我國城市兒童照顧服務(wù)政策70 年回顧與展望
——基于“分配—供給—傳遞—財(cái)務(wù)”四維框架的分析

□楊琳琳

（1.南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京210023；2.南京理工大學(xué) 政治建設(shè)與地方治理研究中心，江蘇 南京210094）

一、問題的提出

人口與發(fā)展是當(dāng)今全球共同關(guān)注的焦點(diǎn)，堅(jiān)持以人為本，探索人口、資源、環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展模式已經(jīng)成為全人類的共同目標(biāo)。兒童作為“100%的人才儲備”成為社會可持續(xù)發(fā)展的重要人力資源，促進(jìn)兒童發(fā)展也是實(shí)現(xiàn)國家興旺發(fā)達(dá)、中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵所在。兒童照顧是塑造兒童未來發(fā)展的催化劑，社會范式和文化范式對兒童早期具有重要影響，兒童發(fā)展也被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展的產(chǎn)物[1]（p16-17）。十九大報(bào)告指出，當(dāng)前我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗內(nèi)找嬖鲩L的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一增長映射到兒童照顧領(lǐng)域的表現(xiàn)就是人們收入與生活質(zhì)量的提高，兒童早期發(fā)展的重要性日益凸顯，兒童撫養(yǎng)的精細(xì)化提高了育兒成本，兒童照顧需要持續(xù)增加。而與這一照顧需要增加相對的是家庭照顧資源的不斷減少，供求與需求缺口的不斷擴(kuò)大構(gòu)成逐漸尖銳的“照顧赤字”，甚至惡化為“照顧危機(jī)”，照顧服務(wù)發(fā)展的不平衡與不充分問題逐漸凸顯。

新冠肺炎疫情下的兒童照顧問題直接拷問了以家庭為中心的照顧體系。為了積極應(yīng)對與解決兒童照顧問題，國家快速出臺并發(fā)布一系列兒童照顧與保護(hù)政策措施，將受疫情影響監(jiān)護(hù)與照顧缺失的兒童納入工作重點(diǎn)之中，并始終秉持兒童優(yōu)先保護(hù)的原則，加強(qiáng)困境兒童的疫情保護(hù)與生活場所防控措施，依法有序規(guī)范與引導(dǎo)兒童疫情防控，迅速建立與啟動兒童疫情防控機(jī)制，發(fā)揮社區(qū)在兒童疫情防控中的積極作用。2020年兩會期間，與兒童照顧有關(guān)的熱點(diǎn)層出不窮，例如“建議父母持合格父母證上崗”“建議建立未成年人收養(yǎng)舉報(bào)通道”“建議男性配偶陪產(chǎn)假延長至38天”“建議增加0—3歲嬰幼兒免費(fèi)體檢頻次”等政策提案，一經(jīng)提出就引起社會空前關(guān)注與廣泛討論。2020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》中明確規(guī)定“保護(hù)婦女、未成年人、老年人、殘疾人的合法權(quán)益”“夫妻雙方共同承擔(dān)對未成年子女撫養(yǎng)、教育和保護(hù)的義務(wù)”“父母有教育、保護(hù)未成年子女的權(quán)利和義務(wù)”；2020 年10 月17 日十三屆人大常委會第二十二次會議通過新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》，條文從72 條增加至132條，新增了“網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”和“政府保護(hù)”章節(jié)，并充分吸收未成年人保護(hù)經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)國家和政府在營造兒童健康成長良好社會環(huán)境中的主體責(zé)任。這說明兒童已經(jīng)成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，“一老一小”中的兒童照顧問題也逐漸得到重視。

2020 年是全面打贏脫貧攻堅(jiān)決勝之年，是全面建成小康社會之年，還是《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020）》實(shí)施收官之年?；谝陨涎芯勘尘?，本文通過梳理我國城市兒童照顧服務(wù)政策①的發(fā)展歷程來集中回答三個(gè)問題：70 年來我國城市兒童照顧服務(wù)政策經(jīng)歷了怎樣的變遷？在發(fā)展過程中存在哪些問題？新時(shí)代背景下我國城市兒童照顧服務(wù)政策的發(fā)展方向如何？

二、研究回顧與分析框架

兒童照顧（childcare）最初被視為女性特有的概念，女性在照顧活動中充當(dāng)核心角色，男性養(yǎng)家糊口（breadwinner model）是主要模式，在家庭活動中塑造了以“女性照顧”為中心的社會認(rèn)同，性別平等是研究兒童照顧的方向，例如劉易斯（Lewis）根據(jù)男性養(yǎng)家強(qiáng)度的程度將歐洲國家兒童照顧模式分為三種：強(qiáng)度男性養(yǎng)家模式（英國等），中度男性養(yǎng)家模式（如法國），弱度男性養(yǎng)家模式（瑞典等）[2]（p159-160）。隨著福利國家實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利平等、保障公民權(quán)益與公民身份的理念與女權(quán)運(yùn)動的開展，傳統(tǒng)的性別分工與性別契約（traditional gender contract）②逐漸式微，性別合同更新（update the gender contract）逐漸盛行，一個(gè)就業(yè)性別平等的轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為后工業(yè)時(shí)代的主要特征[3]（p81）。兒童照顧開始從家庭照顧轉(zhuǎn)向社會照顧，更多學(xué)者開始關(guān)注兒童照顧背后的家庭—國家關(guān)系研究，并衍生出不同的家庭模式與兒童照顧模式。高蒂爾（Gauthier）以家庭政策為維度將家庭與國家關(guān)系分為支持—家庭/生育模式（pro-family/pro-natalistmodel）、支持—傳統(tǒng)模式（pro-traditional model）、支持—平等主體模式（pro-egalitarian model）與支持—家庭且非干預(yù)模式（pro-family but no-interventionist model）[4](p149-150)。李斯特（Lister）根據(jù)家庭政策與“去家庭化”程度將福利國家分為四種類型：顯性家庭主義（Explicit Familialism）、可選性家庭主義（Optional Familialism）、隱性家庭主義（Implicit Familialism）與去家庭化（De-familialism）。抑或是從兒童照顧模式的差異性入手開辟福利國家比較研究的新視野，安東尼（Antony）按照國家—市場—家庭在兒童照顧中所占的比重將兒童照顧模式劃分為公共服務(wù)型（北歐國家）、市場照顧型（英國）和家庭照顧型（南歐國家）；塞恩博利（Sainsbury）從家庭意識形態(tài)、社會權(quán)利、提供照顧的領(lǐng)域等方面將兒童照顧模式劃分為男性家計(jì)承擔(dān)模式（Breadwinner Model，以英國為代表）和個(gè)體模式（Individual Model，以瑞典為代表）[5](p38-40)。

但是無論從性別視角還是家庭視角研究兒童照顧都是從外部研究兒童照顧，例如將兒童照顧政策視為家庭支持與家庭政策的一部分[6]或?qū)和疹櫿咭暈閮和＠囊徊糠?，都忽視了照顧活動這一本身的特性。戴莉（Daly）和劉易斯（Lewis）對照顧進(jìn)行了重新定義，他們認(rèn)為照顧是一種不同于其他意義上活動（activity）的特殊勞動（labor）形式，同時(shí)包括有償照顧和無償照顧、正規(guī)照顧和非正規(guī)照顧。社會照顧（social care）是指在既有的經(jīng)濟(jì)、社會、道德規(guī)范框架下，被分配和執(zhí)行用于滿足兒童、老年人等需要人照顧的生理和心理需要的活動以及由此形成的關(guān)系的集合[7](p285)。他們認(rèn)為在福利國家發(fā)展和改革進(jìn)程中，照顧已經(jīng)成為社會政策的改革目標(biāo)之一。兒童照顧背后存在性別、國家與家庭、照顧者與被照顧者等各種紛繁復(fù)雜的關(guān)系，照顧問題的產(chǎn)生與發(fā)展應(yīng)嵌入當(dāng)時(shí)的社會變遷背景中分析。兒童照顧是福利國家改革的重要內(nèi)容之一，也是社會政策的重要組成部分，在我國從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，兒童照顧政策逐漸從社會政策的邊緣走向中心，學(xué)界也開始聚焦于照顧活動本身，從社會照顧視角入手分析關(guān)注照顧服務(wù)、照顧責(zé)任與照顧成本在國家、家庭、市場、社區(qū)等之間的相互分工與發(fā)展變遷[8](p108)，或是直接分析我國兒童照顧模式的變遷[9](p16-18)，但是系統(tǒng)梳理新中國成立以來兒童照顧服務(wù)政策發(fā)展的宏觀性研究較少。

照顧服務(wù)政策是照顧政策的核心內(nèi)容，吉爾伯特（Gilbert）基于“分配—供給—傳遞—財(cái)務(wù)”所建構(gòu)的社會福利政策分析框架為我國聚焦于兒童照顧，更好探究我國城市兒童照顧服務(wù)政策的發(fā)展演變提供了一個(gè)可借鑒的研究路徑。吉爾伯特從福利對象（whom）、福利內(nèi)容（what）、如何傳遞服務(wù)（delivered）與福利資金（finance）四個(gè)方面架構(gòu)起分析框架，并通過四個(gè)問題的回答來銜接：福利分配的基礎(chǔ)是什么？福利供給的內(nèi)容是什么？福利內(nèi)容的傳遞策略是什么？這些福利資金的來源是什么？以照顧服務(wù)政策為分析對象，通過社會福利政策分析框架可以建構(gòu)出我國兒童照顧服務(wù)政策的分析框架（見表1）。政策分配是指服務(wù)給付的資格，即政策對象的選擇方式，主要涉及兒童照顧的私人責(zé)任（選擇型）與公共責(zé)任（普惠型）的價(jià)值判斷；政策供給即服務(wù)內(nèi)容，指在兒童照顧中提供的不同服務(wù)，兒童照顧主要包括生活照顧服務(wù)與早期教育服務(wù)；政策傳遞即服務(wù)主體，具體涉及在家庭、國家、市場與社會之間的服務(wù)分擔(dān)；政策財(cái)務(wù)即照顧資金來源，涉及中央和地方的責(zé)任分擔(dān)，不同服務(wù)主體之間的費(fèi)用分擔(dān)。下面將基于這四個(gè)維度具體剖析我國城市兒童照顧服務(wù)政策的發(fā)展演變。

三、我國城市兒童照顧服務(wù)政策演進(jìn)的邏輯

我國兒童照顧服務(wù)政策經(jīng)歷了70 余年的發(fā)展，在服務(wù)對象的選擇上經(jīng)歷了城鎮(zhèn)偏向的適度普惠型、高度選擇型到現(xiàn)在的適度普惠型，在服務(wù)供給上從單一發(fā)展到適度混合，在服務(wù)傳遞上從單一發(fā)展到適度多元，在服務(wù)籌資上從責(zé)任分離發(fā)展到適度責(zé)任共擔(dān)。

表1 ：我國兒童照顧服務(wù)政策分析框架

（一）服務(wù)分配：從城鎮(zhèn)偏向的適度普惠型到高度選擇型再到適度普惠型

我國兒童照顧服務(wù)政策的分配從最初城鎮(zhèn)偏向的適度普惠型分配模式發(fā)展到20 世紀(jì)80 年代后的高度選擇型分配模式，再到21 世紀(jì)以來的以選擇型分配模式為主、普惠型分配模式開始出現(xiàn)萌芽，并處于不斷發(fā)展中。

毛澤東曾提出，“中國的婦女是一種偉大的人力資源。必須發(fā)掘這種資源，為了建設(shè)一個(gè)偉大的社會主義國家而奮斗”[10]（p64），還提出“有些家務(wù)事可以變?yōu)楣灿械氖聛磙k，這樣?jì)D女勞動力就解放出來了，婦女是勞動大軍”[11]（p321）。在這一理念影響下，照顧兒童被作為典型的公家事務(wù)劃分出來，從私事逐漸轉(zhuǎn)變成國事，從家庭照顧變成單位照顧。因此新中國成立后，在我國城鎮(zhèn)中依托單位建立起較為完整的兒童照顧服務(wù)體系，但獲得照顧的福利資格僅限于城鎮(zhèn)中有單位的員工，依托單位保障建立起托兒所和幼兒園，托兒所為兩個(gè)月至三周歲的兒童提供托育服務(wù)，幼兒園為三周歲至六周歲的兒童提供保育和教育服務(wù)，單位中的員工都可以享受這一單位福利，因此這一時(shí)期的分配模式實(shí)質(zhì)上是城鎮(zhèn)偏向的適度普惠模式。

20世紀(jì)70年代開始實(shí)行的“晚、稀、少”計(jì)劃生育政策成為影響兒童照顧政策的新因素，提高獨(dú)生子女的照顧質(zhì)量特別是教育質(zhì)量成為政策焦點(diǎn)。兒童照顧政策的重點(diǎn)也逐漸從注重生活照料逐漸發(fā)展到重視早期教育，1979年的《政府工作報(bào)告》中明確指出做好托幼工作是教育工作和提高人口素質(zhì)的重點(diǎn)。隨著單位制度的解體，單位保障逐漸式微，依托單位保障的兒童托育體系逐漸瓦解，單位保障制度下的兒童托育服務(wù)逐漸向市場化轉(zhuǎn)變，能享受到國家照顧的群體僅限于少數(shù)困境兒童（孤兒、流浪兒童、殘疾兒童等）。兒童照顧責(zé)任重新回歸家庭，并提出幼兒教育并非義務(wù)教育的理念，強(qiáng)調(diào)家長和家庭的照顧責(zé)任，因此這一時(shí)期的照顧服務(wù)政策屬于高度選擇型的分配模式。

21世紀(jì)之后，隨著建設(shè)和諧社會戰(zhàn)略的提出，社會公平問題重新被人們關(guān)注；民生問題與民生工程建設(shè)被提上政策議程，作為民生建設(shè)重要組成部分的社會保障重新得到重視。在國家關(guān)注、人們關(guān)心、社會現(xiàn)實(shí)的多重背景之下，社會政策呈現(xiàn)出擴(kuò)張趨勢，兒童照顧問題重新進(jìn)入政策視野，并處在一個(gè)重建的關(guān)鍵時(shí)期。首先得到國家關(guān)注的是弱勢兒童群體的照顧問題，國家逐漸明確并增強(qiáng)對困境兒童的照顧責(zé)任①2010年之后國家為全體孤兒發(fā)放孤兒生活費(fèi)，并參照孤兒生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為全體艾滋病病毒感染兒童和事實(shí)無人扶養(yǎng)兒童發(fā)放生活津貼。；全面二孩政策的放開與十九大“幼有所育”目標(biāo)的提出，兒童早期照顧成為全社會的焦點(diǎn)，促使兒童照顧問題進(jìn)入政策頂層設(shè)計(jì)，并開始出現(xiàn)了普惠型的萌芽，逐漸向?qū)嵺`層面推廣。2019 年3 月，“加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，支持社會力量興辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)”被明確寫入全國兩會政府工作報(bào)告中；同年頒布的《關(guān)于促進(jìn)三歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，“將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃”，并規(guī)劃了中國嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系的建設(shè)進(jìn)程：2020 年建成一批具有示范效應(yīng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，2025年基本建成多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)體系。2020年5月，“發(fā)展普惠性學(xué)前教育，幫助民辦幼兒園紓困”被明確寫入全國兩會政府工作報(bào)告中。這一階段我國兒童照顧政策的分配仍以選擇型分配模式為主，但面向普通兒童的普惠型分配模式已經(jīng)出現(xiàn)萌芽，并在逐步發(fā)展中。

（二）服務(wù)供給：從單一到適度混合

單位舉辦的幼托機(jī)構(gòu)和幼兒園是新中國成立以來城鎮(zhèn)兒童照顧服務(wù)政策的最重要供給渠道。在國家支持下，機(jī)關(guān)、企業(yè)、機(jī)構(gòu)等依托單位保障體系興辦起一批托育機(jī)構(gòu)，為本單位職工孩子提供托育服務(wù)，街道社區(qū)等也建成了相對完善的托育服務(wù)體系，三歲以下兒童的入托入園率維持在較高的水平。20世紀(jì)50年代的兒童入園數(shù)量迅速上升，0—6歲兒童的入園數(shù)量從1951年的14萬迅速上升至1960年的2933萬；托育機(jī)構(gòu)也得到了較快的發(fā)展，1980年城鄉(xiāng)各類托兒所、幼兒園發(fā)展到98.8萬個(gè)，入托總數(shù)達(dá)到約3474萬人，嬰幼兒的入托率達(dá)到約28.2%[12](p62)。

20 世紀(jì)80 年代之后，市場化對人力資本提出了高要求，國家重視素質(zhì)教育，兒童照顧服務(wù)政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到學(xué)前教育服務(wù)領(lǐng)域。1982年負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與管理全國托幼工作的領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事機(jī)構(gòu)被撤銷；1987年在《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請示》中將“幼托工作”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝變航逃聵I(yè)”，教育部門成為幼托工作的主管部門；1989 年在《幼兒園管理?xiàng)l例》中明確規(guī)定公辦幼兒園招收三周歲以上的學(xué)齡前幼兒，并對其進(jìn)行保育和教育。這一年齡的劃分，將原有的托幼服務(wù)政策完全窄化為3—6 歲兒童的學(xué)前教育政策，0—3歲兒童不再是照顧政策的對象，為三歲以下幼齡兒童提供照顧服務(wù)的托兒所完全在政策中消失了[8](p101)。與三歲以下幼托服務(wù)縮減相對的是市場提供的民辦幼兒園成為兒童幼托的重要組成部分。從圖1可以看出1951年至2019年間兒童幼托的基本情況，一共出現(xiàn)過四次增長期。第一次增長峰值是在1960 年，從1956 年的725 萬在園人數(shù)猛增至1960年的2933萬人，這一人數(shù)猛增得益于農(nóng)村人民公社舉辦的大量托兒所和幼兒園，但是1960 之后大多都被撤銷，因此隨后在園人數(shù)大幅度下降；第二次增長峰值是在1976年，在園人數(shù)增加至1395.5 萬人，這得益于當(dāng)時(shí)存在大量的集體主辦幼兒園；第三次增長峰值是在1995年，由于當(dāng)時(shí)仍存在大量的集體主辦幼兒園，民辦幼兒園也逐漸增多；第四次增長峰值是在2003年，之后持續(xù)增長，2019 年入園人數(shù)創(chuàng)歷史最高，達(dá)到4713.88萬人，當(dāng)時(shí)有超過60%的民辦幼兒園，學(xué)齡前兒童有更多的選擇和更多的渠道接受幼兒教育。

21 世紀(jì)以來國家重新重視兒童照顧，在強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育服務(wù)建設(shè)的同時(shí)加大對兒童托育服務(wù)的投入力度，完善包括生活照顧服務(wù)（托育服務(wù)、衛(wèi)生保健、營養(yǎng)健康服務(wù)和兒童保護(hù)）和早期教育服務(wù)體系在內(nèi)的服務(wù)政策。從表2 可以看出我國正在建設(shè)或者已經(jīng)建成的普惠性兒童照顧服務(wù)項(xiàng)目有基本公共衛(wèi)生項(xiàng)目、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)（新生兒保險(xiǎn)）、重大公共衛(wèi)生項(xiàng)目、城鄉(xiāng)用水安全規(guī)劃、七歲以下兒童保健系統(tǒng)管理等，基本上覆蓋了兒童早期發(fā)展的所有階段。處于胎兒期的兒童主要是通過父母享受國家的政策項(xiàng)目，例如免費(fèi)發(fā)放葉酸以預(yù)防神經(jīng)管缺陷、免費(fèi)的孕期產(chǎn)檢、產(chǎn)后隨訪、孕期指導(dǎo)與孕期課堂、孕期工作保護(hù)等；為0—3 歲設(shè)置的項(xiàng)目主要有生命早期1000 天營養(yǎng)健康行動、0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系、嬰幼兒免費(fèi)體檢、國家免疫規(guī)劃兒童免費(fèi)接種計(jì)劃、0—3歲科學(xué)育兒指導(dǎo)、貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)改善項(xiàng)目等；為3—6歲兒童提供的主要是普惠性幼兒園的學(xué)前教育與幼兒園兒童保護(hù)項(xiàng)目。另外，選擇型照顧服務(wù)項(xiàng)目有兒童白血病專項(xiàng)救助、殘疾兒童康復(fù)救助、流浪兒童救助、五保戶救助、孤兒救助等。

（三）服務(wù)傳遞：從一元到適度多元

兒童照顧服務(wù)政策的演變經(jīng)歷了從一元到適度多元的發(fā)展階段，從最初的單一家庭照顧發(fā)展到家庭、國家與市場適度共擔(dān)照顧責(zé)任。

兒童照顧一開始被界定為家庭責(zé)任，即所謂的家事。20 世紀(jì)50 年代，由于當(dāng)時(shí)社會生產(chǎn)與國家建設(shè)的需要，政府開始干預(yù)兒童照顧，支持單位舉辦幼托機(jī)構(gòu)，提供幼托服務(wù)，國家與單位的介入促使兒童照顧變?yōu)閱挝徽疹?，從單一家庭照顧的家事到社會照顧的公事，單位成為傳遞兒童照顧的重要渠道，家庭主要負(fù)擔(dān)單位照顧之外的照顧。

20 世紀(jì)80 年代之后，單位保障的解體與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府逐漸從兒童托育領(lǐng)域內(nèi)撤出，雖然政府重視兒童早期教育，但是在兒童早期教育與兒童照顧領(lǐng)域滿足有限，兒童照顧回歸家庭領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)主要由家庭提供兒童照顧。政府促進(jìn)兒童早期教育的市場化與社會化，市場開始逐漸進(jìn)入兒童早期教育領(lǐng)域，并充當(dāng)著服務(wù)提供的角色。但是由于政府投入較少，公共服務(wù)供給不足，這一階段的兒童照顧滿足途徑主要是家庭，市場起到了關(guān)鍵性的補(bǔ)充作用。這一時(shí)期的照顧傳遞角色分工是單位退出，回歸家庭、市場進(jìn)入。1995年在《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》中提出要逐步推進(jìn)幼兒教育社會化，依靠社會力量發(fā)展幼兒教育，促進(jìn)兒童照顧服務(wù)從原有的公共供給向私人市場和公共提供共擔(dān)。2003 年《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確提出，在2008年之前要形成“以公辦幼兒園為骨干，以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)相結(jié)合的發(fā)展格局”。在這一政策理念下，私人市場提供的幼兒托育服務(wù)發(fā)展迅速。從圖2 可以看出1994—2018年間中國民辦幼兒園所占比例有較大的增長，從2004 年開始民辦幼兒園比例占比超過50%，2010年接近70%的比例；與此相對的是集體主辦幼兒園逐漸萎縮，從1994 年超過60%的比例到2010年不足5%的比例；教育部門主管的公辦幼兒園從2006 年開始保持在20%左右的比例，這一幼兒園格局的形成與2003 年的規(guī)劃基本一致。

表2 ①資料來源：根據(jù)兒童照顧政策的受益對象整理而成。：我國兒童照顧服務(wù)類型與受益群體分析

21世紀(jì)以來，國家重視兒童福利，在托育服務(wù)領(lǐng)域提出“家庭為主、托育補(bǔ)充、政策引導(dǎo)、普惠優(yōu)先”的原則，政府開始建設(shè)適度普惠型的三歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系。兒童照顧領(lǐng)域的政府、家庭、社會與市場的責(zé)任進(jìn)一步劃分：政府在宏觀層面起到高屋建瓴的作用，制定相關(guān)政策引領(lǐng)服務(wù)建設(shè)方向，出臺相關(guān)規(guī)章制度規(guī)范照顧服務(wù)的供給；家庭在微觀領(lǐng)域起到細(xì)心照顧的作用，給予兒童愛的呵護(hù)與具體的照顧；社會與市場起到錦上添花的作用，補(bǔ)充公共服務(wù)的供給不足，舉辦各種層次的托育機(jī)構(gòu)，提供多樣化供選擇的托育服務(wù)，積極發(fā)展社區(qū)照顧與組織社會機(jī)構(gòu)、社會工作者參與到兒童照顧體系中來。

（四）服務(wù)籌資：從責(zé)任分離到適度責(zé)任共擔(dān)

從我國兒童照顧政策的籌資歷程來看，經(jīng)歷了從責(zé)任分離到適度責(zé)任共擔(dān)的狀態(tài)。在20世紀(jì)50年代至20世紀(jì)80年代的單位保障階段，為促進(jìn)婦女解放與女性就業(yè)，國家將照顧兒童的責(zé)任從家庭轉(zhuǎn)移到單位，單位是兒童照顧責(zé)任與費(fèi)用的直接承擔(dān)者，家庭承擔(dān)單位照顧之外的兒童照顧。這一時(shí)期的國家、單位與家庭之間的籌資責(zé)任是相互分離的狀態(tài)。20 世紀(jì)80 年代到21 世紀(jì)初，單位照顧回歸家庭照顧，國家強(qiáng)調(diào)家庭在兒童早期教育中的重要性與責(zé)任，家庭成為兒童照顧活動與籌資責(zé)任的直接承擔(dān)者，市場在家庭付費(fèi)的前提下為家庭提供補(bǔ)充型照顧服務(wù)。無論是中央政府還是地方政府在兒童照顧中的籌資責(zé)任都十分有限，這一時(shí)期的國家、家庭與市場之間的籌資責(zé)任也屬于相互分離的狀態(tài)。21 世紀(jì)以來，學(xué)前教育普及化進(jìn)程的加速帶動了兒童照顧的普惠化，國家加大對兒童照顧服務(wù)的投資，中央政府對兒童照顧的籌資進(jìn)行延伸，地方政府承擔(dān)兒童照顧服務(wù)的籌資、供給與傳遞的主要責(zé)任，并通過稅收優(yōu)惠等政策扶植手段積極支持市場提供照顧服務(wù)，為家庭提供照顧支持，這一時(shí)期的照顧籌資已經(jīng)呈現(xiàn)出適度責(zé)任共擔(dān)的狀態(tài)。

四、我國城市兒童照顧服務(wù)政策發(fā)展存在的問題

在兒童照顧服務(wù)政策的發(fā)展中，服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)主體和服務(wù)籌資等方面都有不同的擴(kuò)展，逐漸呈現(xiàn)出從一元到多元、從單一到混合、從分離到融合的發(fā)展趨勢，但是隨著人們對美好生活的需要日益增長，照顧服務(wù)政策的發(fā)展在服務(wù)分配、服務(wù)供給、服務(wù)傳遞和服務(wù)籌資方面的不平衡與不充分發(fā)展態(tài)勢也逐漸顯露出來。

（一）服務(wù)分配：供需缺口巨大

2016年原國家衛(wèi)計(jì)委在十個(gè)城市所做的兒童托育需求分析顯示有33.3%的家長有托育需求，但是調(diào)研樣本中實(shí)際入托的比例僅為5.55%；2017年國務(wù)院婦女兒童工作委員會在四個(gè)省市的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示有48%的家長有托育需求，但是調(diào)研樣本中實(shí)際入托的比例僅為4.29%，供需差距巨大，未能進(jìn)入托育機(jī)構(gòu)的主要原因有“附近沒有接受三歲以下孩子的托育機(jī)構(gòu)（30.1%）”和“托育費(fèi)用太高（21.6%）”等。從這兩個(gè)托育需求調(diào)研分析可知，我國家長有迫切的托育需求。根據(jù)教育部2017 年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，當(dāng)年0—3 歲嬰幼兒在園人數(shù)為112.95 萬人，而同年全國0—3 歲兒童總數(shù)約為5146萬人，可推算出2017年我國入托教育部門管理的托育機(jī)構(gòu)兒童在0—3歲兒童總數(shù)中占比僅為2.2%。根據(jù)OECD Family Database 數(shù)據(jù)顯示，2017 年OECD 成員國三歲以下兒童入托率均值為36.21%，有十個(gè)國家三歲以下兒童入托率超過50%，有四個(gè)國家入托率不足10%，東亞地區(qū)的韓國和日本入托率分別為56.3%和29.6%，相比之下我國入托率遠(yuǎn)低于10%，遠(yuǎn)落后于OECD成員國平均入托水平。從我國70年來兒童照顧服務(wù)政策的發(fā)展演變來看，我國照顧服務(wù)的分配從城鎮(zhèn)偏向的普惠型分配模式，窄化到高度選擇型分配模式，再到現(xiàn)在的以選擇型分配模式為主，普惠性分配萌芽的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生活水平的提高，人們的照顧需求不斷增加，隨著全面二孩政策的實(shí)施，家長的托育需求已經(jīng)逐漸成為剛需，僅依靠家庭照顧無法滿足這一向上的需求。在《關(guān)于促進(jìn)三歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中已經(jīng)明確指出，在2020年建成一批具有示范效應(yīng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，這一多元化、多樣化嬰幼兒照護(hù)體系的建立將成為眾多家長與家庭的強(qiáng)心劑。

（二）服務(wù)供給：保育與教育相分離

OECD 成員國關(guān)注早期兒童教育與保育(Early Childhood Education and Care，ECEC) ，強(qiáng)調(diào)保育與教育的一體化，提供的所有服務(wù)都將保育與教育看成不可分割的一體，因此“保教一體化”（Educare）已經(jīng)是世界托育服務(wù)的發(fā)展潮流。反觀我國的兒童照顧，無論從政策領(lǐng)域還是實(shí)踐領(lǐng)域被分割成0—3 歲兒童托育與早教、3—6 歲的幼兒園教育的二元化局面。從政策領(lǐng)域來看，1989年的《幼兒園管理?xiàng)l例》中明確規(guī)定公辦幼兒園僅接收三歲以上的兒童入園，政策限制了入園年齡；從實(shí)踐領(lǐng)域來看，大部分的公辦幼兒園也只接收三歲以上的兒童，三歲以下的兒童需要照顧只能選擇市場舉辦的托育機(jī)構(gòu)。這種保教分離的照顧服務(wù)不僅會造成保育功能的缺失，教育功能的偏離，還會嚴(yán)重影響兒童照顧的質(zhì)量。這種分離狀態(tài)也給我國兒童照顧政策的發(fā)展帶來一定的負(fù)面影響：首先，保教分離的二元化局面造成管理體制上的“多頭管理”；第二，保教分離狀態(tài)影響兒童早期照顧政策的實(shí)施效果，托育機(jī)構(gòu)與幼兒園之間屬于脫節(jié)狀態(tài)，二者創(chuàng)辦目的、服務(wù)對象、照顧對象年齡、教育方法、照顧人員水平等均不同，容易造成幼兒發(fā)展的不連續(xù)性與脫節(jié)，不利于幼兒持續(xù)全面地發(fā)展；第三，保教分離造成兒童早期照顧“兩條腿走路”，無論是幼兒園偏重教育功能還是托育機(jī)構(gòu)偏重保育功能，都不利于兒童的健康成長。因此“保教一體化”也是我國兒童早期照顧政策的重要改革與發(fā)展方向之一。

（三）服務(wù)傳遞：照顧服務(wù)領(lǐng)域的家庭失靈與市場失靈

家庭被認(rèn)為最具有中國特性的本源性傳統(tǒng)[13](p102)，是當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型、歷史制度變遷的起點(diǎn)與條件，更是“國家發(fā)展、民族進(jìn)步、社會和諧的重要基點(diǎn)”[14]，正如習(xí)近平總書記明確強(qiáng)調(diào)的“不論時(shí)代發(fā)生多大變化，不論生活格局發(fā)生多大變化，我們都要重視家庭建設(shè)”。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、日益加快的城鎮(zhèn)化與社會進(jìn)步的影響，我國的人口結(jié)構(gòu)與家庭結(jié)構(gòu)不斷變化，家庭結(jié)構(gòu)的縮小、家庭居住模式的改變與家庭穩(wěn)定性的變差導(dǎo)致原本就不足的家庭照顧資源更加捉襟見肘，與此相對的是家庭照顧需要的持續(xù)增加，特別是全面二孩政策之后，添丁帶來的現(xiàn)實(shí)問題與照顧需求也逐漸顯現(xiàn)出來。需要與資源的缺口不斷加大構(gòu)成逐漸尖銳的“照顧赤字”，甚至惡化為“照顧危機(jī)”，并逐漸影響到工作、家庭生活等多方面。

市場照顧是分擔(dān)家庭照顧責(zé)任、減輕家庭照顧負(fù)擔(dān)的重要渠道之一，市場照顧的質(zhì)量和水平也會對兒童早期發(fā)展產(chǎn)生重要影響。但是由于市場失靈的存在造成照顧服務(wù)的失靈，在機(jī)構(gòu)照顧方面存在虐待兒童、體罰兒童、早教機(jī)構(gòu)收費(fèi)后攜款逃走等惡劣社會事件，造成嚴(yán)重的社會影響；在個(gè)人照顧方面存在保姆虐待打罵兒童等事件，嚴(yán)重影響市場照顧在人們心目中的地位。由于市場照顧的盈利至上原則，市場照顧的盈利模式逐漸顯性化，在創(chuàng)造利潤的前提下提供照顧服務(wù)，盈利過度就容易損失社會公平公正，不利于市場照顧機(jī)構(gòu)的社會管理與未來發(fā)展，因此國家適時(shí)適度的干預(yù)與規(guī)范則迫在眉睫。

（四）服務(wù)籌資：照顧服務(wù)的多重籌資困境

首先，在宏觀層面，國家增加了對困境兒童照顧的支出，地方政府也在積極建設(shè)三歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系，但是由于國家照顧服務(wù)不足，家庭仍然是兒童照顧服務(wù)的主要承擔(dān)者，家庭照顧資源的不足抑制了家庭生育意愿，我國人口出生率從2016 年的12.95%下降到2019 年的10.47%。在公共學(xué)前教育投資方面，雖然國家每年增加投入（見表3），2013年之后我國學(xué)前教育支出占GDP比重在0.3%左右，遠(yuǎn)低于2015 年OECD 成員國0.8%的均值，公共學(xué)前教育仍然處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，市場仍然是照顧服務(wù)的重要組成部分。

從微觀層面來說，社會應(yīng)是兒童早期照顧的重要參與者之一，許多國家都會充分發(fā)揮社會力量與社會團(tuán)體在兒童福利中的作用。例如印度的兒童免費(fèi)午餐項(xiàng)目，其中44%的資金來源于政策財(cái)政，56%來自社會捐贈；日本的兒童早期照顧積極吸納社會團(tuán)體和社會組織，并依靠地方團(tuán)體力量建立起地域型保育機(jī)構(gòu)?？v觀我國兒童照顧服務(wù)事業(yè)，基本上主要依靠政府投資與運(yùn)營，雖有部分市場投資與運(yùn)行的照顧機(jī)構(gòu)，但是仍處于發(fā)展之中，社會力量吸納較小，接受社會捐贈的渠道也尚未完全打開，并沒有完全激發(fā)出社會慈善的力量。我國兒童社會組織的發(fā)展，仍然面臨著注冊上的登記困境、資金上的融資困境、管理上的人力資源困境和發(fā)展上的社會資本困境，社會組織發(fā)展力量薄弱，國家支持力度不足，涉及兒童社會組織多是社會工作、社會服務(wù)等綜合性組織，從事兒童的照顧的社會組織則鳳毛麟角，更談不上慈善對兒童社會組織的支持性發(fā)展。

五、我國城市兒童照顧政策發(fā)展的總體展望

表3 ①：我國學(xué)前教育支出情況（2011—2016年）

兒童照顧服務(wù)政策的發(fā)展與完善，是對“幼有所育”這一嶄新民生目標(biāo)擲地有聲的回應(yīng)，同時(shí)順應(yīng)了新時(shí)代下我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，并將極大地豐富人們美好生活需要的內(nèi)容。堅(jiān)守“幼有所育”民生目標(biāo)底線，促進(jìn)“全體人民共建共享發(fā)展”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要國家在兒童照顧服務(wù)政策方面有大作為。

（一）確立全民共享的照顧服務(wù)分配價(jià)值

兒童照顧關(guān)系每一個(gè)兒童及其家庭的切身利益，并影響整個(gè)社會的發(fā)展。增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目標(biāo)[15](p42)，增進(jìn)兒童福利也是兒童優(yōu)先國家戰(zhàn)略的題中要義，因此實(shí)現(xiàn)兒童照顧的全民共享也應(yīng)成為“幼有所育”目標(biāo)下的一項(xiàng)基本社會分配價(jià)值。具體而言，兒童照顧的全面共享主要體現(xiàn)在兩方面：一方面是兒童照顧的責(zé)任共擔(dān)。根據(jù)公共物品和家庭政策理論，兒童是準(zhǔn)公共物品，國家撫養(yǎng)和教育兒童的收益具有非排他性與積極的外部性[16](p86-90)，因此國家應(yīng)分擔(dān)家庭照顧兒童的責(zé)任，通過照顧支持等方式緩和家庭價(jià)值日漸式微帶來的危機(jī)和潛在的家庭失靈，補(bǔ)償父母在照顧兒童上的努力，分擔(dān)兒童照顧成本，以及增加兒童未來獲得平等發(fā)展的機(jī)會。高質(zhì)量的社會服務(wù)已經(jīng)成為國家的重要標(biāo)志，也是國家治理能力和治理體系的重要組成部分[17]。另一方面是兒童照顧效益的共享。兒童照顧政策實(shí)質(zhì)就是社會投資，隨著人力資本因素成為推動經(jīng)濟(jì)增長的首要動因，接受良好照顧與教育的兒童能夠擁有人力資本，既能達(dá)到個(gè)人和國家雙贏的目標(biāo)，國家也能獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的雙重收益，即達(dá)到照顧效益的共享。國家對于兒童照顧的公共支出能夠產(chǎn)生像公共教育一樣的社會正外部性[18](p249-250)，強(qiáng)化對兒童的社會投資，可以使家庭有更多時(shí)間陪伴兒童，有更多的資金提供高質(zhì)量的兒童照顧，投資兒童的回報(bào)也是應(yīng)對人口紅利消失、潛在人口負(fù)債的重要策略。

（二）實(shí)現(xiàn)保教整合的照顧服務(wù)供給效果

縱觀我國兒童照顧服務(wù)政策的發(fā)展，照顧服務(wù)的供給從最初單一生活照顧發(fā)展到囊括照料、教育、保健、衛(wèi)生在內(nèi)的多樣化照顧服務(wù)，但是“保教一體化”卻是我國照顧服務(wù)整合的關(guān)鍵。教育投資和知識技能的差異充分解釋了不平等的成因，造成這種差異的成因最早可以追溯到兒童早期發(fā)展與投資的差距。個(gè)人知識與技能的形成是一個(gè)生命周期的過程，因此在兒童發(fā)展早期進(jìn)行教育投資并獲得技能，可以在以后生命周期的各個(gè)階段提高技能與創(chuàng)造生產(chǎn)，早期的投資促進(jìn)了后期的生產(chǎn)力投資，兒童早期發(fā)展進(jìn)行的投資會受益終生，這種互補(bǔ)性解釋了兒童早期發(fā)展的投資回報(bào)率在整個(gè)生命周期中是最高的[19](p738-740)。因此在照顧服務(wù)供給中需要促進(jìn)保育與教育的融合，在政策層面注重嬰幼兒照護(hù)服務(wù)與普惠性學(xué)前教育服務(wù)的有效銜接，在實(shí)踐層面促進(jìn)幼托機(jī)構(gòu)與幼兒園的有效銜接，在兒童保育中融入教育，在早期教育中注重保育，促進(jìn)保育與教育的實(shí)質(zhì)性融合。

（三）建立基于多元照顧服務(wù)體系的傳遞策略

我國照顧服務(wù)從單一的家庭輸送發(fā)展到國家與市場的適度傳遞，在國家、市場和家庭責(zé)任間不斷權(quán)衡與分擔(dān)，但是家庭照顧資源的減少與照顧需要增加導(dǎo)致的“照顧赤字”讓家庭服務(wù)輸送能力減弱。因此要滿足人們?nèi)找嬖鲩L的照顧需要必須跳出家庭統(tǒng)包統(tǒng)攬的一元照顧，建立起以國家為主導(dǎo)、家庭為核心、社區(qū)為支持、市場為補(bǔ)充的多元照顧服務(wù)體系。國家作為整個(gè)照顧服務(wù)體系的主心骨，需要提升照顧政策的頂層設(shè)計(jì)，建立強(qiáng)有力的政策保障機(jī)制，規(guī)劃照顧服務(wù)的整體性發(fā)展藍(lán)圖，出臺積極的家庭照顧支持政策，支持市場照顧服務(wù)，發(fā)展社區(qū)照顧服務(wù)。國外已經(jīng)有較為成熟的兒童社區(qū)照顧服務(wù)，例如法國的社區(qū)內(nèi)的托育服務(wù)、英國的Sure Start（確保開端計(jì)劃）。我國的兒童社區(qū)照顧服務(wù)應(yīng)從兒童社區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、政府照護(hù)服務(wù)補(bǔ)貼、城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、推廣嬰幼兒早期發(fā)展項(xiàng)目等多方面入手發(fā)展。市場由于市場失靈的存在，在提供照顧服務(wù)過程中需要國家加強(qiáng)監(jiān)管與干預(yù)，制定行業(yè)規(guī)范，讓市場照顧在服務(wù)保障兒童早期照顧需求上具有針對性。在多元照顧服務(wù)體系建立的同時(shí)應(yīng)建立起服務(wù)可及性評估體系，即包括項(xiàng)目的可用性（Availability）、位置的可達(dá)性（Accessibility）、經(jīng)濟(jì)的可負(fù)擔(dān)性（Affordability）與心理上的可接受性（Acceptability）在內(nèi)的評估體系。在照顧服務(wù)傳遞過程中通過市場化與社會化的方式，以公辦民營、民辦公助、政府補(bǔ)貼、行業(yè)引導(dǎo)、社會力量等多種模式，大力推動資源、服務(wù)、管理等下沉到社區(qū)與家庭，為人們提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的照顧服務(wù)。

（四）建立政府主導(dǎo)、社會參與的照顧服務(wù)籌資結(jié)構(gòu)

兒童照顧服務(wù)政策本質(zhì)上是一種社會投資，對兒童的投資具有正外部性和準(zhǔn)公共性，因此國家在兒童照顧服務(wù)籌資中處于主導(dǎo)性地位，但是社會力量作為兒童照顧服務(wù)的重要供給主體，也應(yīng)成為照顧服務(wù)的重要籌資來源之一。從籌資結(jié)構(gòu)的建構(gòu)來說，政府在宏觀層面應(yīng)直接加大對兒童照顧服務(wù)的傾斜力度與投資力度，建立普惠性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系與學(xué)前教育服務(wù)體系；中觀上直接鼓勵社會力量、社會團(tuán)體、市場機(jī)構(gòu)參與照顧服務(wù)投資，引入民辦資本直接提供服務(wù)；在微觀層面，采取直接發(fā)放照顧津貼或者間接將育兒支出納入個(gè)人所得稅減免項(xiàng)目的方式，減輕家庭照顧成本，或是直接對社會照顧服務(wù)機(jī)構(gòu)采取運(yùn)營補(bǔ)貼、完善稅收優(yōu)惠與稅收減免，增強(qiáng)政府對照顧服務(wù)的成本補(bǔ)償效應(yīng)[20](p13-14)。