地方政府“雙招雙引”工作中存在的問題及對策

逯萍

新冠疫情爆發(fā)以來，促使世界各國重新審視全球經(jīng)濟(jì)格局，貿(mào)易保護(hù)主義、逆全球化、美日制造業(yè)回流、全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重構(gòu)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)活力和發(fā)展速度大幅下降等問題或危機(jī)苗頭開始顯現(xiàn)。新的形勢迫切要求各級地方政府在“雙招雙引”上要進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)力，取得新的更大的成效，進(jìn)而推動我國在百年未有之大變局中爭取主動。

地方政府“雙招雙引”工作中存在的主要問題

（一）體制機(jī)制不健全，執(zhí)行力不強(qiáng)

體制不健全。近年來，不少地方政府提出了全員招商的理念，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，招商部門依然是各地“雙招雙引”的主要實(shí)施者，沒有真正形成多部門信息共享、統(tǒng)籌聯(lián)動的體制，加之招商部門往往沒有行政職能，導(dǎo)致在協(xié)調(diào)項(xiàng)目落地的過程中顯得力不從心。此外，有些地方雖然成立了由地方主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭、各部門主要負(fù)責(zé)人為成員的招商工作委員會或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但是各成員單位責(zé)任并不明晰，制度可操作性不強(qiáng)，在遇到“雙招雙引”問題時，依然是在立足各單位職能的基礎(chǔ)上，沿用原來的領(lǐng)導(dǎo)推動協(xié)調(diào)模式，沒有形成運(yùn)行順暢、協(xié)同高效的系統(tǒng)循環(huán)，很多項(xiàng)目錯過了最佳的洽談和落地時機(jī)。

機(jī)制不完善。當(dāng)前，“雙招雙引”工作機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在以下方面：一是推進(jìn)機(jī)制不完善。沒有形成項(xiàng)目洽談、簽約、落地等各環(huán)節(jié)、全過程的推進(jìn)機(jī)制，使得項(xiàng)目和人才引進(jìn)的隱形成本增加。二是協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。地方政府各職能部門之間沒有形成順暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，甚至存在推諉扯皮、不管不問等現(xiàn)象，致使項(xiàng)目和人才落地困難、進(jìn)展緩慢。三是信息共享機(jī)制不完善。沒有形成良性互動的“雙招雙引”信息共享機(jī)制，一些重要信息只掌握在主要領(lǐng)導(dǎo)和主要部門手里，導(dǎo)致“雙招雙引”效率不高。四是獎懲機(jī)制不完善。有的地方存在“雙招雙引”說起來重要、干起來次要、使用干部時不要”的現(xiàn)象。

規(guī)劃不嚴(yán)肅。政府作為一個地方的戰(zhàn)略規(guī)劃者，必須要在深入調(diào)研自身資源、優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，通過制定科學(xué)的“雙招雙引”規(guī)劃，謀劃好要發(fā)展的片區(qū)、產(chǎn)業(yè)布局、重點(diǎn)招引的項(xiàng)目類型等。當(dāng)前，不少地方政府缺乏長、短期“雙招雙引”規(guī)劃，導(dǎo)致“雙招雙引”工作開展不力。

（二）營商環(huán)境存短板，吸引力不夠

契約精神不強(qiáng)，落地兌現(xiàn)難?！半p招雙引”是引進(jìn)方與投資方基于共同的合作意愿，通過明確雙方權(quán)利義務(wù)而產(chǎn)生的契約關(guān)系。但在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，經(jīng)常出現(xiàn)協(xié)議執(zhí)行不順暢、權(quán)利不能及時足額享受、義務(wù)不能完成或者部分完成等問題。一是政府政策兌現(xiàn)不及時。為吸引項(xiàng)目落地，政府往往在項(xiàng)目洽談簽約時給足項(xiàng)目優(yōu)惠政策，但在實(shí)際兌現(xiàn)中，卻因資金不足、流程不暢等原因兌現(xiàn)不了或兌現(xiàn)時間過長。二是項(xiàng)目落地難。一方面，地方政府不能及時為項(xiàng)目提供政策和資金扶持，致使項(xiàng)目在困難面前雪上加霜;另一方面，鑒于地方政府的不誠信，一些項(xiàng)目在遇到問題時首先想到的是放棄合作，而不是想方設(shè)法擺脫困境。

法治氛圍不足，透明度不夠。政府透明度的高低是衡量一個地方營商環(huán)境優(yōu)劣的重要指標(biāo)，展示了一個地方的開放包容程度。作為各級地方政府的一項(xiàng)重要工作任務(wù)，“雙招雙引”工作逐步形成了符合各自特點(diǎn)的模式。以山東省某市為例，“雙招雙引”采取的是政府主導(dǎo)、市場為輔的模式，政府強(qiáng)勢參與“雙招雙引”活動，行政干預(yù)程度高，路徑依賴性強(qiáng)。這種模式導(dǎo)致的結(jié)果之一就是話語權(quán)和決策權(quán)掌握在地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的手里，招商信息、招商服務(wù)承諾、招商流程、決策程序等“雙招雙引”內(nèi)容對外公開數(shù)量不多、質(zhì)量不高、公開不主動不及時，項(xiàng)目引進(jìn)透明度不高，存在較大的主觀性，影響了“雙招雙引”的良性發(fā)展。

服務(wù)企業(yè)質(zhì)量差，重招引輕服務(wù)。不少地方政府雖然已將軟環(huán)境打造提上日程，但是服務(wù)企業(yè)的意識和質(zhì)量仍然不高。一是重招引輕服務(wù)。不少地方政府認(rèn)為項(xiàng)目招來了就萬事大吉了，項(xiàng)目落地、手續(xù)辦理等后續(xù)服務(wù)跟不上去。二是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境差。地方政府在“雙招雙引”中的角色定位之一就是搭建平臺，政府服務(wù)意識不強(qiáng)，弱化的是政府的發(fā)展平臺功能，好的平臺和環(huán)境沒有了，企業(yè)也就不上門了。

（三）評價標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、不合理，引進(jìn)的項(xiàng)目和人才質(zhì)效不高

粗放式問題突出，畝均效益差。當(dāng)前，不少地方政府在“雙招雙引”方面缺乏科學(xué)合理的評價標(biāo)準(zhǔn)，仍然簡單采用占地面積、投資額等粗放式的指標(biāo)對項(xiàng)目進(jìn)行直接評價，盲目追求占地多、投資額大的項(xiàng)目，缺乏對項(xiàng)目各要素的綜合評估，導(dǎo)致引進(jìn)的項(xiàng)目畝均效益差、性價比不高。

里外有別，大小“另待”。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)無大小，只要對發(fā)展有利，都應(yīng)得到相應(yīng)的扶持。有的地方政府在“雙招雙引”中，習(xí)慣于用“有色眼鏡”看項(xiàng)目，用不同的標(biāo)準(zhǔn)待人才，導(dǎo)致引進(jìn)的項(xiàng)目和人才質(zhì)效不高。一是認(rèn)為“外來的和尚會念經(jīng)”。不少地方將“雙招雙引”片面理解為將外地的項(xiàng)目和人才引進(jìn)來，卻對本土成長的老牌企業(yè)和增資擴(kuò)產(chǎn)、技術(shù)創(chuàng)新、融資上市等迫切的發(fā)展需要不上心。二是認(rèn)為“大的才是好的”。有很多地方盲目追求大項(xiàng)目、大企業(yè)，制定不切實(shí)際的大項(xiàng)目招引目標(biāo)，卻對科技含量高、稅收貢獻(xiàn)大、發(fā)展前景好、成長性強(qiáng)的“小而美”企業(yè)不放在眼里。

重國輕民，重外輕內(nèi)。地方政府在“雙招雙引”中還存在重國輕民、重外輕內(nèi)的現(xiàn)象，即重視央企、國企，輕視一般的民營企業(yè);相比同等條件的內(nèi)資項(xiàng)目，更偏好外資項(xiàng)目或有外資背景的項(xiàng)目。

地方政府“雙招雙引”工作對策探討

（一）健全和完善體制機(jī)制，提高工作效率

適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，健全和完善體制機(jī)制?！半p招雙引”本質(zhì)上是市場行為，地方政府要持續(xù)推進(jìn)市場化改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場化運(yùn)作模式開展“雙招雙引”，逐步降低行政干預(yù)度和政府參與度，讓“雙招雙引”還原市場本色。地方政府要開展市場化體制機(jī)制改革，通過成立專業(yè)運(yùn)營公司和招商集團(tuán)、選聘招商專業(yè)人才等市場化手段，逐步將“雙招雙引”從地方政府職能中剝離出來，實(shí)現(xiàn)讓“專業(yè)的人干專業(yè)的事”。開發(fā)區(qū)則要進(jìn)一步剝離社會職能，聚焦主責(zé)主業(yè)，突出“雙招雙引”、項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主職功能，創(chuàng)新運(yùn)營管理模式，打造專業(yè)化、市場化、資本化的管理機(jī)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)“雙招雙引”由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，迸發(fā)“雙招雙引”新活力。2019年開始，山東在全省開發(fā)區(qū)中推行體制機(jī)制改革，通過推行“管委會+公司”的運(yùn)營模式，發(fā)展活力進(jìn)一步激發(fā)，改革成效顯著。

增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的權(quán)威性，一張藍(lán)圖干到底。地方政府要持續(xù)加強(qiáng)頂層設(shè)計，牢固樹立“一張藍(lán)圖干到底”的責(zé)任意識，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)靥厣彤a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，科學(xué)制定地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃和目標(biāo)，并貫徹到底。

加強(qiáng)干部隊伍建設(shè)，增強(qiáng)專業(yè)性和執(zhí)行力。地方政府要打造一支知識全面、能力過硬、作風(fēng)扎實(shí)的專業(yè)化“雙招雙引”隊伍。一是加強(qiáng)干部隊伍專業(yè)化建設(shè)。地方政府要建立健全“雙招雙引”人才的選拔、使用、培訓(xùn)和考核機(jī)制，從人才準(zhǔn)入上提升“雙招雙引”干部隊伍的專業(yè)化水平。各地還要為干部隊伍提供全面、專業(yè)、深入的“雙招雙引”培訓(xùn)，上到國家形勢和發(fā)展思路，下到當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)和具體政策，讓干部系統(tǒng)學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識，拓寬認(rèn)知領(lǐng)域，進(jìn)一步提高干部隊伍的專業(yè)化程度。二是加強(qiáng)干部隊伍作風(fēng)建設(shè)?！半p招雙引”是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)的精細(xì)活，需要穩(wěn)扎穩(wěn)打、持續(xù)努力。地方政府要深入改進(jìn)干部工作作風(fēng)，培養(yǎng)干部主動擔(dān)當(dāng)，困難面前挺身而出的責(zé)任意識，敢打敢拼、舍我其誰的干事創(chuàng)業(yè)精神以及實(shí)事求是、雷厲風(fēng)行的標(biāo)準(zhǔn)境界。

（二）矯正評價標(biāo)準(zhǔn)，用市場化的手段引進(jìn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和人才

樹立商業(yè)思維，指導(dǎo)實(shí)際工作。地方政府要在“雙招雙引”理念上進(jìn)一步去行政化，改變原有的官員姿態(tài)，牢固樹立市場意識，以商業(yè)思維指導(dǎo)“雙招雙引”工作開展。地方政府還要成為行業(yè)的專家，以企業(yè)家思維與企業(yè)對話，以專業(yè)化眼光為企業(yè)謀劃，真正成為“雙招雙引”的專家里手。

強(qiáng)化“畝均論英雄”觀念，提高資源利用效率。在“雙招雙引”中，地方政府要強(qiáng)化“畝均論英雄”的觀念，進(jìn)一步改變粗放式的項(xiàng)目評價模式，以畝均收益作為項(xiàng)目綜合評價標(biāo)準(zhǔn)，引進(jìn)更多投入少、貢獻(xiàn)大、成長性強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。

用市場化的手段引進(jìn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和高端人才?！半p招雙引”是雙向選擇，要想留住項(xiàng)目和人才，就要為他們提供更優(yōu)的服務(wù)和發(fā)展環(huán)境。地方政府要以市場化為導(dǎo)向，正確認(rèn)識當(dāng)?shù)氐膬?yōu)劣勢和發(fā)展機(jī)遇，真正以項(xiàng)目和人才為中心，以他們的合理需求為出發(fā)點(diǎn)，量身打造并提供符合項(xiàng)目和人才發(fā)展需要的扶持和服務(wù)，用市場化手段將優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和高端人才引進(jìn)來、做大做強(qiáng)。

堅持結(jié)構(gòu)均衡合理，形成良性生態(tài)。地方政府要以當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)規(guī)劃為引領(lǐng)，科學(xué)客觀地開展“雙招雙引”工作，既要引進(jìn)外地的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，又要注重本土企業(yè)發(fā)展;既要引進(jìn)投資規(guī)模大、拉動力強(qiáng)的項(xiàng)目，又要看重科技型、創(chuàng)新型的中小企業(yè);既要吸引海外高層次人才，又要留住本地人才，從而形成結(jié)構(gòu)均衡合理、人才粘性強(qiáng)的良性發(fā)展生態(tài)。

（三）努力優(yōu)化營商環(huán)境，增強(qiáng)地方的吸引力和活力

強(qiáng)化契約精神，建設(shè)誠信政府?！叭藷o信不立，商無信不盛，國無信不興”，地方政府尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭發(fā)揚(yáng)契約精神，帶頭加強(qiáng)誠信建設(shè)，堅決杜絕政府失信行為。一是不隨便允諾。地方政府要立足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和條件，在法律法規(guī)框架內(nèi)給予項(xiàng)目合理的優(yōu)惠政策，確保既能扶持項(xiàng)目建設(shè)，又有利于地方長遠(yuǎn)發(fā)展。二是堅決兌現(xiàn)政府承諾。地方政府要營造重諾守信的濃厚氛圍，給出的優(yōu)惠政策要堅決兌現(xiàn)，堅決杜絕新官不理舊賬、拖延時間、拖欠賬款等失信問題。

強(qiáng)化法治政府建設(shè)，增強(qiáng)政府透明度。 “法治是最好的營商環(huán)境”，地方政府要大力推進(jìn)法治政府建設(shè)，進(jìn)一步建立健全“雙招雙引”流程和決策體系，提高政府透明度，推行“雙招雙引”政務(wù)公開機(jī)制，加大招商信息、資源信息的公開和共享力度，讓“雙招雙引”事項(xiàng)在陽光下規(guī)范化運(yùn)行。

當(dāng)好“店小二”和“施工隊長”，建設(shè)服務(wù)型政府。環(huán)境是企業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，地方政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府角色定位，由參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橹敢?，真正?dān)當(dāng)起服務(wù)市場、服務(wù)企業(yè)的職能，當(dāng)好項(xiàng)目的“店小二”和“施工隊長”，為項(xiàng)目和人才創(chuàng)造寬松、包容的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。地方政府還要關(guān)注企業(yè)成長，及時幫助企業(yè)解決存在的困難和問題，提高問題解決效率和效果，千方百計服務(wù)企業(yè)發(fā)展。

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作者簡介

逯 萍 中共濰坊市委黨校公共管理教研部副主任、副教授