行政事業(yè)單位預(yù)算管理內(nèi)部控制體系構(gòu)建分析

□ 文| 高 健

引言

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）從2012年公布并在2014年開始執(zhí)行。

通過該《規(guī)范》的不斷深入推廣，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理水平已有較大幅度的提升，隨著新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，各單位都逐步重視預(yù)算管理的新要求，過去長期以來形成的預(yù)算管理的做法正在逐步轉(zhuǎn)向規(guī)范，但是，離該《規(guī)范》控制行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，確保事業(yè)單位資產(chǎn)安全和使用高效益的目標(biāo)仍存在一定的距離。在預(yù)算管理方面的具體表現(xiàn)為預(yù)算管理的內(nèi)部控制體系并未真正建立起來，內(nèi)部控制發(fā)揮的作用尚不明顯。

內(nèi)部控制與預(yù)算管理的比較分析

語義分析

對兩個(gè)概念的比較，首先從語義學(xué)角度進(jìn)行分析，《說文解字》中對“控制”詞的解釋為：控，引也；制，載也?！缎氯A字典》中該詞的基本含義為節(jié)制、駕馭；規(guī)定、限制，即節(jié)制某項(xiàng)行為或行為人在規(guī)定的限制內(nèi)從事某項(xiàng)工作。而內(nèi)部控制按照現(xiàn)代企業(yè)理論來講，是指某物體或組織為使其保持原有狀態(tài)或達(dá)到預(yù)期狀態(tài)而采取的行動(dòng)。

內(nèi)部控制和預(yù)算管理的相同點(diǎn)和不同點(diǎn)

1.相同點(diǎn)：首先，在字義上可以明顯的看出，控制和預(yù)算都有明顯的事前特征。即為達(dá)到某一預(yù)期效果而采取的行動(dòng)。其次，在目標(biāo)上，預(yù)算管理和內(nèi)部控制都有明確的目標(biāo)導(dǎo)向，即實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部各種資源最優(yōu)化的使用，從而達(dá)到既定的管理目標(biāo)。再次，在過程中，兩者都十分重視整個(gè)管理過程和各個(gè)具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。最后，兩者都體現(xiàn)了共同參與的管理特征。即為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，單位內(nèi)部的各個(gè)崗位，各個(gè)人員都需要分配職責(zé)、參與管理、互相配合、完成任務(wù)。

2.不同點(diǎn)。一是從管理的對象上講，內(nèi)控注重對行為的管控，而預(yù)算則是注重對資金的管控。二是從管理的出發(fā)點(diǎn)來看，預(yù)算是嚴(yán)格按照《預(yù)算法》來執(zhí)行，而內(nèi)控則是單位內(nèi)部制度層面，從管理剛性上講預(yù)算剛性更強(qiáng)。三是從管理手段上來看，預(yù)算管理又可以作為單位內(nèi)部控制的一項(xiàng)具體手段來約束單位內(nèi)部行為。四是在運(yùn)行的結(jié)果上看，年度的預(yù)算不具有可循環(huán)性，而內(nèi)控制度可以在執(zhí)行過程中不斷反饋，不斷修訂完善。

兩者的關(guān)系

內(nèi)部控制與預(yù)算管理的契合點(diǎn)在財(cái)政部頒布的《規(guī)范》預(yù)算業(yè)務(wù)控制。該控制規(guī)范有效的兼顧了兩者的管理重點(diǎn)，將預(yù)算管理流程化，梳理了各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和控制重點(diǎn)。

當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理的問題

前文提到，預(yù)算業(yè)務(wù)控制規(guī)范已經(jīng)印發(fā)，但執(zhí)行效果并不理想。主要問題表現(xiàn)在：一是預(yù)算編制水平不高，未達(dá)到全面預(yù)算管理要求；二是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢；三是預(yù)算績效考核工作相對滯后；四是決算與預(yù)算差距相對較大。從主觀原因和客觀原因兩個(gè)方面入手，分析預(yù)算管理中存在問題的主要原因。

提高預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控管理水平的對策及建議

針對當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)存在的問題，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手提高內(nèi)控管理水平：

重視內(nèi)控建設(shè)，提高人員素質(zhì)

以下X總表示一個(gè)偽BCI-代數(shù)，對于X上的猶豫模糊集記[0,1]的冪集為P([0;1]),對于γ∈ P([0,1]), 稱?為的γ-水平集.

為了提高基于內(nèi)控機(jī)制作用下行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行率，充分發(fā)揮內(nèi)控機(jī)制的實(shí)際作用，行政事業(yè)單位要重視內(nèi)控建設(shè)，并加強(qiáng)人員素質(zhì)培養(yǎng)。

充分考慮內(nèi)控要求，加大財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行力度

行政事業(yè)單位實(shí)踐過程中借助內(nèi)控機(jī)制的優(yōu)勢提高自身的預(yù)算執(zhí)行率時(shí)，需要根據(jù)實(shí)際情況，充分考慮內(nèi)控要求，不斷加大財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行力度，給予其預(yù)算執(zhí)行率提高必要的支持。

強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，全面提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控水平

在提高行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率的內(nèi)控對策運(yùn)用中，為了使其預(yù)算執(zhí)行中能夠?qū)崿F(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的有效應(yīng)對，則需要采取必要的措施強(qiáng)化基于內(nèi)控機(jī)制的行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率，提高執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

加強(qiáng)預(yù)算的內(nèi)控監(jiān)管力度

完善績效評價(jià)指標(biāo)體系

績效評價(jià)工作作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要組成部分，其評價(jià)指標(biāo)體系的完善程度直接影響到內(nèi)部控制制度的實(shí)施效果。根據(jù)《規(guī)范》的要求，行政事業(yè)單位的績效評價(jià)管理應(yīng)該具有預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避外部風(fēng)險(xiǎn)的作用。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)牽頭研究建立符合不同行政事業(yè)單位行業(yè)運(yùn)行特點(diǎn)的績效評價(jià)體系。完善績效評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該首先要進(jìn)行項(xiàng)目重要性和整體性研究。

行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)控體系構(gòu)建的重點(diǎn)

根據(jù)預(yù)算業(yè)務(wù)的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)來看，預(yù)算業(yè)務(wù)的三大環(huán)節(jié)編制、執(zhí)行、決算，編制環(huán)節(jié)最重要，重要性應(yīng)該占到50%，有一個(gè)好的計(jì)劃等于工作完成了一半，并且執(zhí)行、決算中出現(xiàn)的種種問題與預(yù)算編制有直接關(guān)系。因此，預(yù)算編制環(huán)節(jié)的內(nèi)控體系建設(shè)尤為重要。

首先是預(yù)算編制的關(guān)鍵崗位。財(cái)務(wù)科的預(yù)算編制崗位最為關(guān)鍵，一是應(yīng)基本了解本單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，掌握相關(guān)政策尤其是財(cái)政支持政策（補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)）；二是應(yīng)該有較強(qiáng)的溝通協(xié)調(diào)能力，對業(yè)務(wù)科室編制預(yù)算發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)溝通協(xié)調(diào)，講清編制重點(diǎn)，同時(shí)對新的業(yè)務(wù)政策要及時(shí)了解；三是要有較強(qiáng)的責(zé)任心，耐心細(xì)致，預(yù)算編制涉及單位業(yè)務(wù)的各個(gè)方面，還需匯總整理、分類處理，只有財(cái)務(wù)科預(yù)算編制人員思路清晰、大局觀強(qiáng)，才能整理出質(zhì)量較高的預(yù)算報(bào)領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)研究。其次要有預(yù)算編制的規(guī)范化流程。流程合理才能保證在短時(shí)間內(nèi)高效完成，避免彎路。預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)遵循以下流程：業(yè)務(wù)科室編報(bào)，經(jīng)業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人及其分管領(lǐng)導(dǎo)審核，財(cái)務(wù)科匯總審核報(bào)預(yù)算工作領(lǐng)導(dǎo)小組。形成初稿后與財(cái)政部門歸口科室逐項(xiàng)討論修改完善，形成領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)討論稿，經(jīng)辦公會(huì)研究通過后“一上”。最后預(yù)算編制的表單很重要。表單要明確體現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目的內(nèi)容簡介、編制依據(jù)、預(yù)算金額及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。編制表單也是預(yù)算編制內(nèi)控的重要手段，如果表單設(shè)計(jì)不合理，很可能將部分依據(jù)不充分的、標(biāo)準(zhǔn)不明確的項(xiàng)目編報(bào)進(jìn)來，導(dǎo)致重復(fù)勞動(dòng)和無效勞動(dòng)。

預(yù)算執(zhí)行階段的監(jiān)督也比較重要。加強(qiáng)與業(yè)務(wù)科室的溝通，運(yùn)用財(cái)務(wù)信息和其他信息，針對預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差要及時(shí)監(jiān)督糾正，確保業(yè)務(wù)科室開展的各類業(yè)務(wù)事項(xiàng)符合預(yù)算要求，并嚴(yán)格按照工作計(jì)劃和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

結(jié)語

隨著內(nèi)控體系建設(shè)的不斷深入，全面預(yù)算管理的內(nèi)控體系會(huì)逐步完善，崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、協(xié)調(diào)機(jī)制會(huì)更加明確，這有利于貫徹落實(shí)《預(yù)算法》要求，切實(shí)做到預(yù)算剛性，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算的管控作用，切實(shí)提高預(yù)算資金的使用效率。只有在體制機(jī)制上完善，預(yù)決算管理的水平才能做到有效提高。