煤炭行業(yè)環(huán)評(píng)制度執(zhí)行現(xiàn)狀及對(duì)策建議

王臨清 解鋼鋒 李 敏 李 佳 安廣楠

(1. 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京市朝陽區(qū)，100012;2.中煤科工集團(tuán)西安研究院有限公司，陜西省西安市，710054)

1 煤炭行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的發(fā)展歷程

我國煤炭行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作自20 世紀(jì)80 年代初期開展至今已近40 年的歷程，積累了豐富的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)經(jīng)驗(yàn)，形成了較為系統(tǒng)的煤炭行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)理論與技術(shù)方法。煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)屬于我國起步較早的行業(yè)，早在20 世紀(jì)80 年代后期至90 年代中期，我國各高校、研究院所、煤炭行業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等單位先后對(duì)大同礦區(qū)、潞安礦區(qū)、晉城礦區(qū)等20多個(gè)重要礦區(qū)的總體規(guī)劃開展了環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。20 世紀(jì)90 年代中后期到2002 年，煤炭企業(yè)在困境中生存，期間煤礦基本建設(shè)速度放慢，新建礦井較少，煤炭行業(yè)的環(huán)評(píng)工作也基本處于停滯狀態(tài)[1-2]。

2003年煤炭行業(yè)走出低谷，迎來了前所未有的投資高峰時(shí)期，部分地區(qū)出現(xiàn)了投資過熱、無序建設(shè)、生產(chǎn)布局失衡、煤炭總量過剩的現(xiàn)象。為了加強(qiáng)煤炭基本建設(shè)管理，2005年12月，國家發(fā)展改革委下達(dá)了《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)煤炭基本建設(shè)項(xiàng)目管理有關(guān)問題的通知》，2006年11月，原國家環(huán)境保護(hù)總局下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃和煤礦建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》，要求煤礦建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的礦區(qū)總體規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評(píng)要求，未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的礦區(qū)總體規(guī)劃所包含的煤礦建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)保部門不予受理和審批其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。2020年9月，生態(tài)環(huán)境部同國家能源局共同組織起草發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤炭資源開發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》，發(fā)布后將進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)的執(zhí)行要求。

2 煤炭行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀

目前，我國煤炭行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系依據(jù)環(huán)評(píng)法律法規(guī)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立了規(guī)劃環(huán)評(píng)-建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)-項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收-環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的法律地位和評(píng)價(jià)體系。相繼頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 煤炭工業(yè)礦區(qū)總體規(guī)劃》(HJ463-2009)、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 煤炭采選工程》(HJ619-2011)、《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范 煤炭采選》(HJ672-2013)和《煤炭采選建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》(征求意見稿)等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。同時(shí)，結(jié)合煤炭行業(yè)的污染特點(diǎn)，污染源控制方面也相繼出臺(tái)了《煤炭工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB20426-2006)、《煤層氣(煤礦瓦斯)排放標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》(GB21522-2008)、《煤矸石利用技術(shù)導(dǎo)則》(GB/T29163-2012)、《固體廢物處理處置工程技術(shù)導(dǎo)則》(GB2035-2013)等標(biāo)準(zhǔn)。隨著煤炭采選行業(yè)的不斷發(fā)展，我國煤炭行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系也正在逐步完善。

3 主要產(chǎn)煤省區(qū)環(huán)評(píng)執(zhí)行情況

3.1 主要產(chǎn)煤省區(qū)的分布及產(chǎn)量

目前，我國形成了蒙東(東北)、魯西、兩淮、冀中、河南、晉東、晉中、晉北、神東、陜北、黃隴、寧東、云貴、新疆共14個(gè)大型煤炭基地, 我國14個(gè)大型煤炭基地分布情況如圖1所示。

圖1 我國14個(gè)大型煤炭基地分布情況

全國共規(guī)劃國家煤炭礦區(qū)162處，其中晉陜蒙新國家規(guī)劃礦區(qū)108處，占全國規(guī)劃礦區(qū)總數(shù)的66.7%。2019年全國原煤產(chǎn)量38.5億t，其中內(nèi)蒙古、山西、陜西、新疆、貴州、山東、河南、安徽等8個(gè)億噸級(jí)(省區(qū))原煤產(chǎn)量34.3億t，占全國煤炭產(chǎn)量的89.1%。其中，晉陜蒙新4省區(qū)原煤產(chǎn)量29.6億t，占全國的76.9%[3]。

3.2 主要產(chǎn)煤省區(qū)規(guī)劃及項(xiàng)目環(huán)評(píng)執(zhí)行現(xiàn)狀

我國的煤炭主產(chǎn)區(qū)主要分布于晉陜蒙新4省區(qū)，通過調(diào)研和資料收集，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，晉陜蒙新4省區(qū)涉及國家和地方規(guī)劃礦區(qū)132處，其中86處已開展規(guī)劃環(huán)評(píng)，礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行率在53.5%～83.3%之間，已開發(fā)礦區(qū)僅2個(gè)開展了跟蹤環(huán)評(píng)。規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)共涉及生產(chǎn)、在建煤礦1694個(gè)，其中1509個(gè)已開展環(huán)評(píng)，項(xiàng)目環(huán)評(píng)履行率分別在81.9%～93.2%之間，其中產(chǎn)能釋放后生產(chǎn)規(guī)模增加30%以上的煤炭占比約10%；竣工環(huán)保驗(yàn)收完成率在67%～97%之間；晉陜蒙新四大省區(qū)僅8個(gè)煤礦開展了后評(píng)價(jià)，其中5個(gè)完成備案。根據(jù)已有資料統(tǒng)計(jì)，國家及地方規(guī)劃礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)及項(xiàng)目環(huán)評(píng)執(zhí)行情況見表1。

表1 國家及地方規(guī)劃礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)及項(xiàng)目環(huán)評(píng)執(zhí)行情況

4 煤炭行業(yè)環(huán)評(píng)管理制度執(zhí)行存在的問題

通過對(duì)晉陜蒙新4省區(qū)環(huán)評(píng)執(zhí)行情況進(jìn)行梳理總結(jié)，發(fā)現(xiàn)主要存在以下問題。

(1)部分規(guī)劃審批先于規(guī)劃環(huán)評(píng)審查，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)優(yōu)化調(diào)整建議落地難?！兑?guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》實(shí)施后，仍有部分礦區(qū)總體規(guī)劃審批先于規(guī)劃環(huán)評(píng)審查，使規(guī)劃環(huán)評(píng)失去了對(duì)規(guī)劃的優(yōu)化調(diào)整和約束作用。

(2)缺少有效的約束和推動(dòng)機(jī)制，目前礦區(qū)跟蹤評(píng)價(jià)開展極少。

(3)項(xiàng)目環(huán)評(píng)未批先建在新環(huán)保法實(shí)施之前較為突出，新環(huán)保法實(shí)施之后雖有所緩解，但產(chǎn)能釋放項(xiàng)目同樣未及時(shí)辦理環(huán)評(píng)手續(xù)。

(4)環(huán)保驗(yàn)收整體執(zhí)行率不高，自主驗(yàn)收制度尚待完善。煤炭項(xiàng)目環(huán)評(píng)一般在可行性研究階段，而企業(yè)在會(huì)礦井建設(shè)時(shí)依據(jù)初步設(shè)計(jì)、竣工環(huán)保驗(yàn)收時(shí)，對(duì)比初步設(shè)計(jì)及實(shí)際建設(shè)情況，存在采區(qū)劃分調(diào)整，首采區(qū)發(fā)生變化、采煤工藝變化、場地位置變化等重大變動(dòng)現(xiàn)象，導(dǎo)致竣工環(huán)保驗(yàn)收歷時(shí)較長。

(5)后評(píng)價(jià)管理缺乏抓手，企業(yè)缺乏積極主動(dòng)性。我國法律法規(guī)明確重大環(huán)境影響建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)開展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，大型煤礦項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)時(shí)也要求項(xiàng)目建成運(yùn)行3～5 a開展后評(píng)價(jià)，但大多煤炭企業(yè)開展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)也只為解決產(chǎn)能核增、環(huán)保措施變更或落實(shí)不到位等問題，主動(dòng)開展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的較少。

5 煤炭行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理對(duì)策建議

為落實(shí)“放管服”政策，進(jìn)一步提升煤炭行業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理制度執(zhí)行的有效性，提出以下建議。

(1)加強(qiáng)和提升規(guī)劃環(huán)評(píng)及跟蹤評(píng)價(jià)的法律地位。與礦區(qū)總體規(guī)劃管理部門聯(lián)合發(fā)文，將規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論及審查意見作為規(guī)劃審批重要依據(jù)；對(duì)未評(píng)先批的礦區(qū)總體規(guī)劃，應(yīng)及時(shí)開展礦區(qū)跟蹤環(huán)境影響評(píng)價(jià)，掌握礦區(qū)開發(fā)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的實(shí)際影響，對(duì)存在的環(huán)保問題提出對(duì)策建議，及時(shí)采取補(bǔ)救措施避免環(huán)境影響的進(jìn)一步擴(kuò)大。制定礦區(qū)跟蹤評(píng)價(jià)管理政策和制度，促使已大規(guī)模開采礦區(qū)開展跟蹤評(píng)價(jià)，客觀評(píng)估礦區(qū)開發(fā)產(chǎn)生的實(shí)際影響，并針對(duì)存在的問題提出補(bǔ)救措施。

(2)加強(qiáng)部際協(xié)調(diào)，礦區(qū)規(guī)劃管理部門對(duì)產(chǎn)能擴(kuò)大的礦區(qū)應(yīng)及時(shí)進(jìn)行規(guī)劃修編或予以公告和認(rèn)可。環(huán)境管理部門根據(jù)規(guī)劃調(diào)整程度，制定分類管理辦法，如不需進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)修編的情況、需編制規(guī)劃變更說明的情形、重新修編情形等。

(3)強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，有效遏制項(xiàng)目未批先建行為。

(4)探索煤炭行業(yè)分階段環(huán)評(píng)管理，將煤炭項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)段限制在前期開采區(qū)或首采區(qū)，使項(xiàng)目評(píng)估更加準(zhǔn)確和科學(xué)化。

(5)加強(qiáng)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收管理和指導(dǎo)，強(qiáng)化驗(yàn)收信息平臺(tái)監(jiān)管。建議盡快出臺(tái)《煤炭采選建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收指南》，適時(shí)修訂煤炭行業(yè)重大變動(dòng)清單，規(guī)范驗(yàn)收流程、統(tǒng)一驗(yàn)收尺度。

(6)制定煤炭采選行業(yè)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)備案管理辦法，確保后評(píng)價(jià)備案管理有據(jù)可依，同時(shí)提高建設(shè)單位開展后評(píng)價(jià)的主動(dòng)性和積極性；適時(shí)發(fā)布《煤炭采選建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》，指導(dǎo)客觀評(píng)估煤炭開發(fā)產(chǎn)生的實(shí)際生態(tài)環(huán)境影響，針對(duì)存在的問題提出補(bǔ)救措施。

6 結(jié)語

隨著環(huán)評(píng)制度改革的不斷深入，規(guī)劃環(huán)評(píng)主導(dǎo)地位不斷強(qiáng)化，在新建煤礦項(xiàng)目逐漸減少，煤炭優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能不斷釋放的行業(yè)背景下，煤炭行業(yè)環(huán)評(píng)事中、事后管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂和管理文件亟需加快推進(jìn)，以使環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督管理有據(jù)可依。筆者以我國主要產(chǎn)煤省區(qū)為對(duì)象，初步分析了目前煤炭項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度執(zhí)行中存在的問題，提出了相關(guān)的管理對(duì)策建議，以督促企業(yè)積極開展環(huán)保工作，落實(shí)環(huán)保措施，為持續(xù)做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作盡一份力量，也為完善煤炭資源開發(fā)環(huán)評(píng)管理體系、提高管理效能提供一定參考。