論市場監(jiān)管事權(quán)的縱向分配

王克穩(wěn)

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院/公法研究中心，江蘇 蘇州 215006)

一、引言

市場監(jiān)管又稱政府監(jiān)管、管制或規(guī)制，是行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)對微觀經(jīng)濟(jì)活動所實施的干預(yù)和控制。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，“特指政府對私人經(jīng)濟(jì)部門的活動進(jìn)行的某種限制或規(guī)定……從行政法角度看，政府監(jiān)管一般是指政府行政機(jī)構(gòu)根據(jù)法律授權(quán)，采用特殊的行政手段或準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法手段，對企業(yè)、消費(fèi)者等行政相對人的行為實施直接控制的活動”[1]1-2。市場監(jiān)管事權(quán)是指法律設(shè)定的、政府為履行市場監(jiān)管事務(wù)所享有的權(quán)力。在我國，市場監(jiān)管事權(quán)總體上屬于行政權(quán)的范圍，為行政事權(quán)的一部分。市場監(jiān)管事權(quán)分配是指市場監(jiān)管事權(quán)在不同層級政府以及政府不同監(jiān)管部門之間的劃分與配置，包括縱向分配和橫向分配兩個維度?？v向分配是指市場監(jiān)管事權(quán)在不同層級政府之間所進(jìn)行的分配，橫向分配是市場監(jiān)管事權(quán)在一級政府監(jiān)管部門之間的分配。本文所討論的是市場監(jiān)管權(quán)力的縱向分配。在我國，市場監(jiān)管事權(quán)縱向分配包括兩方面的制度內(nèi)容：一是市場監(jiān)管事權(quán)在中央政府與省級地方政府之間的分配；二是市場監(jiān)管事權(quán)在省級以下地方各級政府之間的分配。市場監(jiān)管事權(quán)縱向配置的重點是市場監(jiān)管事權(quán)在中央政府與省級地方政府之間的分配。

二、市場監(jiān)管的范圍及其權(quán)力設(shè)定

政府的市場監(jiān)管事務(wù)是由市場監(jiān)管的范圍決定的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的市場監(jiān)管源于市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需要，是對市場失靈的回應(yīng)?，F(xiàn)代意義上的市場監(jiān)管，“其規(guī)范目標(biāo)是克服市場失靈(包括微觀經(jīng)濟(jì)無效率——自然壟斷、外部性、公共品、信息不對稱等社會不公平)，實現(xiàn)社會福利的最大化”[2]14。市場失靈既是政府監(jiān)管市場的必要條件，也是界定政府市場監(jiān)管范圍的依據(jù)。在管制經(jīng)濟(jì)學(xué)上，市場失靈被定義為“商品和服務(wù)的市場均衡配置對帕累托最優(yōu)配置的偏離。帕累托最優(yōu)配置是一種沒有哪個消費(fèi)者在使自己獲益時卻使其他消費(fèi)者受損的配置”[3]4。當(dāng)然，不同的學(xué)者對構(gòu)成政府監(jiān)管的市場失靈的認(rèn)識并不完全相同。美國學(xué)者史普博認(rèn)為，有三大市場失靈為政府管制介入提供了必要條件，分別是進(jìn)入壁壘(如自然壟斷和串謀)、外部性(如環(huán)境污染)和內(nèi)部性(如合約欺騙)。以此為基礎(chǔ)，史普博將行政機(jī)構(gòu)對市場實施的監(jiān)管(管制)措施歸納為限價(最高限價和最低限價)、費(fèi)率制定、進(jìn)入限制(職業(yè)進(jìn)入和市場進(jìn)入)、產(chǎn)品特征(產(chǎn)品質(zhì)量、數(shù)量、耐久性及安全等)的限制、企業(yè)投入或技術(shù)的管制、作業(yè)場所健康和安全的管制、環(huán)境管制和合同條款規(guī)則等八個方面。[3]3-44日本學(xué)者植草益則將市場失靈歸納為公正分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性、非價值性物品、公共性物品、外部經(jīng)濟(jì)、自然壟斷、不完全競爭、信息偏在、風(fēng)險等九個方面，并從微觀經(jīng)濟(jì)的角度將公的規(guī)制(國家的規(guī)制)劃分為間接規(guī)制和直接規(guī)制兩大方面。間接規(guī)制的對象是不公平競爭行為，規(guī)制的目的是維持市場競爭秩序。直接規(guī)制又分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會性規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的對象是由規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性、范圍經(jīng)濟(jì)性、沉淀成本大小以及資源稀缺性等產(chǎn)生的自然壟斷產(chǎn)業(yè)(電氣、城市煤氣、熱力供應(yīng)、郵政、電信、鐵路、航空等)和存在信息偏在問題的部門(銀行、證券、保險等)，規(guī)制的目標(biāo)是為了防止無效率的資源配置的發(fā)生和確保需要者的公平利用。社會性規(guī)制的對象也包括兩個方面：一是存在負(fù)外部性(外部不經(jīng)濟(jì))的產(chǎn)業(yè)，如環(huán)境污染等；二是存在內(nèi)部性的產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)。但植草益對規(guī)制的理解是廣義的，不僅指行政機(jī)關(guān)實施的規(guī)制，而且包括司法機(jī)關(guān)的規(guī)制和立法機(jī)關(guān)的規(guī)制，但以行政機(jī)關(guān)的規(guī)制為主。在監(jiān)管手段與監(jiān)管權(quán)力設(shè)定方面，植草益將政府實施規(guī)制的手段歸納為：根據(jù)反壟斷法禁止的不正當(dāng)?shù)慕灰紫拗坪徒苟酒烦钟?、買賣、使用等；對企業(yè)的進(jìn)入、價格等的許可、認(rèn)可、執(zhí)照、承認(rèn)、申報等的許可認(rèn)可制度；對產(chǎn)品、服務(wù)的內(nèi)容和設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證及審查、檢驗制度等。[4]21-27

在我國，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，市場失靈作為政府實施市場監(jiān)管的必要前提成為理論共識，而且，理論上對市場失靈及其政府監(jiān)管范圍的界定基本上也多采域外學(xué)者的通說。但在實踐中，市場監(jiān)管的范圍和邊界還缺少清晰的劃分，市場監(jiān)管權(quán)力的配置還沒有完全走出傳統(tǒng)體制的樊籬。計劃體制下，從事生產(chǎn)經(jīng)營的主體都是國家投資設(shè)立的企業(yè)；從要素資源到日用消費(fèi)品全部由政府控制，按計劃配置；企業(yè)必須按政府下達(dá)的生產(chǎn)計劃組織生產(chǎn)，所有產(chǎn)品都必須按政府的指令進(jìn)行再分配(統(tǒng)購統(tǒng)銷)。政府是所有經(jīng)濟(jì)活動的組織者、控制者和監(jiān)管者。因此，在政企關(guān)系上，所有的經(jīng)濟(jì)權(quán)力全部集中于政府，政企不分、政資不分、政事不分、管監(jiān)不分，政府對企業(yè)的權(quán)力沒有邊界。在政府內(nèi)部，整個經(jīng)濟(jì)管理采中央集權(quán)制，經(jīng)濟(jì)權(quán)力高度集中于中央政府。地方政府沒有獨立的行政主體地位和專屬于自己的經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)，只能依中央政府的政令行事，且一般只行使經(jīng)濟(jì)管理方面的具體事權(quán)，有關(guān)經(jīng)濟(jì)計劃的制定權(quán)和資源分配權(quán)全部由中央政府壟斷。雖然自20世紀(jì)90年代起，我國就開啟了政府市場監(jiān)管權(quán)力配置制度的改革，但到目前為止，政府市場監(jiān)管的范圍和邊界還不完全清晰，市場監(jiān)管事權(quán)也還不甚明確。在立法上，盡管我國先后出臺了《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《藥品管理法》《安全生產(chǎn)法》《價格法》等一系列市場監(jiān)管的法律，但法律上我國政府的市場監(jiān)管范圍、邊界及其權(quán)力仍非常模糊。實踐中監(jiān)管不足與監(jiān)管過度并存，需要政府監(jiān)管的地方政府的監(jiān)管不到位，市場可以有效調(diào)節(jié)的地方又總是看到政府的身影。一方面，假冒偽劣產(chǎn)品充斥市場，食品安全形勢依然嚴(yán)峻，假藥、過期失效藥品泛濫，安全事故頻發(fā)，生態(tài)破壞嚴(yán)重、環(huán)境污染難以根治，上市公司造假事件不斷，等等，都反映出政府監(jiān)管的缺位。另一方面，政府對市場的干預(yù)不僅范圍廣，而且程度深、力度大，政府的監(jiān)管權(quán)力廣泛作用于市場的進(jìn)入與退出、企業(yè)投資、生產(chǎn)經(jīng)營條件、要素資源配置、市場交易、產(chǎn)品定價等市場活動的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)和各個方面，這又嚴(yán)重限制了企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，干擾甚至完全取代了市場的作用?！耙床还?，要么管死”仍是市場監(jiān)管中的突出問題。以市場監(jiān)管中最具代表性的市場準(zhǔn)入監(jiān)管為例，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場準(zhǔn)入直接決定著市場的開放程度，而市場的開放程度又直接決定著市場競爭是否充分和有效，“所謂競爭，并不是說一個行業(yè)有很多企業(yè)，而是政府允許自由進(jìn)入”[5]24，準(zhǔn)入自由是壟斷與競爭的真正界限，任何進(jìn)入管制都“將扼殺生產(chǎn)效率和競爭性定價的市場激勵”[3]7。正因為如此，在成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，市場準(zhǔn)入監(jiān)管主要集中在自然壟斷產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)之所以需要實施準(zhǔn)入限制，是因為“過多企業(yè)的進(jìn)入可能導(dǎo)致傳送網(wǎng)絡(luò)和其他設(shè)施(如電纜、輸油管和鐵軌等)的高成本的重復(fù)投資”[3]4。而我國實施市場準(zhǔn)入管制的產(chǎn)業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了自然壟斷產(chǎn)業(yè)的范圍，根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單(2020年版)》，其中禁止進(jìn)入為五大類，許可準(zhǔn)入類分為21大類123小項，由于每一小項下面又都有若干子項目，涉及禁止及限制進(jìn)入的事項應(yīng)達(dá)千項以上。這其中大量的禁止及限制進(jìn)入事項都不屬于自然壟斷產(chǎn)業(yè)。以第二大類“許可準(zhǔn)入類”第(二十一)項《互聯(lián)網(wǎng)市場準(zhǔn)入禁止許可目錄》許可類事項為例，該類準(zhǔn)入許可事項中，沒有一個許可類項目屬于自然壟斷產(chǎn)業(yè)，包括未經(jīng)許可或取得相關(guān)資質(zhì)，不得從事網(wǎng)約車經(jīng)營；未獲得許可，不得從事互聯(lián)網(wǎng)信息傳輸和信息服務(wù)；未獲得許可，不得從事互聯(lián)網(wǎng)金融信息服務(wù)；未獲得許可，不得從事互聯(lián)網(wǎng)中介和商務(wù)服務(wù)；未獲得許可，不得從事網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)或互聯(lián)網(wǎng)文化娛樂服務(wù)；未獲得許可，不得從事互聯(lián)網(wǎng)游戲服務(wù)；未經(jīng)認(rèn)證檢測，不得銷售或提供網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)安全專用產(chǎn)品等，都被納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，都實施許可準(zhǔn)入限制?；ヂ?lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，政府對這類產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)遵循包容審慎監(jiān)管的原則，應(yīng)當(dāng)鼓勵、支持這類新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要監(jiān)管的，也應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新監(jiān)管方式，并應(yīng)將監(jiān)管環(huán)節(jié)后移，盡量放開進(jìn)入端口，在事中事后環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管。將所有的互聯(lián)網(wǎng)活動全部納入準(zhǔn)入監(jiān)管的范圍，沒有取得準(zhǔn)入許可，不得進(jìn)行任何的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營活動，甚至一禁了之，必然會極大妨礙、限制互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并可能人為制造壟斷。

新時代市場監(jiān)管是以社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)建立的監(jiān)管體制，應(yīng)是在充分尊重市場規(guī)律、充分發(fā)揮市場作用的前提下，為了彌補(bǔ)市場的缺陷和不足所實施的監(jiān)管，“構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，核心是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”[6]。因此，新時代的市場監(jiān)管是有限監(jiān)管。于外部，市場監(jiān)管事權(quán)應(yīng)當(dāng)在清晰劃分政府與市場邊界的基礎(chǔ)上針對市場失靈設(shè)定，應(yīng)當(dāng)將對市場進(jìn)入與退出的監(jiān)管，投資與價格監(jiān)管，產(chǎn)品、服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量的監(jiān)管等方面的監(jiān)管權(quán)力，逐步收縮到自然壟斷產(chǎn)業(yè)以及國家法律規(guī)定實現(xiàn)壟斷經(jīng)營等存在準(zhǔn)入限制、競爭不充分的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)；將對市場交易行為的監(jiān)管集中到壟斷和不正當(dāng)競爭等妨礙市場公平競爭行為方面；將強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施、安全生產(chǎn)監(jiān)管、合約的監(jiān)管以及企業(yè)投資、財務(wù)、會計的監(jiān)管集中到存在信息不對稱等內(nèi)部性以及環(huán)境污染等外部性的產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)。清晰明確的市場監(jiān)管權(quán)力是實行市場監(jiān)管權(quán)力縱向分配的基礎(chǔ)。

三、市場監(jiān)管權(quán)力縱向分配的依據(jù)

(一)有關(guān)行政權(quán)力縱向分配的主要觀點、立法與改革方向

我國學(xué)界缺少針對市場監(jiān)管權(quán)力縱向分配的專門討論，現(xiàn)行有關(guān)政府權(quán)力縱向分配都是圍繞整體政府權(quán)力的縱向分配展開的,且研究視角也不完全相同。由于市場監(jiān)管權(quán)整體上屬于行政權(quán)的范圍，市場監(jiān)管事權(quán)的縱向分配無疑會受到整個國家行政權(quán)縱向分配體制的影響，因此，有必要對行政權(quán)縱向分配的理論觀點及實踐中的改革方向進(jìn)行簡要的梳理。

在理論上，有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度提出，應(yīng)以公共產(chǎn)品的屬性作為行政權(quán)縱向分配的依據(jù)。根據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍或效用溢出程度的不同，公共產(chǎn)品可分為全國性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品(跨區(qū)域性公共產(chǎn)品)和區(qū)域性公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由中央政府來提供，準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品具有較大的利益外溢性，需要協(xié)調(diào)區(qū)域之間的利益和分工合作，故而應(yīng)由中央政府和地方政府共同提供；區(qū)域性公共產(chǎn)品由地方政府負(fù)責(zé)提供。[7]與公共產(chǎn)品的供給職能相對應(yīng)，全國性公共產(chǎn)品的供給事權(quán)為中央事權(quán)，區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給事權(quán)屬于地方事權(quán)，準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品的供給事權(quán)為中央與地方共同事權(quán)。有學(xué)者從政治學(xué)的角度提出，中央與地方的事權(quán)劃分，應(yīng)當(dāng)從公共事務(wù)入手，以事務(wù)定基；而公共事務(wù)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、自然和戰(zhàn)略屬性，則是劃分政府層級性事務(wù)的基本依據(jù)。[8]以公共事務(wù)的屬性為依據(jù)，對全國性公共事務(wù)的管理權(quán)為中央事權(quán)，對地方性公共事務(wù)的管理權(quán)為地方事權(quán)，對混合性公共事務(wù)的管理權(quán)為中央與地方共同事權(quán)。在法學(xué)上，有學(xué)者從憲法學(xué)的角度歸納央地縱向分權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，指出無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，中央與地方權(quán)限的劃分，各國通行兩種劃分標(biāo)準(zhǔn)：事權(quán)的影響范圍和重要程度。強(qiáng)調(diào)地方自治的國家一般按事權(quán)的影響范圍劃分事權(quán)歸屬：中央調(diào)整影響全國的事項，地方調(diào)整限于影響當(dāng)?shù)氐氖马?。具有中央集?quán)傳統(tǒng)的國家則多按事權(quán)的重要程度劃分事權(quán)，越是重要的事項應(yīng)留給層級越高的政府處理。[9]245-246還有學(xué)者從行政法的角度提出，凡是關(guān)于國家整體利益、全局利益的事務(wù)由中央政府承擔(dān)，凡是關(guān)于地方局部利益和地方自主性的事務(wù)由地方政府負(fù)責(zé)，而準(zhǔn)全國性公共事務(wù)及一些突發(fā)性事項列為中央與地方的共管事項。[10]171

實際上，不同學(xué)科有關(guān)行政權(quán)縱向分配的觀點本質(zhì)上是一致的。全國性公共事務(wù)就是全國性公共產(chǎn)品，或者說關(guān)系國家整體利益的事項，地方性公共事務(wù)就是區(qū)域性公共產(chǎn)品，或者說就是關(guān)于地方局部利益和地方自主性的事項，而混合性公共事務(wù)就是準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品，也可以說是中央與地方的共管事項。因此，無論從哪一個視角出發(fā)，結(jié)論都是，凡具有全國性、全局性、全民性、國家整體性的事務(wù)為中央政府的事務(wù)，相應(yīng)的事權(quán)為中央事權(quán)；凡具有區(qū)域性、局部性的事務(wù)為地方公共事務(wù)，相應(yīng)的事權(quán)為地方政府事權(quán)；凡具有準(zhǔn)全國性、跨區(qū)域性的公共事務(wù)為中央與地方的共管事務(wù)，相應(yīng)的事權(quán)為中央與地方共同事權(quán)。

在立法上，各國普遍的做法都是以政府承擔(dān)的公共事務(wù)的基本屬性作為劃分央地政府事權(quán)的基本標(biāo)準(zhǔn)，將公共事務(wù)劃分為中央事務(wù)(又稱全國性事務(wù))、地方事務(wù)和央地共同事務(wù)，并以此作為央地政府事權(quán)劃分和分配的依據(jù)，即將行政事權(quán)在縱向上劃分為中央事權(quán)、地方事權(quán)和央地共同事權(quán)，并分配給中央與地方政府。中央事權(quán)由中央政府承擔(dān)，地方事權(quán)由地方政府承擔(dān)，央地共同事權(quán)由中央政府與地方政府共同承擔(dān)。在我國，《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《立法法》為各級政府管理的公共事務(wù)劃出了范圍和界限，縣級政府管轄本行政區(qū)域的行政事務(wù)；越出縣級行政區(qū)域而屬于自治州、設(shè)區(qū)的市行政區(qū)域內(nèi)的事務(wù)為自治州、設(shè)區(qū)的市的行政事務(wù)，沒有設(shè)區(qū)的市的，或者越出自治州、設(shè)區(qū)的市行政區(qū)域，但在省級行政區(qū)域范圍內(nèi)的事務(wù)，為省級政府行政事務(wù)；越出省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的事務(wù)，為準(zhǔn)全國性事務(wù)；涉及全國范圍的行政事務(wù)，為全國性事務(wù)。與事務(wù)的屬性相對應(yīng)，對全國性事務(wù)的管理權(quán)為中央事權(quán)，準(zhǔn)全國性事務(wù)的管理權(quán)應(yīng)為中央與地方共同事權(quán)，對省級行政區(qū)域及其以下各行政區(qū)域事務(wù)的管理權(quán)分屬地方各級政府事權(quán)。

在政策層面，經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央一直將央地事權(quán)的劃分作為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制改革的重要內(nèi)容。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》從經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理事權(quán)的角度對央地事權(quán)的劃分提出了明確的改革思路，提出合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的管理責(zé)權(quán)。屬于全國性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的事務(wù)，由中央管理。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。十八屆三中全會《決定》從事權(quán)與支出責(zé)任的角度提出央地分權(quán)改革的方向，提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。十九屆四中全會《決定》再次提出，理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，賦予地方更多自主權(quán)，優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分。從上述改革思路看，實行央地分權(quán)是我國行政權(quán)縱向分配改革的基本方向，在縱向分權(quán)的依據(jù)方面，文件基本上都是將公共事務(wù)的基本屬性作為劃分央地事權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，同時逐步明晰中央管轄的事務(wù)、地方管轄的事務(wù)以及中央與地方共同管轄的事務(wù)的范圍和內(nèi)容。

(二)市場監(jiān)管事權(quán)縱向分配

市場監(jiān)管事權(quán)的縱向分配，同樣應(yīng)遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)。若將公共事務(wù)作為市場監(jiān)管權(quán)力縱向分配的標(biāo)準(zhǔn)，大致也可以將市場監(jiān)管事務(wù)劃分為中央監(jiān)管事務(wù)、地方監(jiān)管事務(wù)以及央地共同監(jiān)管事務(wù)，相應(yīng)的監(jiān)管事權(quán)劃分為中央監(jiān)管事權(quán)、地方監(jiān)管事權(quán)以及央地共同監(jiān)管事權(quán)。從現(xiàn)行法律的規(guī)定看，縱向上對市場負(fù)有監(jiān)管職能的政府包括國務(wù)院，省級人民政府，設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府和縣級人民政府，其中中央監(jiān)管事權(quán)歸屬國務(wù)院，地方監(jiān)管事權(quán)分別歸屬省、自治區(qū)、直轄市人民政府，設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府和縣級人民政府，央地共同事權(quán)歸屬國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市地方人民政府。對市場監(jiān)管權(quán)縱向分配改革來說，首先需要解決的核心問題是市場監(jiān)管事權(quán)在中央政府與省、自治區(qū)、直轄市地方政府之間的分配，在中央政府與省、自治區(qū)、直轄市地方政府之間的事權(quán)分配確定后，省以下地方各級政府之間的事權(quán)就相對容易劃分了。

以市場監(jiān)管事務(wù)的屬性作為市場監(jiān)管權(quán)力縱向分配的依據(jù)，對市場監(jiān)管事務(wù)基本屬性的界定就成為一個需要解決的基本問題，而央地事權(quán)劃分的重點是，如何將中央政府的監(jiān)管事務(wù)以及央地政府的共同事務(wù)界定清楚。在中央政府的監(jiān)管事務(wù)以及中央政府與省級政府的共同監(jiān)管事務(wù)有了明確的界定之后，余下的監(jiān)管事務(wù)基本上可以劃歸地方政府監(jiān)管事務(wù)的范圍。綜合監(jiān)管事項的影響范圍、風(fēng)險程度、監(jiān)管方式與手段的不同，大致可以從下列幾方面來界定和劃分央地政府市場監(jiān)管事權(quán)。

1.屬于中央政府監(jiān)管的事務(wù)與事權(quán)

對中央政府監(jiān)管事務(wù)的界定是市場監(jiān)管權(quán)力縱向配置首先需要解決的基本問題。在理論上，屬于中央政府監(jiān)管的事務(wù)一般是指全國性的監(jiān)管事務(wù)，但哪些事務(wù)屬于全國性的監(jiān)管事務(wù)，仍需要理論上的深入討論，并通過立法逐步加以明確。結(jié)合現(xiàn)行立法、相關(guān)政策文件的規(guī)定和我國市場監(jiān)管的實踐，屬于中央政府監(jiān)管范圍內(nèi)的事務(wù)大致包括以下內(nèi)容。

(1)全國統(tǒng)一的市場監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定。統(tǒng)一的市場需要統(tǒng)一的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，因此，通過制定和實施統(tǒng)一的市場監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)對市場實施監(jiān)管是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家廣泛使用的監(jiān)管手段。監(jiān)管規(guī)則是指由行政機(jī)關(guān)制定的程序性、專業(yè)性、技術(shù)性規(guī)范。作為監(jiān)管措施的標(biāo)準(zhǔn)包括監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、信用評價標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)等，現(xiàn)代化的生產(chǎn)是標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)，標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)為行政機(jī)關(guān)實施標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管提供了方便，因此，標(biāo)準(zhǔn)的制定與實施是市場監(jiān)管中重要的手段。需要說明的是，上述這些市場監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)并不都屬于中央事務(wù)，屬于中央政府的事務(wù)只限于需要制定全國統(tǒng)一的市場監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的情形，而是否應(yīng)當(dāng)制定全國統(tǒng)一的市場規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，通常應(yīng)由法律明確規(guī)定或授權(quán)。

(2)經(jīng)營風(fēng)險具有系統(tǒng)性、集中性以及連鎖效應(yīng)性，需要由中央政府統(tǒng)一監(jiān)管或集中監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)。在各類產(chǎn)業(yè)中，當(dāng)一個產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險具有系統(tǒng)性、集中性以及連鎖效應(yīng)性，需要國家統(tǒng)一監(jiān)管時，對這類產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管即成為中央事務(wù)。譬如對商業(yè)銀行的監(jiān)管，商業(yè)銀行與其他金融機(jī)構(gòu)的區(qū)別在于，它可以吸納公眾存款，然后再把包括吸納的存款在內(nèi)的資金貸出去，貸款人再使用貸款進(jìn)行投資經(jīng)營或消費(fèi)，或再轉(zhuǎn)借出去……如此循環(huán)下去，銀行的經(jīng)營風(fēng)險被無限放大，并對整個經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)成系統(tǒng)性風(fēng)險；同時，商業(yè)銀行是整個經(jīng)濟(jì)活動的中心，任何經(jīng)濟(jì)活動，無論是投資、貿(mào)易、交易還是消費(fèi)，最終都需要以貨幣方式進(jìn)行支付或清償，因而，經(jīng)濟(jì)活動中的各種風(fēng)險最后也都匯集到商業(yè)銀行，銀行成為經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險的聚集中心。不僅如此，當(dāng)銀行面臨風(fēng)險或危機(jī)，一旦出現(xiàn)存款人集中提款的擠兌風(fēng)潮時，銀行會陷入支付危機(jī)，這種支付危機(jī)容易引起連鎖反應(yīng)，個別銀行的危機(jī)便可能會蔓延到其他銀行，并引發(fā)全國性的金融危機(jī)。又由于銀行在整個經(jīng)濟(jì)活動中的基礎(chǔ)地位，銀行出現(xiàn)的危機(jī)或風(fēng)險會波及整個國家的經(jīng)濟(jì)活動，最終可能引發(fā)國家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。正因為如此，對商業(yè)銀行的監(jiān)管需要國家統(tǒng)一監(jiān)管和集中監(jiān)管?，F(xiàn)行立法上將對全國商業(yè)銀行及其經(jīng)營活動的監(jiān)管設(shè)定為中央政府的監(jiān)管事務(wù)是適當(dāng)?shù)摹?/p>

(3)反壟斷。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，壟斷與競爭相伴而生。壟斷的形態(tài)雖各有不同，但共同的特征是壟斷企業(yè)對市場實施以排除競爭為目的的控制，壟斷的實質(zhì)并不僅僅是資本和生產(chǎn)要素向壟斷企業(yè)集中，更重要的是人為設(shè)置進(jìn)入壁壘。一方面，壟斷企業(yè)會通過各種手段把競爭對手從市場中排擠出去；另一方面，讓潛在的競爭對手失去進(jìn)入市場與之競爭的能力和機(jī)會。企業(yè)一旦取得了壟斷地位，沒有了競爭的激勵，就可以隨意定價以獲取利潤，而在沒有選擇的情形下消費(fèi)者只能接受價高質(zhì)次的商品或服務(wù)。同時，擺脫了競爭的約束，企業(yè)也就失去了通過技術(shù)和管理的不斷創(chuàng)新以降低生產(chǎn)成本、提高產(chǎn)品質(zhì)量的動力，又造成了創(chuàng)新不足和管理的低效，最終導(dǎo)致市場失去活力和經(jīng)濟(jì)的普遍低效。我國《反壟斷法》將反壟斷設(shè)定為中央政府的監(jiān)管事務(wù)，一方面是基于建立全國統(tǒng)一、開放、有序的市場競爭秩序的需要。真正的壟斷都是全國性的，區(qū)域性的壟斷很難得以維持，因為在某一行政區(qū)域內(nèi)壟斷必然會受到來自其他行政區(qū)域競爭對手的競爭壓力。另一方面，由于實踐中，企業(yè)在特定行政區(qū)域形成的壟斷多是行政權(quán)作用的結(jié)果，即當(dāng)?shù)卣ㄟ^濫用行政權(quán)排除、限制區(qū)域外企業(yè)或商品的進(jìn)入從而使本地企業(yè)取得壟斷地位，這種情形下反壟斷規(guī)制的對象應(yīng)當(dāng)是濫用行政權(quán)力的地方政府而非企業(yè)。

(4)對經(jīng)營業(yè)務(wù)覆蓋全國的壟斷性產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管。在我國，壟斷性產(chǎn)業(yè)分為兩種類型：一是經(jīng)營業(yè)務(wù)覆蓋全國的壟斷性產(chǎn)業(yè)；二是區(qū)域性壟斷產(chǎn)業(yè)。經(jīng)營業(yè)務(wù)覆蓋全國的壟斷產(chǎn)業(yè)包括：①電力、石油、天然氣等能源輸送產(chǎn)業(yè)；②鐵路、航空、郵政等交通運(yùn)輸業(yè)；③電信、通信等信息服務(wù)行業(yè)。在經(jīng)營模式上，對壟斷性產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營有兩種主要模式：一是政府投資、國有企業(yè)經(jīng)營的模式；二是政府特許、民間經(jīng)營的模式。但不管采用何種經(jīng)營模式，都不改變產(chǎn)業(yè)的壟斷屬性和企業(yè)的壟斷經(jīng)營特征。在立法上，一般認(rèn)為自然壟斷產(chǎn)業(yè)屬于法律和國家政策允許的壟斷，因而，自然壟斷產(chǎn)業(yè)不在《反壟斷法》規(guī)制的范圍之內(nèi)。但是，不在《反壟斷法》的規(guī)制范圍之內(nèi)，并不意味著這類產(chǎn)業(yè)就不需要監(jiān)管，市場壟斷中存在的所有問題在自然壟斷領(lǐng)域都存在，而且，自然壟斷領(lǐng)域的產(chǎn)品都是生產(chǎn)、生活的必需品，且無法替代、無法儲存，用戶需要持續(xù)不斷的供給，因而，與一般的產(chǎn)品不同，自然壟斷產(chǎn)品與公共利益高度關(guān)聯(lián)，更需要政府加強(qiáng)監(jiān)管。其中對于經(jīng)營業(yè)務(wù)覆蓋全國的壟斷性產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)品的供給因關(guān)系全體人民的利益，其監(jiān)管應(yīng)屬于中央事務(wù)。

(5)對國家所有、由中央政府行使國家所有權(quán)權(quán)能的自然資源開發(fā)利用與保護(hù)的監(jiān)管。2015年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，方案在“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”中提出探索建立分級行使所有權(quán)的體制。依據(jù)這一改革方案，我國自然資源國家所有權(quán)行使制度改革的方向是，實行自然資源國家所有權(quán)的分級行使制度，將自然資源國家所有權(quán)的行使主體分為國家所有由中央政府直接行使的所有權(quán)和國家所有由地方政府行使的所有權(quán)。對于中央政府行使所有權(quán)的國有自然資源，包括對資源的開發(fā)利用與保護(hù)在內(nèi)的監(jiān)管應(yīng)為中央事務(wù)，相應(yīng)的監(jiān)管事權(quán)為中央事權(quán)。

(6)對中央政府投資設(shè)立的國有企業(yè)(央企)經(jīng)營活動以及中央政府投資的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)運(yùn)營的監(jiān)管。我國存在著數(shù)量和規(guī)模都很龐大的國有企業(yè)，這些國有企業(yè)由中央政府和地方政府投資設(shè)立和管理，經(jīng)營的領(lǐng)域和行業(yè)遍布建筑、投資、金融、交通運(yùn)輸、資源探采、能源供應(yīng)、通信與信息服務(wù)等事關(guān)國計民生的眾多行業(yè)與產(chǎn)業(yè)，對這些國有企業(yè)及其經(jīng)營活動如何實施監(jiān)管，是我國市場監(jiān)管權(quán)力配置中的一個重要問題。在數(shù)量龐大的國有企業(yè)中，中央政府投資設(shè)立的中央國家企業(yè)(央企)又具有舉足輕重的作用，因此，對央企的監(jiān)管又是對國有企業(yè)實施監(jiān)管的重點。在我國，國有企業(yè)大多帶有行政級別，央企中不乏正部級單位，由地方政府來監(jiān)管這些央企，會面臨監(jiān)管能力不足的難題，因此，對央企的監(jiān)管宜以中央政府的監(jiān)管為主。需要說明的是，在我國，主流經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由國有企業(yè)對壟斷性產(chǎn)業(yè)實行經(jīng)營。[11]14實踐中，壟斷性產(chǎn)業(yè)也大多實行政府直接投資、國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的模式，其中涉及全國性的壟斷性產(chǎn)業(yè)，諸如能源輸送產(chǎn)業(yè)、電信產(chǎn)業(yè)、鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)、郵政產(chǎn)業(yè)等多是由中央政府直接投資、中央國有企業(yè)經(jīng)營；自來水、管道燃?xì)?、城市供電、供?暖)、城市公交、地鐵、污水處理等區(qū)域性壟斷產(chǎn)業(yè)多由地方政府投資的地方國有企業(yè)實施壟斷經(jīng)營。因此，我國對國有企業(yè)的監(jiān)管與對壟斷性產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管存在交叉與重疊之處。此外，對于中央政府投資的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，其建設(shè)運(yùn)營主要是由中央國有企業(yè)承擔(dān)的，但也存在托管經(jīng)營以及特許經(jīng)營的情形，無論哪種經(jīng)營模式，都需要相應(yīng)的監(jiān)管，對這類重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)運(yùn)營的監(jiān)管，也屬于中央政府監(jiān)管事務(wù)的范疇。

2.屬于央地共同監(jiān)管的事務(wù)

央地共同事務(wù)又稱準(zhǔn)全國性事務(wù)，在我國，準(zhǔn)全國性事務(wù)應(yīng)是指那些跨越省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的事務(wù)，由于事務(wù)范圍超出了省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域，因而，任何一個省、自治區(qū)、直轄市政府都無權(quán)對該事務(wù)實施獨立監(jiān)管和全面監(jiān)管，這類事務(wù)在性質(zhì)上具有準(zhǔn)全國性事務(wù)的特征，需要由央地政府共同實施監(jiān)管。在事務(wù)內(nèi)容上，屬于央地共同監(jiān)管的事務(wù)大致可從以下方面進(jìn)行界定：(1)全國統(tǒng)一的市場規(guī)則需要跨越省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域執(zhí)行的；(2)需要制定或統(tǒng)一跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的市場監(jiān)管規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)的；(3)對跨越省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域經(jīng)營活動的監(jiān)管；(4)對跨越省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域不正當(dāng)競爭行為的監(jiān)管；(5)對跨越省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域壟斷性產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管；(6)對經(jīng)濟(jì)活動所產(chǎn)生的外部性(環(huán)境污染、公害)溢出省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的監(jiān)管；(7)對食品、藥品等涉及全體人民人身健康、生命安全的產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)管；(8)對商業(yè)銀行之外的其他地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；(9)對跨越省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建筑業(yè)市場的監(jiān)管；(10)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)；(11)對央地政府共同投資的國有企業(yè)及其經(jīng)營活動的監(jiān)管；(12)對央地政府共同投資的重要基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)運(yùn)營監(jiān)管。

3.屬于地方監(jiān)管的事務(wù)

從排他的角度出發(fā)，排除中央事務(wù)和央地共同事務(wù)之外的事務(wù)都屬于地方性事務(wù)；從特征上看，地方性事務(wù)具有典型的地方性和區(qū)域性特征，即監(jiān)管事務(wù)大多為省級及以下行政區(qū)域內(nèi)的事務(wù)，它們或為省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)的事務(wù)，或為設(shè)區(qū)的市、自治州行政區(qū)域內(nèi)的事務(wù)，或為縣級行政區(qū)域內(nèi)的事務(wù)。事務(wù)內(nèi)容上大致包括：(1)全國性市場監(jiān)管規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)在本行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)行；(2)地方性監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定與執(zhí)行；(3)本行政區(qū)域內(nèi)不正當(dāng)競爭行為的監(jiān)管；(4)對出租車、網(wǎng)約車等地方客運(yùn)服務(wù)市場的監(jiān)管；(5)對自來水、管道燃?xì)狻⒊鞘泄╇?、供?暖)、城市公交、地鐵、污水處理等市政公用事業(yè)的監(jiān)管；(6)對城市房地產(chǎn)市場的監(jiān)管；(7)對地方旅游業(yè)的監(jiān)管；(8)對地方政府投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營的監(jiān)管；(9)對國家所有、由地方政府行使國家所有權(quán)權(quán)能的自然資源開發(fā)利用與保護(hù)的監(jiān)管。

需要說明的說，以上只是對分屬中央與地方以及央地共同事務(wù)中主要事務(wù)的理論羅列，目的是試圖為市場監(jiān)管事權(quán)的縱向分配提供一個基本的輪廓，市場的動態(tài)性及市場監(jiān)管事務(wù)的復(fù)雜性使得理論上無法窮盡所有的監(jiān)管事務(wù)。

四、市場監(jiān)管事權(quán)縱向分配的方式

(一)我國行政權(quán)縱向分配述評

從各國對中央與地方事權(quán)的分配方式看，主要有行政分權(quán)與法律分權(quán)(又稱“立法分權(quán)”“法定分權(quán)”)兩種模式。行政分權(quán)是指由中央政府決定中央政府與地方政府各自行使的事權(quán)范圍，分權(quán)的主體是中央政府，分權(quán)的形式是行政決定；法律分權(quán)是指由國家立法機(jī)關(guān)以法律的形式分配中央事權(quán)與地方事權(quán)，分權(quán)的主體是立法機(jī)關(guān)，分權(quán)的形式是制定法律。一般認(rèn)為，單一制國家縱向分權(quán)多以行政分權(quán)為主，聯(lián)邦制國家縱向上多實行法律分權(quán)。我國是單一制國家，在行政權(quán)的縱向分配方面，《憲法》第89條規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分。以此規(guī)定為依據(jù)，理論上認(rèn)為，我國行政權(quán)的縱向分配是一種行政分權(quán)模式，即由國務(wù)院決定行政權(quán)在中央與省級地方政府之間的分配。

另一方面，憲法和法律又對央地政府各自行使的行政事權(quán)的范圍作了相應(yīng)規(guī)定。立法上對央地政府行政事權(quán)范圍的規(guī)定沿兩個維度展開：一是憲法和組織法對央地政府行政事權(quán)的規(guī)定；二是單行行政管理立法對包括市場監(jiān)管權(quán)在內(nèi)的行政權(quán)縱向分配的規(guī)定。憲法和組織法對央地政府的行政事權(quán)作了詳細(xì)的列舉式的規(guī)定?！稇椃ā返?9條列舉規(guī)定了國務(wù)院的職權(quán)，第107條列舉規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府的職權(quán)，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條也對縣級以上地方各級人民政府行使的職權(quán)作了列舉規(guī)定。因此，從形式上看，我國行政權(quán)的縱向分配又像是一種法律分配模式。但對比《憲法》第89條、第107條和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條的規(guī)定，會發(fā)現(xiàn)縣級以上地方各級政府在經(jīng)濟(jì)和社會管理方面的行政職權(quán)，其內(nèi)容與中央政府幾乎完全一樣，區(qū)別僅在于行使行政權(quán)的區(qū)域范圍不同，地方各級人民政府只是在本行政區(qū)域內(nèi)行使行政權(quán)。在這樣的立法模式下，雖然地方政府管理的事務(wù)是本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)等事務(wù)，但一級地方政府所轄的行政區(qū)域同時又是上一級地方政府行政區(qū)域的一部分，最終又都是全國區(qū)域的一部分，因此，本行政區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)并不是專屬于該級政府的事務(wù)，這些事務(wù)同時又是上級政府和國務(wù)院職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。因此，從憲法和組織法上無法確定“本行政區(qū)域內(nèi)”哪些事務(wù)屬于該級政府管轄的事務(wù)，哪些事務(wù)是上一級政府管轄的事務(wù)，哪些事務(wù)是中央政府管轄的事務(wù)。

立法上行政權(quán)力縱向配置的第二個維度是單行行政管理立法對行政權(quán)縱向分配的規(guī)定。在立法模式上，單行行政管理立法在行政權(quán)縱向分配模式上也基本沿用了憲法和組織法的立法模式，各級政府所管轄的事務(wù)基本相同，所擁有的行政事權(quán)“上下一般粗”，同樣無法判斷不同層級政府之間各自所轄事務(wù)的范圍以及所擁有的行政事權(quán)的范圍和內(nèi)容，市場監(jiān)管法上有關(guān)市場監(jiān)管事權(quán)分配的規(guī)定也大多如此。譬如《產(chǎn)品質(zhì)量法》第8條規(guī)定，國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管全國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，縣級以上地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作。《安全生產(chǎn)法》第10條規(guī)定，國務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對全國安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理?！兜缆方煌ò踩ā返?條規(guī)定，國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國道路交通安全管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作。從上面列舉可以看出，不同層級政府及其主管部門在市場監(jiān)管方面的監(jiān)管事務(wù)基本相同，事權(quán)幾乎沒有區(qū)別。

由于憲法、組織法和單行行政管理法律實際上并沒有對不同層級政府所管轄的事務(wù)及其所擁有的事權(quán)作出明確的規(guī)定，也沒有將不同層級政府間所管轄的事務(wù)以及所擁有的事權(quán)清晰區(qū)分開來，因此，中央政府與地方政府所轄事務(wù)的范圍以及所擁有的行政事權(quán)最終還是由國務(wù)院決定。憲法和法律并沒有實際解決行政權(quán)的縱向分配問題，行政權(quán)的縱向分權(quán)實質(zhì)上仍是一種行政分權(quán)模式。

相較于計劃體制下高度的中央集權(quán)，縱向上的分權(quán)有利于調(diào)整地方政府的積極性和主動性，但行政分權(quán)的弊端亦是顯而易見的。

第一，行政分權(quán)的前提是，所有的行政事權(quán)都屬于中央政府，地方各級政府都沒有專屬于自己的行政事權(quán)。而行政區(qū)域的層層重疊導(dǎo)致各級政府管轄事務(wù)的層層重疊，管轄事務(wù)的層層重疊又導(dǎo)致行政事權(quán)的層層重疊。因此，縣級以上地方各級人民政府對于本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)等行政事務(wù)的行政管理權(quán)并不是專屬于各該地方政府的行政事權(quán)，而是與上級政府和中央政府的行政事權(quán)層層重疊的。

第二，行政事權(quán)的層層重疊導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的層層重疊，監(jiān)管效率低下甚至監(jiān)管無效。由于中央與地方事權(quán)的內(nèi)容基本相同，監(jiān)管機(jī)構(gòu)層層設(shè)立，不同層級的政府在機(jī)構(gòu)設(shè)立方面也是“上下一般粗”。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在縱向上雖然層層設(shè)立，但由于監(jiān)管事權(quán)在每一級都缺少清晰的界定和劃分，每一級監(jiān)管機(jī)構(gòu)所行使的監(jiān)管事權(quán)基本相同。因此，針對某一特定事項的監(jiān)管，到底由哪一級政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)，法律上又不清晰，這導(dǎo)致有利的事項大家爭著管，風(fēng)險大、需要擔(dān)責(zé)的事項大家相互推諉，常態(tài)化的監(jiān)管有名無實。

第三，各級政府之間事權(quán)不清，導(dǎo)致責(zé)任的模糊不清，一旦發(fā)生責(zé)任事故，需要追責(zé)時，多層層追責(zé)，如此追責(zé)的結(jié)果使得地方政府將大量精力耗費(fèi)于免于追責(zé)方面。

第四，行政分權(quán)模式導(dǎo)致地方政府事務(wù)(職能)與事權(quán)(職權(quán))的分離。地方政府沒有專屬于自己的、固定的事權(quán)，在一刀切的行政分權(quán)模式下，各地方政府獲得的行政事權(quán)大致相同，地方政府難以獲得與管理本地方事務(wù)相匹配的行政事權(quán)，因而，也就沒有相應(yīng)的權(quán)力對本地區(qū)的事務(wù)進(jìn)行相應(yīng)的管理，造成事務(wù)大，事權(quán)小。

第五，行政分權(quán)模式造成權(quán)力與責(zé)任分離。在行政分權(quán)模式下，由于分權(quán)的主體為中央政府及其主管部門，因而，造成權(quán)力與責(zé)任分離。突出表現(xiàn)為權(quán)力上移，責(zé)任下壓，權(quán)力逐漸向上級政府和中央政府集中，而責(zé)任則層層下壓給地方政府。權(quán)力與責(zé)任的分離導(dǎo)致基層地方政府缺少管理本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)所需要的權(quán)力，而責(zé)任的壓力又導(dǎo)致基層地方政府往往不得不使用非法的手段去實現(xiàn)管理的目標(biāo)。

第六，在行政分權(quán)模式下，地方政府獲得的行政事權(quán)沒有制度上和法律上的保障。中央政府可以隨時調(diào)整、收回地方政府的行政事權(quán)，地方政府的行政事權(quán)處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。由于地方政府的行政事權(quán)處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，因而，地方政府對地方性事務(wù)難以實現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化的管理。

(二)新時代市場監(jiān)管呼喚市場監(jiān)管權(quán)力分配的法律化

隨著改革進(jìn)入新時代，行政分權(quán)模式越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會管理的需要。在市場監(jiān)管領(lǐng)域，市場監(jiān)管領(lǐng)域的行政分權(quán)模式越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革和新時代市場監(jiān)管的需要，適應(yīng)新體制和新時代市場監(jiān)管需要的縱向分權(quán)應(yīng)當(dāng)是法律分權(quán)，即以法律確定各級政府的監(jiān)管事權(quán)內(nèi)容以及中央政府與省、自治區(qū)、直轄市地方政府、上級與下級政府之間的事權(quán)邊界，從行政分權(quán)走向法律分權(quán)是我國市場監(jiān)管體制適應(yīng)新體制和新時代市場監(jiān)管需要改革的必由之路。

法律分權(quán)與行政分權(quán)的區(qū)別在于：法律分權(quán)的主體是立法機(jī)關(guān)，分權(quán)形式是法律。在法律分權(quán)模式下，包括中央政府在內(nèi)的所有各級政府的權(quán)力都源于法律的規(guī)定；各級政府都有法律賦予的、與履行自己的職能(事務(wù))相匹配的、固定的和相對獨立的事權(quán)；各級政府之間的職能以及事權(quán)邊界由法律來確定和劃分；不同層級政府之間的事權(quán)爭議應(yīng)通過法律途徑解決而非由上級政府或中央政府單方面裁決。對于整個行政權(quán)的縱向分配來說，從行政分權(quán)走向法律分權(quán)，是國家走向法治政府和政府依法行政的需要?！稗D(zhuǎn)型與階層分化、市場經(jīng)濟(jì)以及與之匹配的風(fēng)險社會等因素也使得當(dāng)下的社會更加復(fù)雜。在這一背景下，法治順理成章地成了治國理政的基本方式?！盵12]對于市場監(jiān)管權(quán)力的縱向分配來說，從行政分權(quán)走向法律分權(quán)，正契合新時代市場監(jiān)管的內(nèi)在需要。

在行政分權(quán)模式下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不是依據(jù)市場監(jiān)管的需要而是依據(jù)所屬政府或上級監(jiān)管機(jī)構(gòu)的授權(quán)實施監(jiān)管，而行政分權(quán)與市場監(jiān)管需要的權(quán)力不可能總是保持一致的，有時甚至是脫節(jié)的。如果市場監(jiān)管所需要的權(quán)力配置不到位，就會造成監(jiān)管缺位；另一方面，通過行政分權(quán)授予監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力可能又不是市場監(jiān)管真正需要的權(quán)力，其權(quán)力的行使又會造成市場監(jiān)管的越位或錯位。而且，行政分權(quán)帶有隨意性、不確定性、不規(guī)范性、不穩(wěn)定性等特征，這又決定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以實現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化、穩(wěn)定性、持續(xù)性的監(jiān)管，這樣市場監(jiān)管就會表現(xiàn)為一種運(yùn)動式、臨時性、應(yīng)急性的監(jiān)管。日常監(jiān)管缺位，當(dāng)問題累積到一定程度時，不得不運(yùn)用行政命令的方式指示監(jiān)管機(jī)構(gòu)實施應(yīng)急性監(jiān)管，要么放任不管，要么一刀切管死。

新時代市場監(jiān)管需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法監(jiān)管。依法監(jiān)管首先需要有穩(wěn)定、公開、透明的監(jiān)管規(guī)則，穩(wěn)定、公開、透明的監(jiān)管規(guī)則才能讓市場主體對市場投資和交易有明確、穩(wěn)定的預(yù)期，自覺調(diào)整和規(guī)范自己的投資與交易行為。其次，依法監(jiān)管需要通過法律直接分配監(jiān)管權(quán)力，以法律的形式賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)力。法律分權(quán)兼具授權(quán)與控權(quán)的雙重屬性。一方面，法律分權(quán)可以有效保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力能夠配置到位，從而保證監(jiān)管的有效性；另一方面，監(jiān)管事權(quán)的法定化也意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能行使法律分配的監(jiān)管權(quán)力，從而避免對市場的隨意干預(yù)、任意監(jiān)管，真正做到“有權(quán)不得任性”。再次，監(jiān)管事權(quán)不僅是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一項權(quán)力，更是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的義務(wù)和職責(zé)。事權(quán)分配的法治化，也意味著監(jiān)管責(zé)任的法治化，意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管事務(wù)的職責(zé)不僅僅是一種政治責(zé)任，而是一種法律責(zé)任。政治責(zé)任具有隨意性、不確定性、模糊性，而法律責(zé)任具有確定性、規(guī)范性、可預(yù)見性，在監(jiān)管責(zé)任法治化的制度環(huán)境下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)管職能中能夠清楚預(yù)見權(quán)力行使所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果和法律責(zé)任，從而既保障監(jiān)管權(quán)力行使到位，又有效防止監(jiān)管權(quán)力的越位和錯位。因此，市場監(jiān)管權(quán)力的分配，唯有從行政分權(quán)走向法律分權(quán)，才能讓市場監(jiān)管走向依法監(jiān)管的軌道。

(三)法律分權(quán)的立法模式

以法律分權(quán)，行政權(quán)的縱向分配一般由中央立法主導(dǎo)和決定。聯(lián)邦制國家一般由憲法規(guī)定，而單一制國家一般由國家立法機(jī)關(guān)以普通法律或?qū)ｉT法律如地方自治法、地方政府法等法律授予。分權(quán)立法的模式大致有三：第一種模式是，對專屬于中央的事權(quán)以及中央與地方的共同事權(quán)作列舉規(guī)定，對地方事權(quán)作概括規(guī)定，凡立法未規(guī)定為中央事權(quán)和中央與地方共同事權(quán)的，都屬于地方事權(quán)。這一立法模式是聯(lián)邦制國家普遍采用的模式。第二種立法模式是，對地方事權(quán)作列舉規(guī)定，凡未列舉規(guī)定為地方事權(quán)的，都屬于中央事權(quán)或中央與地方的共同事權(quán)。這通常被認(rèn)為是單一制國家采用的立法分權(quán)模式。第三種立法模式是，對中央事權(quán)、地方事權(quán)以及共同事權(quán)全部進(jìn)行列舉規(guī)定。但一個國家的行政事權(quán)實際上是無法完全通過列舉規(guī)定的方式窮盡的，因此，全部采用列舉規(guī)定的方式界定央地事權(quán)，既不科學(xué)，也不實際，實踐中很少有國家真正采用。由于我國是單一制國家，因此，聯(lián)邦制國家普遍采用的中央事權(quán)列舉規(guī)定、地方事權(quán)概括規(guī)定的分權(quán)模式不是學(xué)界的主流觀點，而對地方事權(quán)進(jìn)行列舉規(guī)定、未列舉的都屬于中央事權(quán)或者對央地事權(quán)同時作列舉規(guī)定成為我國學(xué)者的主要觀點。譬如有學(xué)者認(rèn)為，我國是單一制國家，地方事權(quán)及其范圍系由法律或國務(wù)院設(shè)定，屬于列舉性事權(quán)，未列明的事權(quán)原則上應(yīng)視為中央事權(quán)或中央和地方的共同事權(quán)。[13]還有學(xué)者認(rèn)為，對中央事權(quán)、地方事權(quán)以及共同事權(quán)應(yīng)全部進(jìn)行列舉規(guī)定?！翱筛鶕?jù)中央與地方在國家管理中的地位和作用，采取分別列舉的方式，在憲法和基本法律中明確規(guī)定中央和地方政府的事權(quán)范圍?！盵10]171

實際上，在任何國家，如果不解決權(quán)力的來源和基礎(chǔ)問題，僅從立法上進(jìn)行列舉規(guī)定，那么，無論是中央事權(quán)還是地方事權(quán)，在立法上都無法列舉窮盡。而且，無論如何規(guī)定，都可能存在爭議，因為中央事權(quán)與地方事權(quán)的劃分在很多情形下并沒有成熟的、固定的標(biāo)準(zhǔn)。在行政事務(wù)與行政事權(quán)的內(nèi)容、范圍和邊界都非常清晰和相對固定的情形下，如果認(rèn)為中央的權(quán)力是地方和民眾讓渡的，那么，對中央事權(quán)采列舉規(guī)定、地方事權(quán)采概括規(guī)定的模式是可行的；反之如果認(rèn)為地方的權(quán)力是中央讓渡的，那么，對地方事權(quán)采列舉規(guī)定、中央事權(quán)采概括規(guī)定亦是基本可行的。我國是單一制國家，因此，理論上多認(rèn)為，地方的權(quán)力是由中央政府讓渡的，對于法律和國務(wù)院規(guī)定中未列明為地方事權(quán)的，都應(yīng)視為中央事權(quán)或中央與地方的共同事權(quán)[13]，因此，建議我國央地分權(quán)應(yīng)當(dāng)采用對地方事務(wù)列舉的模式。

我國沒有法律分權(quán)的傳統(tǒng)和制度安排，同時，中央與地方的分權(quán)改革仍在進(jìn)行中，政府干預(yù)市場、政府干預(yù)社會的職能還缺少清晰的界定，政府的事權(quán)總體上仍比較模糊。同時，哪些事權(quán)應(yīng)為中央事權(quán)，哪些事權(quán)應(yīng)為地方事權(quán)，哪些事權(quán)為共同事權(quán)，都還未完全厘清，因此，簡單進(jìn)行立法上的統(tǒng)一劃分，特別是對地方事務(wù)要作列舉規(guī)定，只是一種理想，目前的立法根本無法做到；而且，如果對地方事權(quán)采列舉規(guī)定，凡未列舉的事權(quán)都由中央政府保留和行使也不現(xiàn)實。這么大的國家，大量的事權(quán)都由中央政府行使根本做不到。從以往的做法看，大量法律上設(shè)定為中央政府的事權(quán)，大多也是由中央政府再授權(quán)或委托地方政府行使，最后又變成了事實上的地方事權(quán)。我國是單一制國家，但單一制并不完全體現(xiàn)在必須將大量的事權(quán)設(shè)定為中央事權(quán)以及中央事權(quán)越多越好，從行政分權(quán)走向法律分權(quán)，單一制更多地應(yīng)體現(xiàn)為中央立法在權(quán)力縱向分配方面的立法主導(dǎo)作用，這種立法主導(dǎo)作用具體體現(xiàn)為：(1)事權(quán)劃分上的決定權(quán)。對于中央事權(quán)與地方事權(quán)的劃分，中央立法有決定權(quán)，即什么樣的事權(quán)為中央事權(quán)，什么樣的事權(quán)為地方事權(quán)，由中央立法說了算。(2)地方立法應(yīng)基于中央立法的授權(quán)。地方立法可以設(shè)定的行政事權(quán)由中央立法賦予，而且只在中央立法確定的地方事權(quán)范圍內(nèi)享有對地方事務(wù)的立法權(quán)。(3)中央立法在效力上高于地方立法。地方立法越出地方事務(wù)的范圍設(shè)定事權(quán)的，或者地方立法抵觸中央立法的，其規(guī)定無效。

基于我國的國情，可行的法律分權(quán)立法模式是：

首先，由憲法確定央地分權(quán)的法律原則和法律標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行《憲法》第3條雖然規(guī)定了央地國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的基本原則，但這一原則系政治原則而非法律原則，無法為央地事權(quán)分配的具體立法提供明確的準(zhǔn)則。中央在哪些事務(wù)上應(yīng)當(dāng)實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是指對地方各級國家行政機(jī)關(guān)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，還是指對相關(guān)行政事務(wù)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，哪些事務(wù)應(yīng)當(dāng)“充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”，都缺少具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，如何確定央地事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)是一個非常復(fù)雜的問題，甚至無法以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)作為劃分依據(jù)。但如前所述，各國普遍的做法一般都是以公共事務(wù)的基本屬性作為央地政府事權(quán)劃分的基本標(biāo)準(zhǔn)，在縱向上將公共事務(wù)劃分為中央事務(wù)、地方事務(wù)和央地共同事務(wù)，并以此作為設(shè)定和分配央地政府事權(quán)的依據(jù)。從我國央地事權(quán)劃分的改革看，以公共事務(wù)的基本屬性作為央地事權(quán)分配的基本標(biāo)準(zhǔn)，也是我國央地權(quán)力配置制度改革的方向，這一劃分標(biāo)準(zhǔn)需要通過憲法的規(guī)定加以明確，并以此作為央地事權(quán)分配立法的基本依據(jù)。

其次，由組織法、立法法依據(jù)憲法的原則對中央事務(wù)、地方事務(wù)、央地共同事務(wù)的界定或識別標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，并以此作為分配央地事權(quán)的依據(jù)。公共事務(wù)的復(fù)雜性決定了立法上需要對不同屬性的事務(wù)作出相應(yīng)的界定，具有哪些屬性的事務(wù)為中央事務(wù)，具有哪些屬性的事務(wù)為地方事務(wù)，具有哪些屬性的事務(wù)為央地共同事務(wù)，需要通過組織法、立法法等基本立法加以明確。

再次，對于央地事權(quán)的具體分配，宜采循序漸進(jìn)的立法方式。就市場監(jiān)管權(quán)力的分配來說，立法可沿著三個維度展開：一是對于沒有爭議或顯然屬于中央的事務(wù)，由法律直接設(shè)定為中央事權(quán)。譬如現(xiàn)行的《銀行業(yè)監(jiān)管管理法》《證券法》《保險法》明確將對全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動的監(jiān)督管理、對全國證券市場的監(jiān)管以及對保險業(yè)的監(jiān)管規(guī)定為中央事務(wù)，相應(yīng)的監(jiān)管事權(quán)為中央事權(quán)；《反壟斷法》將反壟斷執(zhí)法界定為中央事權(quán)，由中央政府設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行監(jiān)管職責(zé)；其他諸如統(tǒng)一的市場監(jiān)管規(guī)則和國家標(biāo)準(zhǔn)的制定，對鐵路、航空、郵政等交通運(yùn)輸業(yè)的監(jiān)管，對全國性的電力、石油、天然氣等能源輸送產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，對電信、通信等信息產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，都是沒有爭議的中央事務(wù)，可以直接通過立法設(shè)定為中央事權(quán)。二是對于顯然屬于地方事務(wù)的監(jiān)管，通過《立法法》等法律直接授權(quán)地方立法，由地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)《立法法》等法律的授權(quán)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。譬如對出租車、網(wǎng)約車的監(jiān)管，對城市供水、供電、供氣、供暖、污水處理等市政公用事業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管，對地方旅游業(yè)的監(jiān)管，對城市房地產(chǎn)市場的監(jiān)管等，都明顯屬于地方性事務(wù)，應(yīng)當(dāng)授權(quán)地方性法規(guī)去設(shè)定和分配監(jiān)管事權(quán)。三是對屬于中央與省級地方政府共同事務(wù)的監(jiān)管，在明確各自的監(jiān)管范圍、劃分主次監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的立法或授權(quán)立法。對食品、藥品生產(chǎn)經(jīng)營的監(jiān)管，對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管，對網(wǎng)絡(luò)商品交易的監(jiān)管，對職業(yè)健康與安全生產(chǎn)監(jiān)管，對建筑業(yè)監(jiān)管，反不正當(dāng)競爭、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、對生態(tài)環(huán)境保護(hù)等事務(wù)，多屬于央地共同事務(wù)。這其中對于以中央政府監(jiān)管為主、省級地方政府監(jiān)管為輔的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由中央立法設(shè)定并劃分中央與地方的監(jiān)管事權(quán)；對于以省級地方政府監(jiān)管為主、中央政府監(jiān)管為輔的監(jiān)管事務(wù)，應(yīng)當(dāng)通過中央立法明確中央政府監(jiān)管事權(quán)的范圍，對屬于地方政府的監(jiān)管事務(wù)，應(yīng)當(dāng)通過授權(quán)立法的方式授予省級地方立法機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，并由地方性法規(guī)授予省級地方政府相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)力。

對于無法界定或存在較大爭議的監(jiān)管事務(wù)，原則上先作為央地共同事務(wù)，由中央政府決定監(jiān)管事權(quán)歸屬，即仍將行政分權(quán)作為過渡階段的一種分權(quán)模式，待條件成熟或形成共識后再以立法的形式確定事務(wù)的屬性及事權(quán)的歸屬。

五、結(jié)語

市場監(jiān)管權(quán)力分配從中央集權(quán)走向中央與地方的分權(quán)、從行政分權(quán)走向法律分權(quán)的改革是一個系統(tǒng)工程。首先，市場監(jiān)管權(quán)力縱向分配改革受制于整個行政事權(quán)縱向分配改革，如果沒有整個行政事權(quán)縱向分配的改革，市場監(jiān)管事權(quán)縱向分配的改革難有實質(zhì)性突破，甚至有可能重回傳統(tǒng)的行政分權(quán)模式下。其次，縱向分權(quán)的改革需要建立與事權(quán)、支出責(zé)任相適應(yīng)的財政收入分配制度。市場監(jiān)管事權(quán)下放，也就意味著地方政府會承擔(dān)更多的財政支出責(zé)任。因此，隨著監(jiān)管事權(quán)縱向分配的改革，應(yīng)當(dāng)改革財政收入分配體制。以支出責(zé)任為依據(jù)，在中央政府與地方政府之間建立財政收入的合理分配體制。再次，法律分權(quán)還涉及央地立法權(quán)分配制度的改革。在法律分權(quán)模式下，中央事權(quán)由中央立法設(shè)定，地方事權(quán)應(yīng)由法律授權(quán)地方立法設(shè)定，央地共同事權(quán)應(yīng)當(dāng)由中央立法或中央授權(quán)地方立法。因此，行政事權(quán)縱向分配的法律化相應(yīng)涉及中央立法與地方立法事權(quán)的分配問題，核心是行政權(quán)的設(shè)定權(quán)在中央立法與地方立法之間的分配。