔽之，全能型國(guó)家管制模式作為新中國(guó)成立到改革開放之初的一個(gè)過(guò)渡性治理模式，在特定的歷史背景下，曾發(fā)揮了積極作用，但從歷史發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，它必然會(huì)被更加成熟的國(guó)家治理模式所取代。

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)拉開了中國(guó)改革開放的序幕，中國(guó)開始走上了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持對(duì)內(nèi)改革和對(duì)外開放相結(jié)合的中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，逐漸形成了經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型國(guó)家，服務(wù)型政府日益完善。這種以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要目標(biāo)的服務(wù)型治理模式，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和效益效能，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在重視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化導(dǎo)向性作用的同時(shí)，也借鑒了全能型國(guó)家管制模式的有益做法，通過(guò)積極介入經(jīng)濟(jì)生活，發(fā)揮國(guó)家與市場(chǎng)的“雙向”作用來(lái)調(diào)動(dòng)多元利益主體的積極性和主動(dòng)性，從而使中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)出現(xiàn)了前所未有的大發(fā)展大繁榮。應(yīng)該說(shuō)，這種治理模式在確保轉(zhuǎn)型時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，并在總體上使民眾福利水平得到極大提升。但是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展的內(nèi)涵更加豐富，對(duì)國(guó)家治理效能提出更高要求。只有進(jìn)一步推進(jìn)制度改革，對(duì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行深入調(diào)整，建立起支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代化國(guó)家治理模式，才能繼續(xù)保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。一言以蔽之，改革開放以來(lái)，“國(guó)家通過(guò)各種形式積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，激活了國(guó)家內(nèi)部治理主體的競(jìng)爭(zhēng)活力，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立，確立了以市場(chǎng)為資源配置的治理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)在國(guó)家治理中的重要作用”⑨，從而推動(dòng)了國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)快速發(fā)展。但也要看到，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，一切為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)型治理模式在實(shí)踐中出現(xiàn)諸如整個(gè)國(guó)家陷入GDP崇拜陷阱、為了經(jīng)濟(jì)效益犧牲生態(tài)環(huán)境和國(guó)家內(nèi)部缺乏有效利益調(diào)節(jié)機(jī)制等種種問題。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，特別是世情、國(guó)情和黨情變化以及社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，一個(gè)更加科學(xué)高效和符合時(shí)代發(fā)展規(guī)律的新治理型國(guó)家或者國(guó)家治理樣態(tài)成為時(shí)代的呼喚。

第二，從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，基于發(fā)展的新治理型國(guó)家的建構(gòu)，是解決各種現(xiàn)實(shí)問題和實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展的必然選擇。從大歷史觀角度來(lái)看，隨著我國(guó)民主政治建設(shè)的發(fā)展，現(xiàn)代國(guó)家裹挾經(jīng)濟(jì)與社會(huì)泛政治化的模式亦趨于式微，單純依靠行政手段或政治方式已經(jīng)難以有效解決各種問題。應(yīng)該看到，改革開放40多年來(lái)，中國(guó)在取得巨大成就的同時(shí)，也衍生出一系列問題，諸如發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境、政府績(jī)效與公共服務(wù)、社會(huì)公平與競(jìng)爭(zhēng)效率等各種矛盾亟待解決。更重要的是，在改革開放推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域漸趨分化，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展亦各自獲得其動(dòng)力，各有其成長(zhǎng)路徑與規(guī)律，如何協(xié)調(diào)這些分化的社會(huì)領(lǐng)域和各個(gè)主體之間的矛盾，成為政治建設(shè)和政治發(fā)展的一大難題。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，如何堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，有效化解各種矛盾和解決各種問題，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域和主體之間的共同進(jìn)步，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體性的可持續(xù)發(fā)展，亟待通過(guò)進(jìn)一步國(guó)家治理來(lái)解決，因此建構(gòu)基于發(fā)展的新治理型國(guó)家成為必然選擇。

改革開放以來(lái)，在國(guó)家大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向指引下，各級(jí)地方政府通過(guò)“政策洼地”招商引資，為了GDP增長(zhǎng)而犧牲生態(tài)環(huán)境，慣用市場(chǎng)壁壘和保護(hù)主義，采取產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策以及法治與政策的倚輕倚重策略，甚至片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視社會(huì)、環(huán)境的跟進(jìn)等，造成的負(fù)面影響日益突顯。同時(shí)，隨著改革開放深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生深刻變化，利益復(fù)雜化、文化多元化和訴求多樣化成為客觀現(xiàn)實(shí)。在這種情勢(shì)下，國(guó)家治理的內(nèi)涵和外延已與過(guò)去截然不同，繼續(xù)沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代大包大攬的傳統(tǒng)以及用延伸國(guó)家權(quán)力廣度的辦法去管理本屬于市場(chǎng)和社會(huì)范疇內(nèi)的事務(wù)，必然事與愿違，也不可能奏效。正是由于一些過(guò)時(shí)的規(guī)定和做法沒有被及時(shí)廢止，國(guó)家權(quán)力廣度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件和新的社會(huì)環(huán)境下沒有適時(shí)做出調(diào)整，國(guó)家才不得不持續(xù)增加人力、物力、財(cái)力的投入去承擔(dān)那些理應(yīng)由市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)的職責(zé)，結(jié)果是國(guó)家不但耗費(fèi)了大量人力物力財(cái)力資源，而且找不到國(guó)家權(quán)力的廣度和深度的平衡點(diǎn)，從而抑制了國(guó)家治理效能的提高⑩。可以說(shuō)，基于改革開放40多年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，繼續(xù)依靠夾雜著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的某些元素的服務(wù)型治理模式來(lái)實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)向內(nèi)涵式發(fā)展已經(jīng)難以為繼，亟待通過(guò)基于發(fā)展的新治理型國(guó)家建構(gòu)，持續(xù)釋放改革開放的活力與紅利來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家向前發(fā)展。作為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，改革開放以來(lái)，中國(guó)政府、中國(guó)社會(huì)就“如何更好地發(fā)展”實(shí)踐和模式的探索，經(jīng)歷了一個(gè)不斷深化的過(guò)程。這些探索所取得的一個(gè)共識(shí)性的成果，在于認(rèn)識(shí)到要以制度優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共價(jià)值最大化，從而不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力，來(lái)解決人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾。

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生重大轉(zhuǎn)化，國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域之間分化與組合、張力與互動(dòng)關(guān)系的復(fù)雜程度，已遠(yuǎn)非20世紀(jì)八九十年代可比。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)各主體各行業(yè)各領(lǐng)域之間的互動(dòng)關(guān)系呈現(xiàn)出若干新特點(diǎn)：一是聯(lián)系的緊密程度今非昔比；二是互動(dòng)的鏈條和時(shí)間大為縮短，相互影響的即時(shí)效應(yīng)開始顯現(xiàn)；三是多領(lǐng)域交叉模式取代簡(jiǎn)單互動(dòng)模式?？梢哉f(shuō)，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入“復(fù)雜社會(huì)”基本面向，這種現(xiàn)狀內(nèi)在地要求中國(guó)必須采取全面、整體、系統(tǒng)的國(guó)家發(fā)展模式，必須兼顧問題導(dǎo)向的改革策略與目標(biāo)導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略。同時(shí)，現(xiàn)代中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基礎(chǔ)以及社會(huì)個(gè)體、群體與社會(huì)組織，通常處于變動(dòng)不居的發(fā)展形態(tài)之中。因此，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)而言，既要防控風(fēng)險(xiǎn)、維持安定有序的政治秩序，又要使整個(gè)社會(huì)獲得內(nèi)生的發(fā)展動(dòng)力，這就要求國(guó)家從過(guò)去發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活力的激發(fā)、消費(fèi)社會(huì)的建構(gòu)、體制機(jī)制的完善、法治經(jīng)濟(jì)與法治社會(huì)的全面推進(jìn)、支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的優(yōu)良社會(huì)結(jié)構(gòu)等治理要素的集合為重點(diǎn)的國(guó)家治理模式優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，即構(gòu)建一種基于發(fā)展的新治理型國(guó)家，來(lái)不斷提高國(guó)家治理能力和治理水平，從而以優(yōu)良的治理來(lái)助推中國(guó)的發(fā)展。

三、基于發(fā)展的新治理型國(guó)家的主要特征

從國(guó)家治理模式變遷視角來(lái)看，新中國(guó)成立70多年來(lái)，我國(guó)國(guó)家形態(tài)大體經(jīng)歷了全能型國(guó)家和經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型國(guó)家兩大歷史階段，國(guó)家治理也經(jīng)歷了從管制型到服務(wù)型的重大歷史變遷。特別是改革開放以來(lái)，國(guó)家治理探索進(jìn)入一個(gè)“快車道”，在治理理念、治理手段和治理方式上開始向現(xiàn)代治理方向發(fā)展。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，以及國(guó)家發(fā)展與治理邏輯轉(zhuǎn)換，我國(guó)進(jìn)入到一個(gè)構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家階段，這是一個(gè)全新的國(guó)家形態(tài)和治理樣態(tài)，是在總結(jié)管制型治理和服務(wù)型治理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，在繼續(xù)探索治理型治理情景下，并結(jié)合已經(jīng)變化的世情國(guó)情黨情，從而形成的一種全新的國(guó)家治理模式。這種模式，大體具有以下幾個(gè)方面的主要特征。

第一，這種國(guó)家形態(tài)最鮮明的底色，就是追求整體發(fā)展、全面發(fā)展和系統(tǒng)發(fā)展，以最終實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的內(nèi)涵式發(fā)展。從比較政治視角來(lái)看，古典國(guó)家不以發(fā)展為存在前提，主要政治功能在于維護(hù)王朝萬(wàn)世統(tǒng)治，但處于競(jìng)合性國(guó)際體系的現(xiàn)代國(guó)家，發(fā)展是其賴以生存的基礎(chǔ)，是國(guó)家的“第一要?jiǎng)?wù)”。從現(xiàn)代治理角度來(lái)看，社會(huì)主義中國(guó)不管選擇什么樣的治理模式，都要基于現(xiàn)實(shí)國(guó)情和國(guó)民需要進(jìn)行綜合考量。當(dāng)前中國(guó)最主要的國(guó)情，就是歷經(jīng)改革開放40多年的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，但我國(guó)仍然處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，仍然是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家。而且，改革開放后出現(xiàn)了貧富、城鄉(xiāng)、東西部三大分化加劇，社會(huì)矛盾累積，且不時(shí)有尖銳化的表象，要緩解社會(huì)矛盾，需要在做好存量財(cái)富分配的同時(shí)，更加注重公平正義。同時(shí)，進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾也已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而這種發(fā)展不平衡不充分的問題，決定了新治理型國(guó)家建構(gòu)的首要目標(biāo)和價(jià)值定位，即為了更好地發(fā)展和實(shí)現(xiàn)發(fā)展結(jié)構(gòu)優(yōu)化，也就是要實(shí)現(xiàn)從“增量”到“提質(zhì)”的內(nèi)涵式發(fā)展。

具體來(lái)說(shuō)，這種發(fā)展不是暫時(shí)性或短期性發(fā)展，也不是突出某一方面或領(lǐng)域發(fā)展，而是包括三個(gè)層面意涵。其一，總體來(lái)說(shuō)，推動(dòng)國(guó)家主體進(jìn)一步發(fā)展，不斷增強(qiáng)綜合國(guó)力，早日建成一個(gè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家?；谖覈?guó)所處的發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，新治理型國(guó)家首要目標(biāo)是促進(jìn)發(fā)展，通過(guò)現(xiàn)代化治理，有效預(yù)防和化解各種矛盾和危機(jī)，為國(guó)家持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件。其二，具體而言，推動(dòng)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)、各個(gè)主體和各個(gè)環(huán)節(jié)有序發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化，首要是國(guó)家治理現(xiàn)代化，通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)(政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)等)均衡發(fā)展、各個(gè)主體(政府、市場(chǎng)、社會(huì)，包括個(gè)人等)有序參與、各個(gè)環(huán)節(jié)(立法、司法、執(zhí)法)高效協(xié)作，這是新治理型國(guó)家應(yīng)有之義。其三，最終指向，實(shí)現(xiàn)我國(guó)的整體發(fā)展、全面發(fā)展和系統(tǒng)發(fā)展，從而為內(nèi)涵式發(fā)展奠定基礎(chǔ)。概言之，整體發(fā)展，就是改變以往將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為主要目標(biāo)的發(fā)展思路，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮與社會(huì)進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)等共同發(fā)展；全面發(fā)展，就是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、區(qū)域平衡和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)等均衡發(fā)展；系統(tǒng)發(fā)展，就是實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)“五位一體”的協(xié)同發(fā)展。

第二，這種治理樣態(tài)，既不同于過(guò)去形成的固有成式，也不同于西方國(guó)家已有樣式，而是一種集時(shí)代特色、發(fā)展特色和中國(guó)特色為一體的全新模式。時(shí)代特色，指一個(gè)時(shí)代在社會(huì)生活、精神生活、物質(zhì)生活等方面所體現(xiàn)出來(lái)的區(qū)別于其他時(shí)代的特色。國(guó)家治理模式要緊跟時(shí)代步伐，彰顯所處時(shí)代特征和主題，也就是國(guó)家治理要不斷邁向現(xiàn)代化。發(fā)展特色，指一方面國(guó)家治理要圍繞發(fā)展、服務(wù)發(fā)展和促進(jìn)發(fā)展來(lái)展開，另一方面這種國(guó)家發(fā)展動(dòng)力來(lái)源于國(guó)家治理創(chuàng)新和完善，通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化來(lái)為發(fā)展提供持久動(dòng)力。中國(guó)特色，指當(dāng)代中國(guó)體現(xiàn)為傳統(tǒng)國(guó)家、現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)主義國(guó)家三種國(guó)家形態(tài)的疊加，使得國(guó)家治理要遵循中國(guó)古代的政治傳統(tǒng)、現(xiàn)代國(guó)家的治理效能和社會(huì)主義國(guó)家的價(jià)值目標(biāo)，從而在國(guó)家治理模式的選擇、塑造和完善等方面都具有獨(dú)特性。因此，構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家，在學(xué)習(xí)借鑒西方政治文明有益成果但絕非照抄照搬的基礎(chǔ)上，要注重將時(shí)代特色、發(fā)展特色和中國(guó)特色融為一體。

時(shí)代特色，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)治理主體從政府與私人對(duì)立，轉(zhuǎn)型為公共力量與個(gè)人參與結(jié)合；(2)治理載體從權(quán)力依附機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)型為制度與政策工具共同發(fā)力；(3)治理層次從單向性上下層級(jí)，轉(zhuǎn)型為網(wǎng)狀化治理；(4)治理過(guò)程從命令與控制，轉(zhuǎn)型為協(xié)商與溝通；(5)治理技巧從機(jī)械化管理，轉(zhuǎn)型為靈活性合作；(6)治理目標(biāo)從壓力傳導(dǎo)型化解矛盾維護(hù)穩(wěn)定，轉(zhuǎn)型為制度保障性推動(dòng)國(guó)家持續(xù)發(fā)展。就發(fā)展特色而言，中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家治理轉(zhuǎn)型不能隔斷與歷史文化傳統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系，要從歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中汲取有益成分。因此，建構(gòu)新治理型國(guó)家，也需要包含以往管制型和服務(wù)型國(guó)家治理模式的合理因素。例如，為防止我國(guó)局部地區(qū)長(zhǎng)期存在的具有階級(jí)斗爭(zhēng)性質(zhì)的暴力恐怖活動(dòng)，必要的管制舉措和相應(yīng)的管理制度要保留并完善。就新治理型國(guó)家的中國(guó)特色而言，“中國(guó)國(guó)家治理區(qū)別于西方治理理論的一個(gè)重要方面，是國(guó)家治理的基本立足點(diǎn)放在國(guó)家身上，發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府在治理過(guò)程中的主導(dǎo)作用，將政黨、政府、市場(chǎng)和社會(huì)等力量綜合統(tǒng)籌到國(guó)家治理的框架內(nèi)”。例如，西方多元主義認(rèn)為，在多元權(quán)力分化社會(huì)中，政府扮演協(xié)調(diào)者角色而非決定者角色，倡導(dǎo)小政府-大社會(huì)模式(或者說(shuō)弱國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)模式)。但對(duì)于中國(guó)而言，“強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”模式是國(guó)家與社會(huì)和諧發(fā)展的理想模式。這種“強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”模式是一種新型的具有中國(guó)特色的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式，它克服了全能主義國(guó)家治理包攬一切、發(fā)展型國(guó)家治理缺乏社會(huì)動(dòng)力的局限，是構(gòu)建和諧社會(huì)的社會(huì)主義國(guó)家治理的有效路徑。

四、構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家的理路

就當(dāng)前中國(guó)治理現(xiàn)狀和面臨的問題來(lái)看，構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家是一種新設(shè)想和新探索。同時(shí)，構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家是一個(gè)重大使命，更是一個(gè)復(fù)雜的、長(zhǎng)期的和艱巨的系統(tǒng)工程。這是一種全新的現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展樣態(tài)和國(guó)家治理模式，沒有可資借鑒的成熟模板，唯有先整體擘畫和宏觀設(shè)想，再具體描繪，并隨著中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展不斷完善，逐步建成一個(gè)契合新時(shí)代要求的新治理型國(guó)家。

(一)價(jià)值趨向

新治理型國(guó)家建構(gòu)的價(jià)值趨向是，適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型深化的客觀要求，使政府、市場(chǎng)、社會(huì)形成一種互惠共生與和諧發(fā)展的關(guān)系。改革開放40多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生深刻變化，社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜，治理主體日益增加，利益訴求日益多樣，過(guò)去政府主導(dǎo)的管理模式和服務(wù)型治理顯然已無(wú)法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求。在公共治理的理念下，目前政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)不再是唯一的社會(huì)治理核心，國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)與公共機(jī)構(gòu)以及私人機(jī)構(gòu)在共同承擔(dān)著這一責(zé)任。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)進(jìn)入一個(gè)重要轉(zhuǎn)型期和特定歷史階段，受社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大繁榮大發(fā)展的推動(dòng)和影響，個(gè)體之間、群體之間、個(gè)體與群體之間，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域之間交互運(yùn)動(dòng)日益活躍，尤其是社會(huì)領(lǐng)域和專業(yè)領(lǐng)域的分化，包括社會(huì)組織和公民社會(huì)的發(fā)育，構(gòu)成了新治理型國(guó)家建構(gòu)的基礎(chǔ)。隨著富裕階層不斷擴(kuò)容，公民政治參與意識(shí)增強(qiáng)，盡管目前我國(guó)民間社會(huì)組織和公民社會(huì)尚不成熟，獨(dú)立性不強(qiáng)，作用尚未完全發(fā)揮，但在推動(dòng)政治體制轉(zhuǎn)軌和促進(jìn)政治民主化等方面的作用日益突出?？梢灶A(yù)見，公民社會(huì)將在國(guó)家治理體系中發(fā)揮更加重要的作用。

從理論上講，政府與公民關(guān)系的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，現(xiàn)代國(guó)家和文明社會(huì)的基本特征是尊重和反映公民的各項(xiàng)權(quán)利和真實(shí)意志，鼓勵(lì)和支持公民的政治參與向縱深發(fā)展，推動(dòng)“政府本位”“權(quán)力本位”向“公民本位”“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變，以彰顯對(duì)公民社會(huì)權(quán)利的確認(rèn)和保障；同時(shí)，進(jìn)一步厘清和明確政府與市場(chǎng)的邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，把本應(yīng)歸屬市場(chǎng)權(quán)力和市場(chǎng)能管好的事務(wù)還給市場(chǎng)，從而規(guī)避政府不作為、胡作為和亂作為等權(quán)力異化和腐化現(xiàn)象衍生，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)和諧共贏的局面。具體到基于發(fā)展的新治理型國(guó)家，就是要形成在市場(chǎng)原則、公共利益和廣泛共識(shí)的基礎(chǔ)上多領(lǐng)域跨層次的合作，其治理機(jī)制所依靠的是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威和共同發(fā)展的目標(biāo)，而不僅僅是政府的權(quán)威和國(guó)家的推動(dòng)，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的自上而下，從而逐步實(shí)現(xiàn)從以政府為中心的權(quán)力治理和單一管理，向現(xiàn)代化的社會(huì)治理和合作治理發(fā)展。因此，“建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)互惠共生的有效國(guó)家治理模式，是轉(zhuǎn)型完善和深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的核心任務(wù)，也是促使轉(zhuǎn)型國(guó)家從嚴(yán)重的分裂與衰退走向持久的穩(wěn)定與發(fā)展的制度基石”。

(二)邏輯進(jìn)路

新治理型國(guó)家建構(gòu)的邏輯進(jìn)路是，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，立足系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性改革，對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八大報(bào)告明確指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義制度，就是人民代表大會(huì)制度的根本政治制度，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，以及建立在這些制度基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制等各項(xiàng)具體制度”。新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開放40多年以來(lái)，中國(guó)取得的巨大成就已經(jīng)證明這套制度的科學(xué)性和優(yōu)越性，是中國(guó)走向民族復(fù)興的根本保障，因此構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家的前提和基礎(chǔ)就是堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度。現(xiàn)代化是國(guó)家治理的一個(gè)最基本的目標(biāo)向度，國(guó)家治理體系和治理能力的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都要基于這個(gè)目標(biāo)。國(guó)家治理現(xiàn)代化，在本質(zhì)上是制度的現(xiàn)代化。中國(guó)國(guó)家治理是社會(huì)主義性質(zhì)的制度治理。國(guó)家治理現(xiàn)代化是以完善治理體系和提升治理能力為價(jià)值目標(biāo)的宏大工程。

具體來(lái)說(shuō)，“國(guó)家治理體系是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民治國(guó)理政的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)制度體系、政治制度體系、文化制度體系、社會(huì)制度體系、生態(tài)制度體系和黨的執(zhí)政能力體系等”。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，應(yīng)包括上述各個(gè)領(lǐng)域的制度體系的現(xiàn)代化建設(shè)。國(guó)家治理能力是運(yùn)用國(guó)家制度體系去管理經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)和社會(huì)等國(guó)家公共事務(wù)的能力，表征著國(guó)家制度的執(zhí)行能力，體現(xiàn)在改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，指以國(guó)家治理體系為依托，借助制度、機(jī)制、政策、技術(shù)等因素，促使國(guó)家多元治理能力保持協(xié)調(diào)進(jìn)步、務(wù)實(shí)高效的一種趨向與動(dòng)態(tài)過(guò)程。其中，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，特別是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要方法。隨著中國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)，好改的、容易改的都已經(jīng)改了，剩下的都是難啃的硬骨頭，諸如國(guó)企改革、資本市場(chǎng)改革等。為此，深刻把握改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性與國(guó)家治理現(xiàn)代化之間的關(guān)系，深入剖析當(dāng)前影響改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的主要問題和原因，采取切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)措施，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”(經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè))總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”(全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、全面深化改革、全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨)戰(zhàn)略布局，是深入推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求和根本保障。可以說(shuō)，堅(jiān)持改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性關(guān)乎國(guó)家治理現(xiàn)代化的整體聯(lián)動(dòng)和集成效能。

(三)實(shí)踐依歸

新治理型國(guó)家建構(gòu)的實(shí)踐依歸是，踐行社會(huì)主義公平正義，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體利益、根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益基礎(chǔ)上的“善治”，來(lái)有效防范和化解現(xiàn)代社會(huì)各種風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)共同發(fā)展和國(guó)家持續(xù)發(fā)展，從而不斷提高國(guó)民幸福指數(shù)。公平正義是人類社會(huì)共同的價(jià)值追求，是國(guó)家治理的根本道德原則。踐行社會(huì)主義公平正義，就是讓每一個(gè)人和組織都有實(shí)現(xiàn)價(jià)值與發(fā)展的機(jī)會(huì)，它構(gòu)成國(guó)家治理的公共價(jià)值屬性和發(fā)展為了人民的價(jià)值依歸。要真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義公平正義，必須追求實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體利益、根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益基礎(chǔ)上的“善治”。從現(xiàn)代國(guó)家治理的角度來(lái)看，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，方為良好的治理，即為“善治”。具體來(lái)說(shuō)(主要借鑒公共管理學(xué)者陳廣勝《走向善治》一書的主要觀點(diǎn))：其一，作為治理主體，無(wú)論政府、非政府組織或是私人企業(yè)都應(yīng)具有合法性，尤其是發(fā)揮元治理功能的政府，更應(yīng)是溫良、公正的治理者，是值得公眾信賴的合格治理者。其二，治理的本意是服務(wù)?，F(xiàn)代政府治理的出發(fā)點(diǎn)是讓公眾享有更充分的公共物品、更高滿足度的公共服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾福利的最大化。其三，治理方式不是統(tǒng)包統(tǒng)攬的治理，也非權(quán)力壓制、單向施恩，而是建立在契約基礎(chǔ)上的合作治理和共同治理。其四，治理的過(guò)程是多中心良性互動(dòng)的過(guò)程，也是政府不斷回應(yīng)公眾需求的過(guò)程?？傊斑@是一種境界，是一種多元治理、和諧治理的社會(huì)形態(tài)，雖然矛盾與沖突仍會(huì)頻繁出現(xiàn)，卻能最大限度地被社會(huì)所包容、被制度所接收、被機(jī)制所化解”。

現(xiàn)代國(guó)家賴以存在的社會(huì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及它所要面對(duì)的社會(huì)個(gè)體、群體和組織通常處于變動(dòng)不居狀態(tài)，從而使得建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家常態(tài)穩(wěn)定的政治秩序也處于一種激烈動(dòng)態(tài)變化中。正如烏爾里?！へ惪怂f(shuō)，“它們是現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)。它們是工業(yè)化的一種大規(guī)模產(chǎn)品，而且系統(tǒng)地隨著它的全球化而加劇”。因此，現(xiàn)代社會(huì)本質(zhì)上是一種“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。對(duì)于現(xiàn)代中國(guó)來(lái)說(shuō)，這種風(fēng)險(xiǎn)防控下的社會(huì)秩序，絕非通過(guò)削弱社會(huì)活力與創(chuàng)造可以達(dá)成或者維持。同時(shí)，新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開放40多年以來(lái)，我國(guó)在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想引領(lǐng)下，在以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的服務(wù)型治理模式推動(dòng)下，國(guó)家在各項(xiàng)事業(yè)獲得發(fā)展的同時(shí)也積累了不少矛盾，諸如貧富懸殊拉大、環(huán)境遭受破壞、公平正義不彰等，嚴(yán)重影響到國(guó)家的進(jìn)一步發(fā)展。要有效防范和化解各種風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)各個(gè)主體共同發(fā)展和國(guó)家整體持續(xù)發(fā)展，不斷提高國(guó)民幸福指數(shù)，必須依靠國(guó)家治理現(xiàn)代化。換句話說(shuō)，面對(duì)現(xiàn)代“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”及其累積的各種社會(huì)問題，要以最小代價(jià)或最好方式來(lái)解決，必須依靠國(guó)家再調(diào)節(jié)和再分配性治理，才能避免國(guó)家因發(fā)展帶來(lái)不必要的社會(huì)震蕩，從而不斷提高國(guó)民幸福指數(shù)。國(guó)民幸福指數(shù)(Gross National Happiness，簡(jiǎn)稱GNH)，最早是在20世紀(jì)70年代由不丹國(guó)王提出的，類似于綠色GDP或者聯(lián)合國(guó)的人類發(fā)展指數(shù)(HDI)，與GDP單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不同，GNH強(qiáng)調(diào)以人為本，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)以及公民幸福感的有機(jī)統(tǒng)一。過(guò)去的管制型治理和服務(wù)型治理以政府績(jī)效為首要目標(biāo)，考核GDP或財(cái)政收入，這種治理理念已不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和人民需要。因此，國(guó)家治理只有從傳統(tǒng)治理理念轉(zhuǎn)向現(xiàn)代治理理念，政府才能將居民的需求納入自己的效用函數(shù)，避免單純追求GDP的扭曲行為，這也符合我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾這一重大政治論斷。

五、構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家的設(shè)想

當(dāng)代中國(guó)的政治發(fā)展和國(guó)家治理已進(jìn)入到一個(gè)以構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家為特征的新時(shí)期?，F(xiàn)代中國(guó)政治的成長(zhǎng)，繼“向解放尋求發(fā)展”和“向發(fā)展尋求解放”的邏輯之后，開始轉(zhuǎn)向“向治理尋求發(fā)展”和“向發(fā)展尋求治理”。因此，如何構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家是一個(gè)全新命題和時(shí)代課題，只能基于對(duì)當(dāng)前中國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)以及對(duì)其中所存在問題的反思，進(jìn)而漸進(jìn)性地向前推進(jìn)和逐步完善。

第一，就治理主體來(lái)說(shuō)，執(zhí)政黨、政府、社會(huì)和市場(chǎng)，既各自獨(dú)立又相輔相成，最終形成在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)等多元主體協(xié)同共治的格局。

構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家的根本目標(biāo)和顯著特征，就是構(gòu)建現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，實(shí)現(xiàn)多元主體在參與國(guó)家事務(wù)管理和公共治理中的協(xié)商性、互動(dòng)性與依存性?，F(xiàn)代化的國(guó)家治理體系不同于全能型的國(guó)家治理體系，區(qū)別就在于能夠讓執(zhí)政黨、政權(quán)(包括政府)、市場(chǎng)(包括企業(yè))、社會(huì)(包括社會(huì)組織)這四個(gè)元素既各自獨(dú)立又相輔相成地發(fā)揮作用。其建構(gòu)思路和價(jià)值邏輯，就是從根本上打破新中國(guó)成立以來(lái)形成的“全能型”或“一元式”國(guó)家治理模式，實(shí)現(xiàn)黨政職能分開、政企分開、政社分開，“中央政府或地方政府不再是獨(dú)占行動(dòng)者，包括私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織、大眾傳媒、公民運(yùn)動(dòng)者都是重要參與者，治理不僅是出現(xiàn)在水平政策過(guò)程中，也形成跨層次協(xié)商的過(guò)程”。具體而言，政府不再是國(guó)家治理的唯一主角和責(zé)任承擔(dān)者，社會(huì)組織甚至是個(gè)人都可以成為治理的參與者和行動(dòng)人，多個(gè)治理責(zé)任承擔(dān)者在平等、協(xié)商、合作的基礎(chǔ)上，建立相互聯(lián)系和多向協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，形成在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法和法律法規(guī)規(guī)范的基礎(chǔ)上，政權(quán)機(jī)關(guān)(包括人民代表大會(huì)和政府)、市場(chǎng)(包括國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè))、社會(huì)(包括各種社會(huì)組織和團(tuán)體)各司其職而又相互支持的現(xiàn)代國(guó)家治理體系。這是一種基于發(fā)展的新治理型國(guó)家體系，既不同于自由放任型，也區(qū)別于現(xiàn)代威權(quán)型。

在當(dāng)代中國(guó)政治體系中，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對(duì)于公共政策原則的確定、重大政策的制定、調(diào)整與轉(zhuǎn)向負(fù)有“總領(lǐng)導(dǎo)”責(zé)任。具體來(lái)說(shuō)，“在現(xiàn)代中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)中，一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家發(fā)展功能的主要承擔(dān)者、體現(xiàn)者、象征者，是中國(guó)全面改革與發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、推動(dòng)者和落實(shí)者；另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體系與執(zhí)政體系又是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系的重要組成部分，因而中國(guó)共產(chǎn)黨也是國(guó)家治理功能的主要承擔(dān)者、體現(xiàn)者、象征者”。這種集“治理功能”與“發(fā)展功能”為一體的政治責(zé)任，要求中國(guó)共產(chǎn)黨將其自身的執(zhí)政治國(guó)納入現(xiàn)代國(guó)家治理體系之中，納入作為現(xiàn)代國(guó)家治理體系之集中表現(xiàn)的法治體系之中。集中來(lái)說(shuō)，一是強(qiáng)化以人為本和人民至上的執(zhí)政理念，更加注重和保障民生事業(yè)發(fā)展，推動(dòng)政府在政策制定和執(zhí)行中更加注重公平正義，讓廣大人民群眾平等地享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。二是通過(guò)法律和制度的完善，進(jìn)一步厘清黨和政府部門在公共事務(wù)管理和國(guó)家治理中的權(quán)利及責(zé)任，促使黨政關(guān)系不斷制度化、科學(xué)化和明確化。三是在對(duì)政府充分授權(quán)，使政府在民生保障和公共服務(wù)領(lǐng)域的能量得到充分釋放的同時(shí)，也要對(duì)政府權(quán)力擴(kuò)張趨勢(shì)和異化現(xiàn)象進(jìn)行有效制約。

治理成為政府的重要職能，政府作為“元治理者”和治理伙伴角色定位是一大趨勢(shì)。具體而言，一方面，在治理理念方面，要從“政府主導(dǎo)”“直接干預(yù)”向“政府引導(dǎo)”“間接調(diào)控”轉(zhuǎn)變。這就要求政府這只“看得見的手”從微觀資源配置領(lǐng)域逐步撤出，大幅減少政府對(duì)資源配置的直接干預(yù)和管理，推動(dòng)資源依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格和市場(chǎng)機(jī)制等進(jìn)行配置，實(shí)現(xiàn)其效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職能定位要更多轉(zhuǎn)向提供支持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高效、公正、平穩(wěn)運(yùn)行的各種制度性公共產(chǎn)品，降低市場(chǎng)運(yùn)行的制度性交易成本，通過(guò)規(guī)范引導(dǎo)、制度協(xié)調(diào)和秩序保障等方式，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展培育適宜的制度環(huán)境。在關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，政府要更加注重履行在提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)、塑造優(yōu)良適宜的生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)公平正義等方面的重要職能。另一方面，在治理方式方面，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開和政事分開，明確界定政府的權(quán)責(zé)邊界，著力解決政府缺位、越位和錯(cuò)位問題。政府行為要更多轉(zhuǎn)向引導(dǎo)、參與和環(huán)境塑造，形成多元互動(dòng)決策模式，增強(qiáng)政府決策透明度和可預(yù)期性，構(gòu)建法治政府和責(zé)任政府。實(shí)現(xiàn)治理理念、治理方式的轉(zhuǎn)變，離不開相應(yīng)體制機(jī)制改革的有力支撐。就中國(guó)政治發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，首要和關(guān)鍵的就是繼續(xù)推進(jìn)政府職能變革，進(jìn)而循序漸進(jìn)地推進(jìn)政治體制機(jī)制變革與完善，為黨政關(guān)系、政企關(guān)系與公民社會(huì)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，以不斷推動(dòng)政府職能現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)變和實(shí)效性的優(yōu)化，這不僅是中國(guó)行政管理體制改革的客觀要求，也是構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家的重中之重。政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)是建立民主、發(fā)展、透明、誠(chéng)信、服務(wù)和廉潔型政府，科學(xué)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，提高政府效率和政策透明度，合理調(diào)劑政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，重塑政府的職能。具體來(lái)講，科學(xué)厘清和調(diào)試政府與市場(chǎng)以及政府與社會(huì)的關(guān)系，各級(jí)政府尤其是基層地方政府，通過(guò)自我變革——確權(quán)、限權(quán)和放權(quán)，不僅要在方式上改變與市場(chǎng)和社會(huì)“自上而下”一條鞭的做法，推動(dòng)溝通協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的建制與運(yùn)作，也要在內(nèi)容上從具體事務(wù)干預(yù)過(guò)多、過(guò)細(xì)的寬景中抽離出來(lái)，諸如把資源配置的基礎(chǔ)職能還給市場(chǎng)，給企業(yè)更多生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面的自主權(quán)，讓社會(huì)承擔(dān)起社會(huì)服務(wù)和公共監(jiān)督等，使政府回歸其本位，提升公共服務(wù)效能和發(fā)揮社會(huì)公平正義職能，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，等等。概言之，只有作為國(guó)家治理之神經(jīng)末梢的“簡(jiǎn)約高效的基層治理體制”確立起來(lái)，才能說(shuō)一種新的國(guó)家形態(tài)或者國(guó)家治理樣態(tài)得以確立。

就社會(huì)而言，要充分發(fā)揮個(gè)人、企業(yè)、媒體和社會(huì)組織等多元主體的積極作用，解決政府治理效能不高、信息不對(duì)稱等問題，并把社會(huì)建設(shè)納入到國(guó)家治理中。同時(shí)，國(guó)家將信任植入社會(huì)，在面臨社會(huì)抗議日趨頻繁、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系日顯緊張的情勢(shì)下，建立在社會(huì)轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上的國(guó)家轉(zhuǎn)型應(yīng)運(yùn)而生、勢(shì)在必行。就市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，要進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，使市場(chǎng)作為“無(wú)形的手”和推動(dòng)力量，發(fā)揮出調(diào)節(jié)、導(dǎo)向和驗(yàn)證作用，助推國(guó)家治理實(shí)效的釋放。概言之，“對(duì)于中國(guó)而言，國(guó)家治理無(wú)疑必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)，但同時(shí)需要強(qiáng)調(diào)民主、法治、多元、合作，打破近現(xiàn)代以來(lái)傳統(tǒng)意義上的國(guó)家與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、公共與私人的兩分法，淡化國(guó)家與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、公共與私人之間的分界線”，進(jìn)而形成多元主體協(xié)同共治的格局。

第二，就治理內(nèi)容來(lái)說(shuō)，處理好四大關(guān)系，即發(fā)展與治理的關(guān)系、法治與德治的關(guān)系、政策與制度的關(guān)系以及技術(shù)與藝術(shù)的關(guān)系，以提升國(guó)家綜合治理的實(shí)力。

發(fā)展與治理的關(guān)系。對(duì)現(xiàn)代國(guó)家而言，發(fā)展是一種“變”的歷史力量，治理是一種“穩(wěn)”的歷史力量，發(fā)展與治理也非自然而然地相互融合、相互促進(jìn)，有時(shí)甚至處于一種矛盾與對(duì)立狀態(tài)，但是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，特別是自黨的十八大以來(lái)，當(dāng)代中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)“向治理尋求發(fā)展”的新歷史時(shí)期。這就要求新時(shí)代的中國(guó)，更加注重國(guó)家治理能力和治理水平的提升，建構(gòu)新治理型國(guó)家來(lái)重塑國(guó)家治理體系，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的進(jìn)一步發(fā)展保駕護(hù)航并提供動(dòng)能。換句話說(shuō)，中國(guó)自身持續(xù)發(fā)展與發(fā)展升級(jí)的新希望和新動(dòng)能，就是國(guó)家治理，高效的國(guó)家治理能實(shí)現(xiàn)和保障國(guó)家的持續(xù)健康發(fā)展。當(dāng)然，國(guó)家的良好發(fā)展也會(huì)為國(guó)家治理奠定物質(zhì)基礎(chǔ)并創(chuàng)造各種有利條件，有助于國(guó)家治理理念、治理方式和治理水平的更新?lián)Q代，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)展與治理的良性循環(huán)和相互促進(jìn)。概言之，正確處理發(fā)展與治理的關(guān)系，使國(guó)家治理以發(fā)展為堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，國(guó)家發(fā)展以治理為長(zhǎng)久動(dòng)能，國(guó)家治理與國(guó)家發(fā)展之間形成一種緊密相連和相互促進(jìn)的“共同體”，這是建構(gòu)基于發(fā)展的新治理型國(guó)家的重要前提。

法治與德治的關(guān)系?！胺ㄖ巍笔菓蛺褐?“德治”是揚(yáng)善之治。從法治與德治所影響的領(lǐng)域來(lái)看,法治是他律之治,即它僅僅約束人們的外在行為,通過(guò)約束人們的行為而實(shí)現(xiàn)治人,它對(duì)人們的內(nèi)心世界無(wú)從干預(yù),屬于治外之治；德治則是自律之治,它不僅可以約束人們的行為,還可以約束人們的思想意識(shí),并通過(guò)約束人們的思想意識(shí)來(lái)達(dá)到約束人們行為的目的,屬于治內(nèi)之治。法治與德治是國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中必不可少的兩種手段,都以維護(hù)一定的社會(huì)秩序和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展為使命，二者密切聯(lián)系、相互支持,共同推動(dòng)著社會(huì)的進(jìn)步。構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家，要更加倚重法治、崇尚法治和踐行法治，讓依法治國(guó)成為新時(shí)代國(guó)家治理的主旋律和壓艙石，同時(shí)依靠社會(huì)輿論、風(fēng)俗習(xí)慣和人們的內(nèi)心信念等道德規(guī)范來(lái)輔助。法治是前提、核心和主要手段，德治是輔助和配合，兩者的關(guān)系和地位決不能顛倒，而且二者缺一不可、相得益彰。

政策與制度的關(guān)系。在當(dāng)前及今后一段歷史時(shí)期，在國(guó)家政治生活和政治實(shí)踐中厘清政策與制度之間的關(guān)系，是構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家的內(nèi)在需求，也是促進(jìn)中國(guó)全面發(fā)展和優(yōu)化國(guó)家治理效能的內(nèi)在需求。新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開放40多年以來(lái)，政策過(guò)多地承擔(dān)了制度乃至法律應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的功能，這不僅對(duì)政治制度建設(shè)和法制建設(shè)不利，而且影響政策效果本身。近年來(lái)，隨著我國(guó)對(duì)制度完善的重視，這一現(xiàn)象有所改觀，制度與政策的關(guān)系得以重塑。當(dāng)前中國(guó)正在進(jìn)入一個(gè)政策活躍期和制度鞏固交匯并存的歷史時(shí)期。中國(guó)的發(fā)展越是到了關(guān)鍵時(shí)期，公共政策運(yùn)用就越活躍，國(guó)家治理越是到了成熟期，制度體系就越定型、越鞏固。就兩者之間的關(guān)系來(lái)說(shuō)，公共政策得到政治制度體系的支撐，制度體系得到公共政策的“減負(fù)”，一旦二者之間達(dá)成一種適度分離又相互支援的良性關(guān)系，將會(huì)推動(dòng)中國(guó)政治發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段。因此，隨著基于發(fā)展的新治理型國(guó)家的建構(gòu)，中國(guó)必將從“政策治國(guó)”向“制度治國(guó)”轉(zhuǎn)變，在不斷提高公共政策的精致化、科學(xué)化和協(xié)同化的同時(shí)，更加注重制度的建設(shè)、完善和執(zhí)行，從而不斷提升國(guó)家治理的實(shí)效。

技術(shù)與藝術(shù)的關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)，技術(shù)是一種不可忽視的變革力量，甚至是能產(chǎn)生顛覆性影響的變革力量。從人類歷史發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，技術(shù)影響著政治，改變著政治進(jìn)程，重塑著國(guó)家形態(tài)。科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，對(duì)一個(gè)國(guó)家的發(fā)展和治理的作用越來(lái)越大，甚至呈現(xiàn)出全方位、多面性和引領(lǐng)化趨勢(shì)。尤其是以互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)為核心的現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展，有望徹底改變歷史學(xué)家所謂傳統(tǒng)國(guó)家在國(guó)家治理問題上的模糊性，實(shí)現(xiàn)所謂國(guó)家治理中的“數(shù)目字管理”。但是，在技術(shù)的應(yīng)用及其治理效應(yīng)上，人的因素仍然是關(guān)鍵。無(wú)論科技如何發(fā)展，人仍是國(guó)家治理的核心，未來(lái)圖景中，一些主觀因素如人的作用應(yīng)當(dāng)再次被重視。例如，在中國(guó)基層治理中，過(guò)于強(qiáng)調(diào)技術(shù)而忽視對(duì)人的管理，使得大量運(yùn)用數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)過(guò)程管理、痕跡管理的舉措，成為新的形式主義的催化劑。因而在技術(shù)日益發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，政治仍然要保持它作為一種治國(guó)藝術(shù)的維度。鑒于此，構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家，不僅僅需要推動(dòng)科學(xué)技術(shù)發(fā)展，也需要治理上的智慧、勇氣與擔(dān)當(dāng)，也就是需要技術(shù)之上的政治藝術(shù)，同時(shí)需要技術(shù)之外的人的因素。

第三，就治理目標(biāo)來(lái)說(shuō)，從治理主體、治理權(quán)源、治理動(dòng)力、治理手段、治理方式和治理機(jī)制等六個(gè)方面進(jìn)行革新，不斷推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

就治理主體而言，我國(guó)主要是圍繞國(guó)家權(quán)力或者以公共權(quán)力為后盾的公務(wù)人員或公共組織，準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)各級(jí)政府成為其中關(guān)鍵所在。但是，作為基于發(fā)展的新治理型國(guó)家，其治理主體不再是以國(guó)家為唯一的中心，各級(jí)政府只是作為治理主體中的一個(gè)重要主體存在，其他社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人等都是治理主體中的一員，都可以平等地參與公共決策和國(guó)家管理，國(guó)家治理的主體以及權(quán)威出現(xiàn)了多元化趨向。而且，在這個(gè)治理體系中，各個(gè)主體的地位是平等的，他們相互協(xié)調(diào)和積極配合，共同推動(dòng)國(guó)家發(fā)展。概言之，基于發(fā)展的新治理型國(guó)家，治理主體從單一統(tǒng)攬向多元合作轉(zhuǎn)變，以政府居高臨下管理轉(zhuǎn)向多元主體平等協(xié)商共治。就中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，國(guó)家治理首先應(yīng)該調(diào)整黨政主導(dǎo)的單一治理權(quán)威模式，注重培育社會(huì)的自主性發(fā)展，重塑國(guó)家與社會(huì)的權(quán)利型關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建黨政為主、社會(huì)為輔的多元主體參與治理結(jié)構(gòu)。國(guó)家治理，說(shuō)到底就是指政府治理回歸公共服務(wù)理性上來(lái)，把社會(huì)活力重新激發(fā)起來(lái)，確保社會(huì)權(quán)利在政府治理空白區(qū)的有效落實(shí)和填補(bǔ)，最終形成分工與合作的協(xié)商共治局面。

就治理權(quán)源而言，在具體實(shí)踐中，我國(guó)的管制權(quán)或管理權(quán)的來(lái)源，都是基于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)自上而下，逐級(jí)授權(quán)而來(lái)，進(jìn)而由被授權(quán)的權(quán)威機(jī)關(guān)來(lái)行使。權(quán)力的自上而下來(lái)源，決定了在國(guó)家治理和基層治理中，真正行使治理權(quán)力的組織或公務(wù)人員，只對(duì)上負(fù)責(zé)，而非真正對(duì)人民負(fù)責(zé)。在基于發(fā)展的新治理型國(guó)家中，國(guó)家治理權(quán)并非是由上級(jí)權(quán)威機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)授予，而是通過(guò)公共認(rèn)可或社會(huì)契約賦予，甚至由人民直接行使，從而形成自治和共治。自治和共治，可以充分發(fā)揮人民群眾的智慧，呼應(yīng)廣大人民群眾心聲，也可以規(guī)避官僚主義和形式主義等權(quán)力異化問題的發(fā)生。

就治理動(dòng)力而言，社會(huì)加速、復(fù)雜性增長(zhǎng)與技術(shù)進(jìn)步使國(guó)家治理面臨著新動(dòng)力。具體來(lái)說(shuō)，一是由“數(shù)量驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量驅(qū)動(dòng)”。傳統(tǒng)國(guó)家治理崇尚治理事項(xiàng)越多越好、速度越快越好，在很大程度上追求的是數(shù)量發(fā)展。進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)的發(fā)展開始從“富起來(lái)”向“強(qiáng)起來(lái)”階段轉(zhuǎn)變，內(nèi)涵式高質(zhì)量的發(fā)展已經(jīng)成為中國(guó)發(fā)展的重要引擎和必然要求，因此不管是產(chǎn)品、服務(wù)還是制度、思想，只有堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展才能更具競(jìng)爭(zhēng)力和持久性。二是由“要素驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”?！秶?guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出要在2050年建成世界科技創(chuàng)新強(qiáng)國(guó)，在新興技術(shù)不斷涌現(xiàn)的背景下，過(guò)去國(guó)家以勞動(dòng)力、資本、資源等要素驅(qū)動(dòng)的治理難以解決高度不確定性下的新情況和新問題，只有創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)才能將個(gè)人的知識(shí)、智力、創(chuàng)造力與現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)行深度結(jié)合，成為國(guó)家治理創(chuàng)新的“永動(dòng)機(jī)”。三是由“工具驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)向“價(jià)值驅(qū)動(dòng)”。對(duì)于“追趕型發(fā)展”的中國(guó)來(lái)說(shuō)，效率、效能與經(jīng)濟(jì)等工具性價(jià)值始終是我國(guó)治理的重要目標(biāo)，但國(guó)家治理在重視工具性價(jià)值的同時(shí)，也要重視整個(gè)社會(huì)的公正、法治、秩序等規(guī)范性價(jià)值，從而推動(dòng)整個(gè)國(guó)家不斷朝著更高質(zhì)量、更加公平、更可持續(xù)性的方向發(fā)展。

就治理手段而言，過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)管制或管理手段相對(duì)比較單一，主要以強(qiáng)制性的行政和法律手段為主，甚至有時(shí)通過(guò)懲治和強(qiáng)力來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效管控，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的良好局面。隨著民主法治的進(jìn)步，單純依靠行政命令式管理和相對(duì)單一的管制手段已經(jīng)難以為繼，國(guó)家治理手段變革勢(shì)在必行。從宏觀層面來(lái)講，“治理的主要特征不再是監(jiān)督，而是合同包工；不再是中央集權(quán)，而是權(quán)力分散；不再是行政部門的管理，而是根據(jù)市場(chǎng)原則的管理；不再是由國(guó)家‘指導(dǎo)’，而是由國(guó)家和私營(yíng)部門合作”。因此，構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家，在治理手段上，除了有條件性保持國(guó)家強(qiáng)制手段(諸如法律手段和行政手段等)之外，更多采用經(jīng)濟(jì)手段、道德手段、教育手段和協(xié)商手段，突出引導(dǎo)性、協(xié)商性和包容性。就微觀操作來(lái)看，國(guó)家治理手段要向智能化、數(shù)字化、個(gè)性化、精準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)化以及非線性治理轉(zhuǎn)換。例如，傳統(tǒng)治理是基于嚴(yán)密邏輯的線性治理，但量子技術(shù)、人工智能技術(shù)等的發(fā)展，使得政府治理的手段得以由線性手段轉(zhuǎn)向復(fù)雜的非線性、非邏輯治理手段。

就治理方式而言，我國(guó)國(guó)家治理方式是層級(jí)式的金字塔形的，國(guó)家權(quán)力是科層制的從上到下垂直分布，通過(guò)政府的權(quán)威或者依托國(guó)家的強(qiáng)力等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的單向度剛性控制。其結(jié)果是，社會(huì)活力不足，而政府權(quán)力過(guò)大，從而衍生出一系列社會(huì)問題?；诎l(fā)展的新治理型國(guó)家，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，在推動(dòng)國(guó)家發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的共同目標(biāo)過(guò)程中，共同治理和相互協(xié)調(diào)成為主旋律，從而使治理層級(jí)呈現(xiàn)扁平化趨向。同時(shí)，國(guó)家治理不再僅僅依靠政府權(quán)威，而是合作的發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從“政治權(quán)力”“專政權(quán)力”向“技術(shù)性權(quán)力”“制度化權(quán)力”轉(zhuǎn)變，最終推動(dòng)國(guó)家治理的制度化、規(guī)范化和程序化。一言以蔽之，這種全新的國(guó)家治理模式，強(qiáng)調(diào)公民與社會(huì)機(jī)構(gòu)的多向度參與，治理方式更多地呈現(xiàn)出柔性的水平的運(yùn)動(dòng)，權(quán)力的流向更多的是雙向或多層面的互動(dòng)。

就治理機(jī)制而言，我國(guó)要有效克服治理中反復(fù)出現(xiàn)的“條塊分割”和“碎片化”問題，以及治理效能和效果難以持久的弊病，國(guó)家治理機(jī)制要從“條塊分割型”轉(zhuǎn)向超級(jí)合作型、包容創(chuàng)新型和快速反應(yīng)型。具體來(lái)說(shuō)，一是要建立跨界超級(jí)合作與整合的機(jī)制。從理論上講，無(wú)論是部門之間、行業(yè)之間還是地區(qū)之間并沒有明顯的邊界，隨著新興技術(shù)跨行業(yè)、跨部門、跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的顛覆，“邊界”顯得更為模糊和不重要，未來(lái)國(guó)家治理是“無(wú)邊界的治理”，這就要求建立一個(gè)促進(jìn)跨界合作與整合的機(jī)制，來(lái)克服國(guó)家治理長(zhǎng)期存在的“條塊分割”和“碎片化”頑疾。二是要建立包容創(chuàng)新的容錯(cuò)機(jī)制。隨著高新技術(shù)的不斷發(fā)展，技術(shù)變革無(wú)處不在，但這也意味著創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)并存，社會(huì)在多大程度上接受技術(shù)創(chuàng)新和容忍創(chuàng)新失敗，是決定技術(shù)進(jìn)步的主要因素。因此，國(guó)家要對(duì)技術(shù)創(chuàng)新持包容性態(tài)度，形成激勵(lì)創(chuàng)新與包容失敗的治理機(jī)制。三是建立快速反應(yīng)型協(xié)作機(jī)制。這樣可以使政府有效利用新技術(shù)的成果、快速適應(yīng)新技術(shù)發(fā)展需要并積極引領(lǐng)新技術(shù)的變革方向。

總的來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理模式的不斷探索與發(fā)展是一個(gè)大課題，也是學(xué)界和理論爭(zhēng)議的一個(gè)大難題。提出構(gòu)建基于發(fā)展的新治理型國(guó)家，說(shuō)到底還是一個(gè)理論設(shè)想和一家之言，亟須進(jìn)一步地去論證和完善。但是，一個(gè)基本原則和最終目標(biāo)是明確的，那就是國(guó)家治理應(yīng)該吸取傳統(tǒng)國(guó)家治理和域外國(guó)家治理的豐富思想與經(jīng)驗(yàn)，在保持已有的治理功效基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)代社會(huì)變遷對(duì)國(guó)家治理的影響，將國(guó)家治理制度化、法治化發(fā)展與傳統(tǒng)治理資源等相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化朝著發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的方向前進(jìn)，為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至整個(gè)國(guó)家發(fā)展從速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，進(jìn)而為把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)奠定基礎(chǔ)。

注釋

①陳躍、李娜:《國(guó)家治理研究的理論范式、認(rèn)知誤區(qū)及發(fā)展進(jìn)路》,《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期。

②何穎：《國(guó)家治理的倫理回歸》,《行政論壇》2020年第6期。

④鄭家昊：《論政府類型從“統(tǒng)治”到“管理”的轉(zhuǎn)變》,《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期。

⑤參見楊興坤、孔祥一、廖嶸：《國(guó)家治理體系構(gòu)成及其現(xiàn)代化路徑》,《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第2期。

⑥張志海：《論治理型的公共行政》,《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第1期。

⑦顧平安：《政府發(fā)展論》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005年，第224、237頁(yè)。

⑧王義桅、張鵬飛：《“中國(guó)之治”新方向——論“中國(guó)之治”的內(nèi)涵、特點(diǎn)及進(jìn)路》，《北京日?qǐng)?bào)》2019年12月16日，第13版。

⑨李志強(qiáng)、姚金海：《國(guó)家治理現(xiàn)代化：緣起、實(shí)踐和整體框架》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2014年第5期。

⑩戴長(zhǎng)征、程盈琪：《國(guó)家治理現(xiàn)代化的理論定位和實(shí)現(xiàn)路徑——以國(guó)家與社會(huì)關(guān)系為中心》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。