政務(wù)處分制度探析

張成立，張西勇

政務(wù)處分制度是一項(xiàng)新生事物，它以傳統(tǒng)的政紀(jì)處分制度為基礎(chǔ)，順應(yīng)國(guó)家監(jiān)察體制改革的需要應(yīng)運(yùn)而生。2017年1月，國(guó)家監(jiān)察體制改革在北京市、山西省、浙江省正式啟動(dòng)，政務(wù)處分也率先在這三個(gè)省市開(kāi)展試點(diǎn)工作。據(jù)權(quán)威部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2017年1至8月，以上三地分別有284人、1180人和951人被給予政務(wù)處分。(1)《積極探索實(shí)踐，形成寶貴經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》，http:∥www.xinhuanet.com∥politics/2017-11/05/c_1121908387.htm，2021年8月16日。2018年以來(lái)，國(guó)家先后頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》(以下簡(jiǎn)稱《政務(wù)處分法》)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》)等法律文件，賦權(quán)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)違法公職人員依法作出政務(wù)處分，標(biāo)志著政務(wù)處分工作步入法治快車(chē)道。實(shí)踐證明，政務(wù)處分是約束公權(quán)力、懲戒違法公職人員、壓實(shí)崗位責(zé)任的利器，其制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要循序漸進(jìn)，不斷認(rèn)知其功能、要素，探索其運(yùn)行規(guī)律和最佳模式。

一、政務(wù)處分制度及其功能

關(guān)于政務(wù)處分的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界并未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為，“政務(wù)處分是監(jiān)察委員會(huì)針對(duì)公職人員職務(wù)違法行為實(shí)施的一種法律制裁措施”。(2)徐繼敏：《監(jiān)察委員會(huì)政務(wù)處分行為探究》，《河南社會(huì)科學(xué)》2018年第10期，第69頁(yè)。有學(xué)者主張，“政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的職務(wù)違法行為作出的處置決定”。(3)朱福惠：《國(guó)家監(jiān)察法對(duì)公職人員紀(jì)律處分體制的重構(gòu)》，《行政法學(xué)研究》2018年第4期，第24頁(yè)。也有學(xué)者提出，從制度的角度分析，政務(wù)處分制度脫胎于原來(lái)的政紀(jì)處分制度，既有繼承也有創(chuàng)新，是對(duì)傳統(tǒng)政紀(jì)處分制度的揚(yáng)棄和超越。(4)王軍仁：《論政務(wù)處分制度對(duì)傳統(tǒng)政紀(jì)處分制度的揚(yáng)棄與超越》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期，第98頁(yè)。政務(wù)處分制度的發(fā)展歷程表明，該制度適應(yīng)國(guó)家監(jiān)察體制改革、公職人員監(jiān)督全覆蓋、全面從嚴(yán)治黨治吏等時(shí)代要求，在科學(xué)總結(jié)政紀(jì)處分制度、有效銜接黨紀(jì)處分制度的基礎(chǔ)上，形成了一整套關(guān)于公職人員監(jiān)督、懲戒的基本原則和規(guī)范。因此，基于法治視角，政務(wù)處分制度是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于公職人員違法行為依法予以懲戒的基本原則、規(guī)范的總稱，是一系列政務(wù)處分法律規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一體。

作為規(guī)制公共權(quán)力、從嚴(yán)治吏的重要工具，政務(wù)處分制度具有強(qiáng)大的治理功能。首先，政務(wù)處分制度具有懲戒作用。權(quán)責(zé)一致是現(xiàn)代法治的基本原則，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，盡職免責(zé)，失職追責(zé)。公職人員依法享有、行使公權(quán)力的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)受到法律的嚴(yán)格規(guī)范和約束，確保權(quán)力行使的合法性。法律不允許公職人員以任何形式違法，否則，將會(huì)對(duì)違法者予以懲處。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，根據(jù)《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》《政務(wù)處分法》等法律規(guī)定行使監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)，對(duì)于違法公職人員有權(quán)作出政務(wù)處分決定。政務(wù)處分事關(guān)公職人員的名譽(yù)、榮譽(yù)、經(jīng)濟(jì)收入、福利待遇、從政業(yè)績(jī)及仕途發(fā)展，負(fù)面評(píng)價(jià)影響很大，具有很強(qiáng)的懲戒作用。黨的十八大以來(lái)，尤其是《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》實(shí)施以來(lái)，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法處分了一大批違法公職人員，包括不少黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，有力地遏制了某些地區(qū)、部門(mén)職務(wù)違法案件多發(fā)、腐敗現(xiàn)象蔓延的勢(shì)頭。其次，政務(wù)處分制度具有教育、引導(dǎo)功能。懲戒公職人員違法是政務(wù)處分制度的重要目的，但不是唯一目的，更不是根本目的。政務(wù)處分制度的根本目的在于通過(guò)懲戒讓違法公職人員停止違法行為，認(rèn)清違法的危害，并采取切實(shí)措施糾正違法行為，引以為戒。因此，政務(wù)處分工作不能簡(jiǎn)單地一“處”了之，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“懲前毖后，治病救人”原則，加強(qiáng)教育引導(dǎo)，讓被處分人員認(rèn)清違法的原因及危害，對(duì)于受到的處分心服口服。只有注重處分與教育相結(jié)合，才能幫助被處分人員改正錯(cuò)誤，走上正軌。政務(wù)處分對(duì)于被處分人員所在單位及其工作人員也會(huì)起到警示作用，逐步形成正確的政治導(dǎo)向——依法履職、擔(dān)當(dāng)做為。第三，政務(wù)處分制度有利于整肅吏治。古今中外，整肅吏治一直是國(guó)之大事，吏治的優(yōu)劣關(guān)系到政權(quán)的穩(wěn)固，關(guān)乎國(guó)家長(zhǎng)治久安。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)不斷加大依法治吏的力度。僅2020年，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)就先后處分公職人員52.6萬(wàn)人次，其中，“給予輕處分、組織調(diào)整48.5萬(wàn)人次；給予重處分、職務(wù)調(diào)整7.1萬(wàn)人次”。(5)趙樂(lè)際：《推動(dòng)新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展以優(yōu)異成績(jī)慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第五次全體會(huì)議上的工作報(bào)告》，https:∥www.ccdi.gov.cn/xxgk/hyzl/202103/t20210315_237935.html，2021年8月12日。作為一種法律懲戒措施，政務(wù)處分是對(duì)違法公職人員的否定性評(píng)價(jià)，被處分人員會(huì)因此承受于己不利的法律后果。政務(wù)處分具有法定性、強(qiáng)制性、執(zhí)行性，以國(guó)家強(qiáng)制力為堅(jiān)強(qiáng)后盾，其整肅吏治的積極作用日益凸顯。

二、政務(wù)處分制度的基本要素

政務(wù)處分制度的基本要素包括政務(wù)處分主體、對(duì)象、情形、方式、程序等?！侗O(jiān)察法》《政務(wù)處分法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》賦予政務(wù)處分制度各要素以特定使命，使其在政務(wù)處分工作中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(一)政務(wù)處分主體

政務(wù)處分主體是指依法享有政務(wù)處分權(quán)，以自己的名義行使政務(wù)處分職權(quán)、履行政務(wù)處分職責(zé)，能夠獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。政務(wù)處分權(quán)屬于國(guó)家監(jiān)察權(quán)，其性質(zhì)為國(guó)家公權(quán)力，只有法定的國(guó)家機(jī)關(guān)才能成為政務(wù)處分主體。根據(jù)《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)代表國(guó)家行使政務(wù)處分權(quán)。為了充分發(fā)揮監(jiān)督問(wèn)責(zé)作用，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)工作需要，可以向黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等派駐或派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專(zhuān)員。監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專(zhuān)員應(yīng)當(dāng)對(duì)派駐或者派出它的監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，根據(jù)相應(yīng)授權(quán)，按照管理權(quán)限，依法對(duì)公職人員開(kāi)展調(diào)查、處置等工作。按照相關(guān)法理，派駐或派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專(zhuān)員不具有法律意義上的獨(dú)立人格，尤其是監(jiān)察專(zhuān)員，本質(zhì)上只是監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員，代表監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展政務(wù)處分工作。因此，派駐或派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專(zhuān)員一般不具備政務(wù)處分主體資格，除非獲得了法律的特別授權(quán)。在法律特別授權(quán)范圍內(nèi)，按照管理權(quán)限，派駐或派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專(zhuān)員依法獨(dú)立開(kāi)展政務(wù)處分工作，可以成為政務(wù)處分主體。

關(guān)于公職人員任免機(jī)關(guān)、單位是否屬于政務(wù)處分主體，學(xué)術(shù)界存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)《政務(wù)處分法》的規(guī)定，公職人員任免機(jī)關(guān)、單位依法履行公職人員管理主體責(zé)任，有權(quán)對(duì)于公職人員職務(wù)違法行為予以處分，它們與監(jiān)察機(jī)關(guān)同屬于政務(wù)處分主體。本文認(rèn)為，政務(wù)處分不同于處分，政務(wù)處分是監(jiān)察機(jī)關(guān)的專(zhuān)屬權(quán)力，法律依據(jù)為《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》，主要針對(duì)公職人員違法行為；處分是各級(jí)行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等依法享有的內(nèi)部管理權(quán)力，法律依據(jù)為《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等，既適用于工作人員違法行為，又適用于違紀(jì)行為。政務(wù)處分與處分的區(qū)別不僅反映在名稱上，而且涉及權(quán)力性質(zhì)、適用范圍、程序、救濟(jì)等諸多方面。因此，盡管《政務(wù)處分法》賦予公職人員任免機(jī)關(guān)、單位相應(yīng)的處分權(quán)，并不等于確認(rèn)它們與監(jiān)察機(jī)關(guān)具有同等的法律地位。這種制度設(shè)計(jì)充分考慮了我國(guó)公職人員管理的實(shí)際情況，監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)監(jiān)督專(zhuān)責(zé)，公職人員任免機(jī)關(guān)、單位承擔(dān)監(jiān)督主體責(zé)任，政務(wù)處分與處分各司其職、各有側(cè)重，既相互獨(dú)立，又相互配合。

(二)政務(wù)處分對(duì)象

政務(wù)處分對(duì)象也稱政務(wù)處分客體，指享有、行使公權(quán)力，依法應(yīng)當(dāng)受到政務(wù)處分的人員，涵蓋各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，各類(lèi)事業(yè)單位、人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)、村(居)委等組織中依法履行公職的人員。不過(guò)，根據(jù)《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》的有關(guān)規(guī)定，政務(wù)處分對(duì)象并不限于公職人員，非公職人員依法履行公職也可以成為政務(wù)處分對(duì)象。根據(jù)《政務(wù)處分法》第2條、《監(jiān)察法》第15條，《政務(wù)處分法》所稱公職人員不僅包括公職人員，還包括“有關(guān)人員”，政務(wù)處分對(duì)象的范圍大于傳統(tǒng)意義的公職人員范圍?！墩?wù)處分法》充分考慮我國(guó)實(shí)際，把公職人員與“有關(guān)人員”均列為政務(wù)處分對(duì)象，破解了部分公職人員游離于監(jiān)督之外、“黨紀(jì)管不了，政紀(jì)不適用”的困境，將所有行使公權(quán)力人員納入統(tǒng)一監(jiān)督和監(jiān)察范圍，消除了權(quán)力監(jiān)督真空地帶。(6)王希鵬：《〈公職人員政務(wù)處分法〉的開(kāi)創(chuàng)意義與核心要義》，《人民論壇》2020年第7期，第52頁(yè)。但是，這也帶來(lái)一些理論和實(shí)踐方面的問(wèn)題。《監(jiān)察法》與《政務(wù)處分法》關(guān)于公職人員的界定不一致，后者設(shè)定的范圍大于前者，客觀上造成立法不統(tǒng)一。加之“有關(guān)人員”缺乏明細(xì)性規(guī)定，導(dǎo)致某些監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于政務(wù)處分對(duì)象界定不準(zhǔn)，甚至造成政務(wù)處分?jǐn)U大化，受到社會(huì)各界的質(zhì)疑，影響了政務(wù)處分的權(quán)威?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》一定程度上化解了上述問(wèn)題，該條例對(duì)于“行使公權(quán)力的公職人員”進(jìn)行了明細(xì)化界定，突出其“組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督”特征，且明確列舉“其他依法履行公職的人員”，主要包括人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、被推薦從事公務(wù)管理的人員、臨時(shí)履行公共事務(wù)管理的人員等，使政務(wù)處分對(duì)象更加明晰。

政務(wù)處分對(duì)象的本質(zhì)特征在于擁有公權(quán)力、行使公權(quán)力，界定政務(wù)處分對(duì)象應(yīng)當(dāng)以公權(quán)力為核心，是否享有、行使公權(quán)力是判定政務(wù)處分對(duì)象的關(guān)鍵。黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位公職人員享有、行使一定的公權(quán)力，可以成為政務(wù)處分對(duì)象，非公職人員一般不會(huì)成為政務(wù)處分對(duì)象。但是，政務(wù)處分對(duì)象并非絕對(duì)以公職人員為限，非公職人員一旦獲得法律授權(quán)或者國(guó)家機(jī)關(guān)委托，享有某種公權(quán)力，依法履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督職責(zé)，也可以成為政務(wù)處分對(duì)象。政務(wù)處分對(duì)象不應(yīng)該局限于公職人員，將依法獲得公權(quán)力的非公職人員納入其中具有合理性。依法獲得公權(quán)力是政務(wù)處分對(duì)象成就的重要前提，公權(quán)力可以源于法定，也可以源于授權(quán)或委托，但是，其來(lái)源必須合法。

(三)政務(wù)處分情形

政務(wù)處分情形又稱政務(wù)處分事由，指國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員予以政務(wù)處分的原因和理由，主要涉及政務(wù)處分的事實(shí)依據(jù)。政務(wù)處分主要針對(duì)公職人員的職務(wù)違法行為，但又不限于職務(wù)違法，非職務(wù)違法行為在法律特別規(guī)定的情況下也可以成為政務(wù)處分事由。現(xiàn)行立法也佐證了這一點(diǎn)，《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定、按照管理權(quán)限給予違法的公職人員政務(wù)處分，二者都針對(duì)“違法”，并沒(méi)有局限于職務(wù)違法。但是，這并不等于政務(wù)處分應(yīng)當(dāng)針對(duì)公職人員的各類(lèi)違法行為。公職人員具有雙重人格，作為自然人，依法承受自然人的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任；作為公職人員，依法行使職權(quán)、履行職責(zé)，接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約。公職人員在日常生活中存在某些民事違法行為或者行政違法行為，但與公權(quán)力行使可能無(wú)任何關(guān)聯(lián)，當(dāng)事人會(huì)因此承擔(dān)對(duì)自己不利的民事、行政法律后果，原則上不屬于政務(wù)處分范圍。《監(jiān)察法實(shí)施條例》在明確界定“職務(wù)違法”的基礎(chǔ)上，列舉了三類(lèi)應(yīng)當(dāng)予以政務(wù)處分的“其他違法行為”，包括超過(guò)行政、刑事追訴時(shí)效的違法行為、需要與職務(wù)違法一并核查的違法行為等。可見(jiàn)，被納入政務(wù)處分范圍的非職務(wù)違法行為少之又少，除非法律特別規(guī)定，非職務(wù)違法行為不屬于政務(wù)處分事由。

如果公職人員嚴(yán)重違法，觸犯刑律，則另當(dāng)別論。對(duì)于公職人員犯罪，世界各國(guó)大都采取嚴(yán)厲的懲戒措施，無(wú)論職務(wù)犯罪還是非職務(wù)犯罪，在追究刑事責(zé)任的同時(shí)，均予以較重的政務(wù)處分。這主要緣于公職人員的特殊身份，公職人員不是普通的自然人，他們代表國(guó)家履行公職，應(yīng)當(dāng)成為全社會(huì)遵紀(jì)守法的楷模。法律不允許公職人員任何形式的嚴(yán)重違法、甚至犯罪，一旦構(gòu)成犯罪，涉案公職人員理應(yīng)失去享有公權(quán)力、履行公職的資格。我國(guó)對(duì)于公職人員犯罪實(shí)行“零容忍”，既定罪量刑，又給予嚴(yán)厲的政務(wù)處分。根據(jù)《政務(wù)處分法》，不論故意犯罪還是過(guò)失犯罪，職務(wù)犯罪或者非職務(wù)犯罪，對(duì)于構(gòu)成犯罪的公職人員原則上予以開(kāi)除。只有非常特殊的情況，如過(guò)失犯罪被判處管制、拘役或者三年以下有期徒刑，且經(jīng)過(guò)上一級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，才可以不開(kāi)除，但是，要予以撤職處理。

(四)政務(wù)處分方式及程序

政務(wù)處分方式即政務(wù)處分的種類(lèi)，《政務(wù)處分法》基本上沿用了行政處分的方式，設(shè)定了六種政務(wù)處分種類(lèi)：警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、降職、開(kāi)除。這種制度延續(xù)體現(xiàn)了政務(wù)處分與政紀(jì)處分之間的密切聯(lián)系，有助于政務(wù)處分與處分在制度方面保持一致。相比之下，如何適用各類(lèi)政務(wù)處分顯得較為復(fù)雜。不同的政務(wù)處分案件情況各異，法律必須設(shè)置公平合理的政務(wù)處分適用規(guī)則，做到錯(cuò)責(zé)相當(dāng)、寬嚴(yán)相濟(jì)。對(duì)于違法情節(jié)惡劣、后果嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)給予較重的政務(wù)處分；對(duì)于主動(dòng)交代問(wèn)題、在違法行為中起次要或輔助作用的，應(yīng)當(dāng)從輕處理；對(duì)于違法情節(jié)輕微，主動(dòng)上繳違法所得的，可以免于政務(wù)處分。對(duì)此，《政務(wù)處分法》設(shè)置專(zhuān)章規(guī)定政務(wù)處分的類(lèi)型及適用規(guī)則，目的在于保證政務(wù)處分的公平性、合理性，使政務(wù)處分與公職人員違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度等保持一致。

政務(wù)處分程序是指監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施政務(wù)處分應(yīng)當(dāng)遵循的基本環(huán)節(jié)、步驟、順序、時(shí)限等。根據(jù)《政務(wù)處分法》，政務(wù)處分程序包括以下基本環(huán)節(jié)：立案——調(diào)查取證——預(yù)告知——聽(tīng)取陳述和申辯——做出處分決定——送達(dá)——執(zhí)行?！墩?wù)處分法》并未專(zhuān)門(mén)規(guī)定立案環(huán)節(jié)，主要因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的問(wèn)題線索處置部門(mén)，經(jīng)過(guò)初步核實(shí)，對(duì)于涉嫌職務(wù)違法的，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法辦理立案手續(xù)，政務(wù)處分立案環(huán)節(jié)被一并吸收?！墩?wù)處分法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》對(duì)于調(diào)查、決定等環(huán)節(jié)規(guī)定得比較細(xì)致，尤為可貴的是，在借鑒《刑事訴訟法》《行政處罰法》等立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《政務(wù)處分法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》設(shè)定了一系列程序性制度。如，在政務(wù)處分工作中，嚴(yán)禁以任何非法方式收集證據(jù)，以非法方式收集的證據(jù)不具有法律效力，不得作為定案的依據(jù)。該規(guī)定確立了政務(wù)處分非法證據(jù)排除制度，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過(guò)程中嚴(yán)格依法辦事，不得采取任何非法手段。同時(shí)，設(shè)定了回避制度，要求與案件有利害關(guān)系的辦案人員予以回避，并就自行回避、被要求回避的情形作出了詳細(xì)規(guī)定。非法證據(jù)排除、回避等制度對(duì)于保障政務(wù)處分合法、公正具有重要作用，反映出監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于政務(wù)處分程序的高度重視。

三、政務(wù)處分制度的時(shí)代進(jìn)步

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家對(duì)于公職人員監(jiān)督力度不斷加強(qiáng)，相關(guān)制度日益健全?！侗O(jiān)察法》《政務(wù)處分法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》的頒布實(shí)施標(biāo)志著政務(wù)處分制度建設(shè)進(jìn)入了新階段。與政紀(jì)處分制度相比，政務(wù)處分制度充分反映了新時(shí)代公職人員監(jiān)督管理的新要求，取得了一系列重大進(jìn)步。

(一)突出黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨的權(quán)威

黨的領(lǐng)導(dǎo)首先體現(xiàn)在政務(wù)處分必須堅(jiān)持黨管干部原則上。黨管干部原則強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)干部工作的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一決策，依法分級(jí)分類(lèi)管理，建立健全監(jiān)督、管理制度。鑒于公職人員身份的特殊性，政務(wù)處分工作必須堅(jiān)持黨管干部原則，按照干部管理權(quán)限履行批準(zhǔn)手續(xù)，堅(jiān)持民主集中制，重大問(wèn)題由集體討論決定，不允許任何個(gè)人擅自決定和批準(zhǔn)政務(wù)處分。為此，《政務(wù)處分法》將黨管干部確立為該法的一項(xiàng)基本原則，明確規(guī)定“給予公職人員政務(wù)處分，堅(jiān)持黨管干部原則，集體討論決定”。

其次，黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在黨委(黨組)對(duì)政務(wù)處分擁有批準(zhǔn)權(quán)。在我國(guó)，部分公職人員擁有干部身份，黨委(黨組)對(duì)其負(fù)有監(jiān)督主體責(zé)任。對(duì)于違法的公職人員給予政務(wù)處分，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各級(jí)黨委(黨組)的監(jiān)督管理作用。根據(jù)《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公職人員任免機(jī)關(guān)、單位各司其職、各負(fù)其責(zé)，前者按照管理權(quán)限對(duì)公職人員實(shí)施監(jiān)督，對(duì)違法人員予以政務(wù)處分；后者按照管理權(quán)限對(duì)公職人員進(jìn)行教育、管理和監(jiān)督，對(duì)違法人員予以處分。法律不僅明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)與公職人員任免機(jī)關(guān)、單位的職責(zé)與權(quán)限，而且特別強(qiáng)調(diào)“按照管理權(quán)限”履行各自的職責(zé)?！鞍凑展芾頇?quán)限”就是要遵循黨管干部原則，按照干部管理權(quán)限，報(bào)相應(yīng)的黨委、黨組批準(zhǔn)作出政務(wù)處分或者處分決定。黨委(黨組)對(duì)政務(wù)處分或者處分決定享有最終的批準(zhǔn)權(quán)，既有利于監(jiān)督、約束政務(wù)處分權(quán)，又充分體現(xiàn)了黨對(duì)政務(wù)處分工作的領(lǐng)導(dǎo)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)還體現(xiàn)在嚴(yán)禁公職人員損害黨的利益方面。公職人員在國(guó)家治理體系中處于特殊重要地位，理應(yīng)做到政治堅(jiān)定、清正廉潔、勤政務(wù)實(shí)。其中，政治堅(jiān)定居于首要地位，公職人員必須堅(jiān)決擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨的權(quán)威，不得損害黨的利益。為此，《政務(wù)處分法》明令禁止下列行為：散布有損黨的領(lǐng)導(dǎo)的言論；參加反對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的活動(dòng)；拒不執(zhí)行黨的路線方針政策等。對(duì)于違反政治紀(jì)律、損害黨的利益的行為，《政務(wù)處分法》堅(jiān)持“零容忍”，嚴(yán)懲不貸。根據(jù)情節(jié)輕重，給予違法公職人員記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職處分；對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的，依法予以開(kāi)除。政務(wù)處分制度充分彰顯了公職人員必須堅(jiān)守的底線——堅(jiān)決擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)黨絕對(duì)忠誠(chéng)。

(二)注重紀(jì)法貫通、法法銜接

在我國(guó)，部分公職人員是中國(guó)共產(chǎn)黨黨員，應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)和國(guó)法的雙重約束。一旦出現(xiàn)違法，涉案公職人員往往既會(huì)受到黨紀(jì)處分，又會(huì)受到政務(wù)處分。因此，在政務(wù)處分工作中，必須科學(xué)處理政務(wù)處分與黨紀(jì)處分的關(guān)系，注重紀(jì)法貫通。紀(jì)法貫通主要是指《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律處分條例》)與《政務(wù)處分法》的貫通，表現(xiàn)在處分情形、處分規(guī)則等諸多方面。以處分情形為例，《政務(wù)處分法》關(guān)于公職人員犯罪予以開(kāi)除公職的情形，借鑒了《紀(jì)律處分條例》關(guān)于黨員犯罪給予開(kāi)除黨籍的有關(guān)規(guī)定，二者之間具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。在處分規(guī)則方面，《政務(wù)處分法》借鑒了《紀(jì)律處分條例》的相關(guān)規(guī)定，不少規(guī)則具有高度一致性。如《政務(wù)處分法》規(guī)定，“公職人員二人以上共同違法，根據(jù)各自在違法行為中所起的作用和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，分別給予政務(wù)處分”，該規(guī)定與《紀(jì)律處分條例》關(guān)于二人以上共同違紀(jì)、按照各自所起的作用分別給予黨紀(jì)處分的規(guī)定相一致。

法法銜接是指《政務(wù)處分法》與《公務(wù)員法》《刑法》《行政處罰法》等法律之間的有效對(duì)接。在《政務(wù)處分法》出臺(tái)之前，國(guó)家已經(jīng)制定、實(shí)施了多部涉及公職人員懲戒的法律文件，《政務(wù)處分法》應(yīng)當(dāng)與上述法律文件保持有效銜接，以形成制度合力。法法銜接體現(xiàn)在處置結(jié)果、處分程序等多個(gè)方面。以《政務(wù)處分法》第49條為例，該條第一款規(guī)定，對(duì)于受到刑事責(zé)任追究的公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)司法機(jī)關(guān)的生效裁決及其認(rèn)定的事實(shí)和情節(jié)，依法給予政務(wù)處分。該款明確公職人員犯罪必然引發(fā)政務(wù)處分，已經(jīng)生效的刑事判決、裁定等法律文書(shū)是政務(wù)處分的法定依據(jù)，理順了刑事追究與政務(wù)處分之間的關(guān)系，有效實(shí)現(xiàn)了二者的貫通。該條第二款規(guī)定，對(duì)于受到行政處罰、且應(yīng)當(dāng)給予政務(wù)處分的公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以根據(jù)行政處罰決定認(rèn)定的事實(shí)和情節(jié)，經(jīng)立案調(diào)查核實(shí)后，依法給予政務(wù)處分。該款表明，行政處罰并不必然導(dǎo)致公職人員受到政務(wù)處分，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)將行政處罰決定作為問(wèn)題線索，在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，依法作出處理。屬于法定政務(wù)處分情形的，才能給予政務(wù)處分。

(三)細(xì)化政務(wù)處分程序，追求程序正義

首先，科學(xué)設(shè)置政務(wù)處分特別程序。在公職人員中，部分人員身份比較特殊，如各級(jí)人大代表、政協(xié)委員，或者人大、政協(xié)選舉或任命的人員?！墩?wù)處分法》對(duì)于涉案的上述公職人員設(shè)置了特別處理程序，主要包括三項(xiàng)制度。其一，通報(bào)制度。根據(jù)《政務(wù)處分法》，如果人大代表、政協(xié)委員構(gòu)成職務(wù)違法，經(jīng)過(guò)調(diào)查取證，監(jiān)察機(jī)關(guān)決定給予其政務(wù)處分的，應(yīng)當(dāng)按照程序向有關(guān)的人大或者政協(xié)通報(bào)情況。其二，先行罷免、撤銷(xiāo)或者免職制度?！墩?wù)處分法》規(guī)定，經(jīng)過(guò)人大選舉或者任命的公職人員構(gòu)成職務(wù)違法，監(jiān)察機(jī)關(guān)決定給予其撤職、開(kāi)除處分的，應(yīng)當(dāng)先由有關(guān)人大按照法律規(guī)定罷免、撤銷(xiāo)或者免去其職務(wù)，再由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法實(shí)施政務(wù)處分。其三，先行免職制度。根據(jù)《政務(wù)處分法》，如果政協(xié)選舉或者任命的公職人員構(gòu)成職務(wù)違法，監(jiān)察機(jī)關(guān)決定給予其撤職、開(kāi)除處分的，應(yīng)當(dāng)先由有關(guān)政協(xié)依章程免去其職務(wù)，再由監(jiān)察機(jī)關(guān)給予政務(wù)處分。

其次，創(chuàng)新設(shè)計(jì)澄清保護(hù)制度。隨著時(shí)代的發(fā)展，權(quán)力監(jiān)督渠道愈加多元，檢舉、控告、舉報(bào)等制度越來(lái)越完善，對(duì)于公職人員秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)起到了良好的外部約束作用。但是，不可否認(rèn)，出于個(gè)人私利或者其他非正常因素的驅(qū)使，確有個(gè)別人捏造事實(shí)，惡意檢舉、控告甚至誣陷公職人員，擾亂了正常的權(quán)力監(jiān)督秩序，挫傷了公職人員的工作積極性。本著“嚴(yán)管與厚愛(ài)”相統(tǒng)一原則，《政務(wù)處分法》第53條創(chuàng)新設(shè)計(jì)了澄清保護(hù)制度。監(jiān)察機(jī)關(guān)查處公職人員違法案件，應(yīng)當(dāng)尊重客觀事實(shí)。如果發(fā)現(xiàn)涉案公職人員確實(shí)不存在違法情形，所謂的“違法”系不實(shí)檢舉、控告或者誣告陷害，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)本著嚴(yán)肅、認(rèn)真、負(fù)責(zé)的態(tài)度，及時(shí)澄清并公布案件事實(shí)，為涉案公職人員正名。對(duì)于造成不良影響的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定為涉案公職人員恢復(fù)名譽(yù)、消除影響。

(四)多措并舉，保護(hù)公職人員合法權(quán)益

事前預(yù)防是最為關(guān)鍵和主動(dòng)的權(quán)利保護(hù)手段，只有完善制度、規(guī)范用權(quán)、防微杜漸，才能減少、甚至避免損害公職人員合法權(quán)益。為了防范政務(wù)處分權(quán)濫用，預(yù)防公職人員權(quán)利受損，《政務(wù)處分法》從多個(gè)方面設(shè)置了防護(hù)措施。如，該法規(guī)定，給予公職人員政務(wù)處分必須經(jīng)過(guò)集體討論決定，預(yù)防個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專(zhuān)行、濫權(quán)行事。該法細(xì)化了公職人員違法行為類(lèi)型及對(duì)應(yīng)的政務(wù)處分，壓縮了辦案人員自由裁量的空間，提升了政務(wù)處分的精準(zhǔn)度，最大限度地降低了個(gè)別辦案人員濫用自由裁量權(quán)的可能。同時(shí)，該法明確規(guī)定，政務(wù)處分的事由、程序均需要法定，無(wú)法定事由不受政務(wù)處分，非經(jīng)法定程序不受政務(wù)處分，公職人員的合法權(quán)益不容侵犯。

在事中環(huán)節(jié)，《政務(wù)處分法》主要通過(guò)設(shè)置非法證據(jù)排除規(guī)則、賦予被調(diào)查人陳述和申辯權(quán)、保證政務(wù)處分公開(kāi)進(jìn)行等舉措，切實(shí)保障公職人員合法權(quán)益?！墩?wù)處分法》依法保障被調(diào)查人的陳述權(quán)、申辯權(quán)。該法明確規(guī)定，經(jīng)過(guò)調(diào)查取證，在作出政務(wù)處分決定之前，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知被調(diào)查的公職人員調(diào)查認(rèn)定的違法事實(shí)、擬給予政務(wù)處分的依據(jù)，聽(tīng)取其陳述和申辯，并進(jìn)行必要的核實(shí)。該規(guī)定為監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)定了“預(yù)告知”義務(wù)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行該義務(wù)，不得借故省略這一必備程序。因?yàn)?，只有依法預(yù)告知涉案公職人員違法事實(shí)、處分依據(jù)，當(dāng)事人才有機(jī)會(huì)充分陳述和申辯，監(jiān)察機(jī)關(guān)才有可能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正案件處理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題?！墩?wù)處分法》還規(guī)定，政務(wù)處分應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行，自覺(jué)接受社會(huì)各界的監(jiān)督。因?yàn)?，只有公開(kāi)才有公正；只有公開(kāi)，才能保證辦案質(zhì)量，減少工作失誤。

在事后救濟(jì)方面，《政務(wù)處分法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》賦予公職人員兩項(xiàng)救濟(jì)權(quán)利——申請(qǐng)復(fù)審、申請(qǐng)復(fù)核，并就其時(shí)限、流程等作出了詳細(xì)規(guī)定。由于復(fù)審、復(fù)核處于政務(wù)處分工作的末端，依法行使該權(quán)利是當(dāng)事人保護(hù)自己的最后機(jī)會(huì)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障被處分人員行使這兩項(xiàng)救濟(jì)權(quán)利，不得因申請(qǐng)復(fù)審、復(fù)核而加重政務(wù)處分?；诙喾N因素影響，某些公職人員存在懼怕心理，對(duì)處分結(jié)果有異議卻不敢申請(qǐng)復(fù)審、復(fù)核。因此，有必要依法鼓勵(lì)、保障當(dāng)事人積極行使救濟(jì)權(quán)利。同時(shí)，《政務(wù)處分法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》充分體現(xiàn)了有錯(cuò)必糾、知錯(cuò)必改原則。對(duì)于錯(cuò)誤的或者不當(dāng)?shù)恼?wù)處分決定，復(fù)審、復(fù)核機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法撤銷(xiāo)或者變更，并按照規(guī)定調(diào)整或者恢復(fù)被處分人員的待遇；因違法辦案給被處分人員及其他人員造成人身或財(cái)產(chǎn)損失的，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予國(guó)家賠償。上述措施充分彰顯了監(jiān)察機(jī)關(guān)“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的辦案理念，通過(guò)及時(shí)糾正錯(cuò)誤為公職人員提供有效的法律救濟(jì)。

四、結(jié) 語(yǔ)

政務(wù)處分制度發(fā)端于傳統(tǒng)的政紀(jì)處分制度，又高于政紀(jì)處分制度，是一種新型的公職人員管理工具。政務(wù)處分制度崇尚權(quán)責(zé)一致、寬嚴(yán)相濟(jì)等法治理念，強(qiáng)化黨對(duì)政務(wù)處分工作的領(lǐng)導(dǎo)，注重政務(wù)處分與黨紀(jì)處分、刑事責(zé)任追究的制度銜接，堅(jiān)持“嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重”，在懲戒違法的同時(shí)，切實(shí)保護(hù)公職人員的合法權(quán)益。隨著《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》《政務(wù)處分法》等法律規(guī)定的逐步落實(shí)，政務(wù)處分制度日漸成熟，為實(shí)現(xiàn)政務(wù)處分法治化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。不過(guò)，政務(wù)處分制度建設(shè)至今不到五年，尚處于起步階段，還有許多艱巨的任務(wù)等待完成。目前，亟須完善政務(wù)處分制度基本要素，通過(guò)制定配套法律文件進(jìn)一步明確政務(wù)處分的主體、對(duì)象、范圍、程序等。在制度貫通方面，注重政務(wù)處分與行政處罰、刑事制裁等懲戒手段的有效銜接，細(xì)化相關(guān)程序性規(guī)范，增強(qiáng)可操作性。