公共文化服務(wù)水平提升路徑：從“管理”到“治理”

楊紅

1 “管理”的困惑

完善和發(fā)展公共文化服務(wù)體系是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二O三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確了提升公共文化服務(wù)水平的重點(diǎn)任務(wù)[1]。

公共文化服務(wù)水平提升需要解決的主要問題包括服務(wù)效能不高、服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量和公眾滿意度等有待提升、一些基層文化設(shè)施缺乏人氣等。這些問題很大程度是傳統(tǒng)的管理體制機(jī)制造成的。

(1)公共文化服務(wù)資源配置不科學(xué)，大部分設(shè)施、服務(wù)等按行政層級(jí)配置，與人口分布和結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況相脫節(jié)。以圖書館、文化館、文化站為例，每個(gè)地市和縣分別設(shè)置圖書館和文化館，每個(gè)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置文化站，并配備相應(yīng)的人員，賦予相應(yīng)的職能任務(wù)。近年隨著城鎮(zhèn)化加快，縣鄉(xiāng)人口及其結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化。比如，珠三角一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口往往在10萬以上，而中西部地區(qū)農(nóng)村常住人口不斷減少，許多村以留守老人、婦女、兒童為主。但是，公共文化服務(wù)資源的配置，包括設(shè)施布局、隊(duì)伍建設(shè)、服務(wù)機(jī)制等并未根據(jù)這種形勢而調(diào)整。

(2)社會(huì)主體進(jìn)入缺乏完善的政策法規(guī)保障。近年出臺(tái)的公共文化政策鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入，通過政府購買方式提供部分公共文化服務(wù)，但缺乏落地的保障政策和鼓勵(lì)措施。以圖書館為例，《公共圖書館法》對(duì)民辦圖書館給予了法律保障，明確只要是向社會(huì)免費(fèi)開放、提供相關(guān)服務(wù)和開展社會(huì)教育的圖書館，即可定性為公共圖書館，要求各級(jí)政府給予政策扶持[2]。該法頒布實(shí)施后，民辦圖書館并沒有出現(xiàn)較大增長。從目前情況看，社會(huì)力量進(jìn)入公共文化領(lǐng)域，在基層社區(qū)文化服務(wù)上有所突破，但總體上仍處于初級(jí)階段。

(3)公共文化機(jī)構(gòu)活力不足，不能充分發(fā)揮公共文化服務(wù)主體作用。十八屆三中全會(huì)以來，作為中央深化改革的任務(wù)之一，公共文化領(lǐng)域出臺(tái)了一系列改革政策文件，包括公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、總分館制建設(shè)、公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革，這些改革針對(duì)公共文化服務(wù)主體的供給、運(yùn)行等機(jī)制，目標(biāo)就是整合資源、放開搞活、提高效能，取得了一定成效，但涉及體制機(jī)制深層改革，如公共文化機(jī)構(gòu)法人治理改革在推行過程中，由于人事、財(cái)政等配套政策不到位，一些地方流于形式，改革效果沒有得到充分體現(xiàn)，公共文化機(jī)構(gòu)仍然按照原有文化事業(yè)單位模式運(yùn)行，活力難以充分激發(fā)。這說明公共文化服務(wù)原有運(yùn)行機(jī)制不能適應(yīng)新形勢，必須探索新的發(fā)展模式。

2 “治理”的優(yōu)勢

推動(dòng)公共文化服務(wù)從管理向治理的轉(zhuǎn)變是公共文化領(lǐng)域改革進(jìn)入新階段的要求，是解決公共文化服務(wù)效能等問題的途徑。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次以“社會(huì)治理”概念代替“社會(huì)管理”，指出了公共服務(wù)的發(fā)展方向。治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，實(shí)質(zhì)是建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作[3]。與傳統(tǒng)管理模式相比，治理更強(qiáng)調(diào)開放多元和公共服務(wù)主體的獨(dú)立性，具體來看兩者的不同之處是：一是主體不同，管理主要以政府及其成立的事業(yè)單位作為單一主體，而治理體系中的主體包括政府、社會(huì)和市場等主體；二是決策模式不同，管理主要體現(xiàn)在政府行政的單向決策，而治理體系中的決策是雙向的，既有政府意志的傳達(dá)和執(zhí)行，又有公眾意愿的充分表達(dá)和體現(xiàn)；三是依據(jù)不同，管理更多地依據(jù)主體內(nèi)部的管理規(guī)定，治理體系因?yàn)樾枰獏f(xié)調(diào)更多的社會(huì)和市場主體，主要依據(jù)是法律法規(guī)。從管理到治理，在社會(huì)管理等公共服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)有了較多探索和經(jīng)驗(yàn)，但在公共文化領(lǐng)域，還需要解決一些認(rèn)識(shí)問題。

(1)把握好“掌舵”與“劃槳”的關(guān)系。任何國家的公共文化建設(shè)都帶有價(jià)值建設(shè)使命。公共文化服務(wù)體系是我國國家治理體系的有機(jī)組成部分，任何時(shí)候我國公共文化建設(shè)最重要的原則都是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)，公共文化服務(wù)效能也只有堅(jiān)持這個(gè)前提才能得到真正的提升。從管理到治理，多元主體進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域，必然會(huì)給管理者帶來監(jiān)管上的挑戰(zhàn)，如果簡單地“一刀切”，就會(huì)產(chǎn)生社會(huì)力量進(jìn)入的瓶頸。在這個(gè)過程中，既要掌好舵，把握好方向，又要鼓勵(lì)大家齊心合力劃好槳，不斷提升公共文化服務(wù)水平。

(2)認(rèn)清公共文化的特殊性和重要性。在文化娛樂多元化情境下，很多年輕人熱衷于打電子游戲、看演唱會(huì)等娛樂文化，而欣賞高雅藝術(shù)、文化遺產(chǎn)等的民眾數(shù)量還不是太多。在公共文化建設(shè)上，不能因?yàn)榇蟊姷南埠枚话l(fā)展娛樂文化，而應(yīng)運(yùn)用各種手段來建設(shè)和弘揚(yáng)有利于國家發(fā)展的文化，這是公共文化的使命，被賦予了一個(gè)國家和民族的價(jià)值觀，是國家文化治理發(fā)展方向的體現(xiàn)。因此，從管理到治理，尤其是治理體制下社會(huì)各種主體進(jìn)入公共文化領(lǐng)域后，對(duì)琳瑯滿目的各類文化產(chǎn)品要有清醒的認(rèn)識(shí)和鑒別能力。公共文化服務(wù)產(chǎn)品不能簡單地等同于文化市場的產(chǎn)品，受眾廣泛歡迎的產(chǎn)品不一定就符合公共文化的標(biāo)準(zhǔn)要求。

3 從“管理”到“治理”的路徑

(1)探索導(dǎo)向、需求和市場相結(jié)合的配置機(jī)制。一是合理配置公共文化服務(wù)政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)。要按照《公共文化領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級(jí)財(cái)政的收支范圍以及管理權(quán)限，并應(yīng)明確省以下各級(jí)政府的責(zé)任清單。二是探索建立政府、市場、社會(huì)及受眾相協(xié)調(diào)的公共文化服務(wù)資源配置機(jī)制。公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展的重要途徑是政府采購、委托等方式，必然會(huì)培育出一個(gè)公共文化服務(wù)各類社會(huì)主體參與的市場，因此，要把市場資源配置的調(diào)節(jié)作用與公共文化群眾需求、意識(shí)形態(tài)的導(dǎo)向相結(jié)合，尊重并引導(dǎo)群眾需求，平等對(duì)待參與主體，達(dá)到資源優(yōu)化配置、服務(wù)靈活高效的目的。

(2)完善社會(huì)力量進(jìn)入的扶持政策法規(guī)。當(dāng)前社會(huì)力量進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域，落地仍有較多困難。為此，一要制定鼓勵(lì)社會(huì)參與的財(cái)政、稅收、金融等方面的具體優(yōu)惠政策，可以參照文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)政策，允許參與公共文化服務(wù)的社會(huì)主體尤其是企業(yè)可以享受相關(guān)扶持政策；二要完善相關(guān)法律法規(guī)，建立社會(huì)參與公共文化服務(wù)的政策法規(guī)保障制度，簡化或弱化審批程序，可通過每年發(fā)布購買清單形式，在不同階段向社會(huì)公示需求清單、招投標(biāo)名單及績效評(píng)價(jià)。

(3)以改革激發(fā)公共文化機(jī)構(gòu)活力。我國擁有數(shù)量龐大的政府舉辦的公共文化機(jī)構(gòu)，這是公共文化服務(wù)體系建設(shè)的國情，是我國特有的優(yōu)勢，但活力不足、服務(wù)效能有待提高也是實(shí)情。十八屆三中全會(huì)以來積極推動(dòng)的公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革，由于人事、財(cái)政等配套政策不到位，效果還不能充分顯現(xiàn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，只有培育出大量類似歐美公益性社會(huì)組織時(shí)，公共文化服務(wù)的社會(huì)化才能真正取得進(jìn)展[4]。事實(shí)上，由于國情和歷史不同，歐美社會(huì)組織發(fā)育和發(fā)展有著上百年歷程，我國要在較短時(shí)間內(nèi)培育出能夠承擔(dān)起公共服務(wù)的大量社會(huì)組織，是不符合規(guī)律的。因此，必須繼續(xù)深化法人治理結(jié)構(gòu)等改革，以充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮中國特色公共文化機(jī)構(gòu)的活力。

(4)加快評(píng)價(jià)監(jiān)督管理機(jī)制改革。公共文化服務(wù)要提升水平，評(píng)價(jià)監(jiān)管機(jī)制需要相應(yīng)提升。一是提升基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，在基本服務(wù)指標(biāo)基礎(chǔ)上，增加相關(guān)提升指標(biāo)。二是改變政府部門自己評(píng)價(jià)的方式，委托社會(huì)專業(yè)組織和機(jī)構(gòu)開展第三方評(píng)價(jià)，重點(diǎn)開展對(duì)引入社會(huì)力量、政府購買服務(wù)等項(xiàng)目進(jìn)行有效性等評(píng)估，強(qiáng)化以需求為導(dǎo)向的群眾評(píng)價(jià)反饋機(jī)制和以效益為導(dǎo)向的績效評(píng)價(jià)機(jī)制。三是參考其他社會(huì)管理部門的經(jīng)驗(yàn)，逐步建立起對(duì)社會(huì)組織和公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和考核制度，考核結(jié)果直接與其參與公共文化服務(wù)相關(guān)聯(lián)。

(5)推動(dòng)綜合性文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)。未來我國城鎮(zhèn)化、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化仍將快速發(fā)展，預(yù)計(jì)到2035年常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%以上[5]。公共文化服務(wù)資源的配置，包括設(shè)施布局、隊(duì)伍建設(shè)、服務(wù)機(jī)制等，都需要根據(jù)人口分布及結(jié)構(gòu)的變化進(jìn)行調(diào)整。為此，建議以城鎮(zhèn)為重點(diǎn)，通過政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，以公共文化服務(wù)為核心，實(shí)施城鎮(zhèn)文化設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，推動(dòng)綜合性文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)公共文化服務(wù)水平提升和城鎮(zhèn)文化市場繁榮。