寧夏加快融入黃河流域生態(tài)保護(hù) 和高質(zhì)量發(fā)展對(duì)策與思考

馬麗

從長(zhǎng)江流域的“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”到“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”，并將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略，均體現(xiàn)了新時(shí)代我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策，也是貫徹踐行五大新發(fā)展理念的具體體現(xiàn)。在此背景下，在國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略、“沿黃經(jīng)濟(jì)帶”思路以及寧夏沿黃科技創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的政策疊加大環(huán)境下，作為黃河流經(jīng)的重要節(jié)點(diǎn)省份，如何利用自身優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，成為寧夏發(fā)展一大課題。

從2019年7月至2020年，習(xí)近平總書記考察了黃河流域九省區(qū)中的6個(gè)。“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理”，這是習(xí)總書記為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展量身定做的重大原則。2020年6月，習(xí)近平總書記來(lái)寧夏考察，把黃河吳忠濱河大道古城灣砌護(hù)段作為重要考察地點(diǎn)，是對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)這條紅線的再?gòu)?qiáng)調(diào)，也是對(duì)此前一系列要求的督促檢查。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是我國(guó)推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重大舉措，十九屆五中全會(huì)又一次明確提出，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國(guó)家戰(zhàn)略。

寧夏加快融入黃河流域生態(tài)保護(hù)和

高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

寧夏位于中國(guó)西部的黃河上游，東鄰陜西省，西、北部接內(nèi)蒙古自治區(qū)，西南、南部和東南部與甘肅省相連，地形從西南向東北逐漸傾斜，丘陵溝壑林立，地形分為三大板塊：北部引黃灌區(qū)、中部干旱帶、南部山區(qū)?？陀^層面，寧夏屬我國(guó)西部干旱地區(qū)生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱敏感地帶，水資源嚴(yán)重短缺、水土流失現(xiàn)象較重、資源承載力較低。主觀層面，自建區(qū)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展迅速，取得了一定的成績(jī)，但長(zhǎng)期以來(lái)“污染在前，治理在后”的傳統(tǒng)粗放型發(fā)展模式致使黃河流域生態(tài)破壞形勢(shì)依然嚴(yán)峻。生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的矛盾依然堅(jiān)固。2020年政府工作報(bào)告指出，當(dāng)前寧夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在的突出問(wèn)題包括：貫徹落實(shí)新發(fā)展理念還不到位，一些地方和干部慣性思維、速度情結(jié)和路徑依賴還沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)倚重倚能問(wèn)題仍然突出，提升創(chuàng)新能力、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展任務(wù)繁重。

1、寧夏融入黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇

黃河文明居于中華文明的偉大復(fù)興核心的地位。習(xí)近平總書記在河南鄭州主持召開的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上就明確提出，要把黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展作為一項(xiàng)重大國(guó)家戰(zhàn)略。在這個(gè)意義上，把黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展放在與京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和長(zhǎng)三角一體化發(fā)展同等重要的位置，都是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，為黃河流域乃至整個(gè)北方地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供了前所未有的戰(zhàn)略機(jī)遇。寧夏作為黃河流經(jīng)省區(qū)之一，必須以此發(fā)展戰(zhàn)略為契機(jī)，加快融入黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

“一帶一路”合作倡議的建設(shè)機(jī)遇。國(guó)家主席習(xí)近平于2013年9月、10月分別提出“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的合作倡議。寧夏作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的重要組成部分，應(yīng)結(jié)合自身區(qū)位特點(diǎn)和資源優(yōu)勢(shì)，承東啟西，深挖潛力，加快構(gòu)建融入“一帶一路”建設(shè)與開放寧夏雙輪驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，打造絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶重要戰(zhàn)略支點(diǎn)。借絲綢之路的戰(zhàn)略契機(jī)，推動(dòng)寧夏經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)寧夏社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展并助力寧夏脫貧攻堅(jiān)任務(wù)圓滿完成。

寧夏自治區(qū)“三大戰(zhàn)略”的發(fā)展機(jī)遇。2017年自治區(qū)第十二次黨代會(huì)提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、脫貧富民、生態(tài)立區(qū)“三大戰(zhàn)略”。2021年寧夏政府工作報(bào)告中明確將“堅(jiān)定不移建設(shè)先行區(qū)，走好高質(zhì)量發(fā)展新路子”作為未來(lái)五年發(fā)展重大突破之一，統(tǒng)籌推進(jìn)高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展并進(jìn)。在此過(guò)程中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)通過(guò)貫徹創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，才能解決制約寧夏發(fā)展的深層次問(wèn)題，才能進(jìn)一步推進(jìn)發(fā)展理念、體制機(jī)制、政策體系等全方位、多層次、寬領(lǐng)域的全面創(chuàng)新，才能加快推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展步伐。

2、寧夏融入黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)

脆弱的生態(tài)環(huán)境是黃河流域的自然基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱是整個(gè)黃河流域普遍存在的客觀態(tài)勢(shì)。寧夏作為全國(guó)惟一一個(gè)全境屬于黃河流域的省區(qū)，位于我國(guó)內(nèi)陸干旱半干旱的過(guò)渡區(qū)，有遠(yuǎn)離海洋、干旱少雨、日照充足等自然特點(diǎn)，但也存在風(fēng)大沙多，加之三面環(huán)山，自然環(huán)境相對(duì)惡劣，沙塵暴天氣多發(fā)。并且多年來(lái)黃河流域水土流失導(dǎo)致大面積土地資源被破壞或者土地資源浪費(fèi)，支撐經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的能力有限，制約寧夏經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

資源環(huán)境的高負(fù)載是黃河流域人地關(guān)系的常態(tài)。黃河流域整體具備適宜農(nóng)業(yè)文明發(fā)展的自然環(huán)境和支撐工業(yè)化發(fā)展的關(guān)鍵資源，且優(yōu)勢(shì)突出。但黃河流域受傳統(tǒng)思維習(xí)慣的影響工業(yè)發(fā)展倚重倚能，使流域資源環(huán)境處于高負(fù)載的狀態(tài)。

比例失衡的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是黃河流域健康發(fā)展的短板。自西部大開發(fā)實(shí)施以來(lái)，以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)取得了快速的發(fā)展，比例在不斷提高，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)越來(lái)越突出。但仍然存在一些制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升的問(wèn)題，寧夏第三產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的絕對(duì)值在全國(guó)范圍內(nèi)依然落后，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的刺激和帶動(dòng)作用仍有較大的提升空間。且自治區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展分布很不均衡，銀川地區(qū)發(fā)展速度最快，吳忠次之，相對(duì)而言，石嘴山第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度較慢，地區(qū)發(fā)展存在較大的差異。跟全國(guó)發(fā)達(dá)城市、以及黃河流域其他省區(qū)相比，寧夏第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏真正有競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

輕重失衡的工業(yè)體系是黃河流域協(xié)調(diào)發(fā)展的瓶頸。寧夏輕重工業(yè)發(fā)展差距較大，重工業(yè)的發(fā)展過(guò)度依賴不可再生能源。寧夏地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，煤炭和電力行業(yè)基礎(chǔ)雄厚，多年來(lái)形成了以煤炭、電力、原材料為支撐的工業(yè)體系。但總的來(lái)看，寧夏地區(qū)工業(yè)發(fā)展仍然呈現(xiàn)著粗放式資源拉動(dòng)型工業(yè)增長(zhǎng)模式。黃河流域是工業(yè)污染較為集中的地區(qū)，寧夏沿黃城市群的工業(yè)廢水排放量、一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量、工業(yè)廢氣排放總量分別占全區(qū)的95.1%、96.4%和93.6%。除此之外，像煤炭這類的不可再生資源，其可持續(xù)開發(fā)能力弱，重工業(yè)發(fā)展對(duì)資源依賴性相對(duì)較強(qiáng)，過(guò)度開采對(duì)環(huán)境不可避免地帶來(lái)了污染和破壞?？傊?，這種輕重工業(yè)發(fā)展存在的差距，導(dǎo)致寧夏工業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)畸形，這也是制約黃河流域工業(yè)體系協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素。

不健全的綜合管控體系是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的阻力。黃河流域在我國(guó)生態(tài)安全格局中占有非常重要的地位，黃河流域的生態(tài)安全關(guān)系整個(gè)國(guó)家生態(tài)安全，黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展關(guān)系整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。但黃河流域生態(tài)環(huán)境的狀況，以及資源環(huán)境高負(fù)荷的承載現(xiàn)實(shí)，都需要一套黃河流域的綜合管控體系。長(zhǎng)期以來(lái)，黃河流域綜合管控體系缺乏，對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和實(shí)現(xiàn)黃河流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生了巨大的阻力。黃河流域流經(jīng)多個(gè)省區(qū)，如何把流域管理和行政區(qū)劃管理有機(jī)結(jié)合，甚至實(shí)現(xiàn)跨省區(qū)綜合治理是當(dāng)前寧夏黃河流域發(fā)展存在的一大難題。目前，寧夏流域發(fā)展存在突出問(wèn)題就是，流域綜合治理體制和運(yùn)行機(jī)制不完善，相關(guān)的政策法規(guī)體系也不健全，相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)督能力和執(zhí)法能力還存在許多不足。這就難以給黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的激勵(lì)和約束。這些都是阻礙黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展重要的制度因素。

寧夏融入黃河流域生態(tài)保護(hù)和

高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)路徑

寧夏在融入黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略中，須抓住重大戰(zhàn)略機(jī)遇，并積極應(yīng)對(duì)發(fā)展遇到的各種挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)著重從體制機(jī)制入手，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的結(jié)合點(diǎn)、以創(chuàng)新理念發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，積極主動(dòng)融入黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，成為寧夏緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)矛盾、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展迫切需要解決的關(guān)鍵性問(wèn)題，對(duì)黃河流域乃至全國(guó)生態(tài)安全與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的作用。

1、創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，推進(jìn)黃河流域規(guī)劃治理

建議自治區(qū)成立“寧夏區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)寧夏內(nèi)部協(xié)調(diào)各市（縣）（如沿黃科技創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、銀川都市圈建設(shè)、利青同城化發(fā)展等）和自治區(qū)與黃河流域其他跨行政區(qū)域協(xié)同發(fā)展、合作事宜。在領(lǐng)導(dǎo)小組可以根據(jù)目標(biāo)任務(wù)、重大事項(xiàng)，成立“專項(xiàng)小組”，專門負(fù)責(zé)審核和監(jiān)督實(shí)施寧夏融入黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展規(guī)劃，研究制定專門的發(fā)展方案;討論重大項(xiàng)目的建設(shè)、實(shí)施情況，以及監(jiān)督檢查各項(xiàng)政策的落實(shí)情況;指導(dǎo)區(qū)域所屬各方和各機(jī)構(gòu)通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，破除發(fā)展在體制機(jī)制層面存在的障礙。

2、積極構(gòu)建生態(tài)管控體系，強(qiáng)化黃河流域頂層設(shè)計(jì)

將黃河流域各省區(qū)生態(tài)系統(tǒng)看作一個(gè)有機(jī)整體，統(tǒng)籌流域各項(xiàng)資源，既要有黃河流域整體規(guī)劃，又要有各省區(qū)具體規(guī)劃和落實(shí)舉措;既要有黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，又要有黃河流域科學(xué)規(guī)劃的近期任務(wù)。盡快建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，從中央至地方自上而下做好頂層設(shè)計(jì)。充分考慮黃河流域中下游差異，因地制宜、分類施策。對(duì)黃河上游以提升水源涵養(yǎng)為目標(biāo)，加快實(shí)施生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程建設(shè);對(duì)黃河中游以水沙調(diào)控和污染治理為重點(diǎn)，通過(guò)梯田、淤地壩、蓄水池等方式防止流失和泥沙淤積;對(duì)黃河下游地區(qū)關(guān)鍵解決生態(tài)流量偏低、部分地區(qū)河口濕地萎縮問(wèn)題，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能的可持續(xù)性發(fā)展，保護(hù)生物多樣性。寧夏作為黃河上游流經(jīng)省區(qū)，必須要積極構(gòu)建生態(tài)管控系統(tǒng)，高標(biāo)準(zhǔn)、高規(guī)格、高水平做好頂層設(shè)計(jì)，建成“人與自然和諧共生”的良性生態(tài)系統(tǒng)。

3、建立健全跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)黃河流域協(xié)同治理

目前，黃河流經(jīng)各省份在黃河流域環(huán)境治理中取得了一定的成效。但治理模式仍然存在治理“碎片化”“自掃門前雪”問(wèn)題，黃河流域的問(wèn)題歸根結(jié)底“表象在黃河，根子在流域”。自然流域是按行政區(qū)劃分布進(jìn)行管理，黃河干流流經(jīng)9個(gè)省級(jí)行政區(qū)，形成了橫向行政區(qū)域之間的“塊塊分割”;縱向來(lái)看，在現(xiàn)行流域管理體制下，包括生態(tài)環(huán)境部門、水利部門、農(nóng)業(yè)部門、自然資源部門等，形成“九龍治水”的生態(tài)環(huán)境管理職能部門以及部門之間分割管理的問(wèn)題。

寧夏要實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展取得重大成效，必須按照習(xí)近平總書記明確提出“上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共抓大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理、保障黃河長(zhǎng)治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展”的發(fā)展思路，必須打破行政區(qū)劃和職能部門管理界限和壁壘，建立健全跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制，開展協(xié)同治理。必須要橫向各省區(qū)之間有效、充分協(xié)同，縱向各職能部門之間加強(qiáng)協(xié)作、共同治理，逐步形成“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”的格局。

4、建立健全生態(tài)文明體制，切實(shí)加強(qiáng)黃河流域生態(tài)功能區(qū)建設(shè)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“沿黃河各地區(qū)要從實(shí)際出發(fā)，宜水則水、宜山則山、宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，積極探索富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展的路子?！卑凑铡度珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，實(shí)施黃河流域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，要盡快編制并實(shí)施黃河流域重點(diǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃，黃河流域生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)的整體，但是黃河上、中、下游生態(tài)環(huán)境治理差距很大，必須依據(jù)具體情況區(qū)別對(duì)待。

寧夏應(yīng)認(rèn)真貫徹實(shí)施2015年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》中的八大制度，并建立健全寧夏生態(tài)文明體制，加快生態(tài)文明體制“八大制度”改革。要根據(jù)黃河流域的國(guó)土空間狀態(tài)，自身生態(tài)環(huán)境的實(shí)際狀況，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和生態(tài)功能重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)，充分發(fā)揮水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、保持生物多樣性等生態(tài)功能，并嚴(yán)格劃定生態(tài)紅線、詳細(xì)制定生態(tài)紅線管理制度，建立自治區(qū)生態(tài)管理紅線的地方性法規(guī)。并把自身置于黃河流域乃至全國(guó)的視角進(jìn)行考量，今年全國(guó)第七次人口普查結(jié)果數(shù)據(jù)已公開發(fā)布，同時(shí)，寧夏也公開轄域內(nèi)人口數(shù)量、民族構(gòu)成等，寧夏需進(jìn)一步摸清資源狀況、歷史遺產(chǎn)、風(fēng)俗習(xí)慣、特色產(chǎn)業(yè)等家底，結(jié)合自身實(shí)際，“量身定做”適合自身黃河流域生態(tài)文明發(fā)展的新路子。素有“天下黃河富寧夏”“黃河百害，唯富一套”之說(shuō)，比如銀川平原和河套地區(qū)自古至今都是富庶之地，可以通過(guò)發(fā)展現(xiàn)代化高效農(nóng)業(yè)，提供豐富多樣的農(nóng)產(chǎn)品，滿足多元的市場(chǎng)需求，增加農(nóng)民收入，并為國(guó)家糧食安全貢獻(xiàn)自己的力量。

5、科學(xué)建設(shè)黃河文化長(zhǎng)廊，助推黃河流域文化體系建設(shè)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在我國(guó)五千多年的文明史上，黃河流域存在三千多年的歷史記載。寧夏須以努力建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)為載體，建立健全常態(tài)化合作機(jī)制，加強(qiáng)整個(gè)黃河流域歷史文化研究，聯(lián)合推出一批以綠色為底色、以黃河為題材的藝術(shù)精品，打造一批跨區(qū)域旅游產(chǎn)品和線路，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、協(xié)同發(fā)展的高質(zhì)量發(fā)展格局。

寧夏要以黃河文化軟實(shí)力建設(shè)助推黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，要科學(xué)構(gòu)建黃河文化長(zhǎng)廊。要把黃河文化作為一個(gè)整體，因地制宜、因時(shí)制宜、分類施策，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、合理布局、積極統(tǒng)籌、妥善運(yùn)作，使黃河文化長(zhǎng)廊建設(shè)不僅體現(xiàn)黃河流域治理和發(fā)展的整體性，也能體現(xiàn)黃河流域治理的時(shí)序性、層級(jí)性和類別性。

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作者簡(jiǎn)介

馬 麗 中共吳忠市委黨校教研室講師，陜西師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士，主要從事馬克思主義中國(guó)化研究