農(nóng)田水利工程建設管理現(xiàn)存問題與對策

邵 偉

(大連市普蘭店區(qū)生態(tài)環(huán)境事務服務中心，遼寧 大連 116200)

0 引 言

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的快速推進，產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和專業(yè)種植大戶等經(jīng)營主體迅速發(fā)展并參與到農(nóng)田水利建設管理，給傳統(tǒng)的農(nóng)田水利管理機制、建設活動和工程投資帶來極大的影響。近期，《農(nóng)田水利條例》的正式頒布，為農(nóng)田水利工程建設管理、運行維護以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與提供了參考依據(jù)。文章結(jié)合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的參與方式，針對其存在的諸多問題給出有效的對策措施[1-2]。

1 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體類型

1)專業(yè)大戶：該類主體是指種植或養(yǎng)殖規(guī)模較大、土地大量流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，大多從事專業(yè)化生產(chǎn)某一種農(nóng)產(chǎn)品，這也是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的重要組成部分。隨著規(guī)模管理水平的提升及市場化、集約化的不斷發(fā)展，家庭農(nóng)場逐漸成為專業(yè)大戶的發(fā)展趨勢。

2)家庭農(nóng)場：有研究認為到工商行政管理部門注冊登記并且達到一定規(guī)模的專業(yè)大戶就是家庭農(nóng)場，以家庭經(jīng)營為基礎引入企業(yè)化管理理念，從事市場化經(jīng)營且經(jīng)營者具備相應的專業(yè)素質(zhì)，規(guī)模適度。家庭農(nóng)場的經(jīng)營主體以自己的家庭成員為主，種百十畝地農(nóng)忙季節(jié)臨時雇工。家庭農(nóng)場相對于一般的專業(yè)大戶，其生產(chǎn)經(jīng)營穩(wěn)定性、管理水平、市場化和集約化水平等更高[3]。

3)農(nóng)民專業(yè)合作社：該類主體是指提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的提供者、利用者或農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者，以農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為基礎形成互助性經(jīng)濟組織。農(nóng)民專業(yè)合作社的功能作用體現(xiàn)在：合作社成員提供與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)全過程服務以及農(nóng)產(chǎn)品銷售、加工、生產(chǎn)等活動；此外，以主體的視角參與土地流轉(zhuǎn)，為了鼓勵農(nóng)民以土地為股權(quán)參與江蘇、浙江等地還制定了地方性法規(guī)，對于進一步拓寬農(nóng)民合作深度與廣度起到了積極作用。

4)農(nóng)業(yè)企業(yè)：以企業(yè)法人的形式參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，將農(nóng)業(yè)企業(yè)可以劃分為不同的類型。其一，產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，一般與專業(yè)農(nóng)戶相聯(lián)系合作而不直接從事農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，使農(nóng)戶進入市場并對農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、生產(chǎn)等進行有機的整合，并達到一定經(jīng)營規(guī)模的企業(yè)；其二，科技企業(yè)，主要是推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展而從事農(nóng)業(yè)科技研發(fā)的企業(yè)，如從事育苗、育種的企業(yè)；其三，為滿足經(jīng)濟或者經(jīng)營的需求，達到一定生產(chǎn)規(guī)模的專業(yè)農(nóng)戶自主注冊的企業(yè)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)可以直接參與現(xiàn)代市場經(jīng)濟，其生產(chǎn)技術(shù)能力、經(jīng)營管理水平、經(jīng)濟規(guī)模較其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體均明顯領(lǐng)先[4]。

2 農(nóng)田水利建設管理方式

近年來，通過多種方式和積極出臺有關(guān)政策，我國鼓勵和引導新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的參與。根據(jù)生產(chǎn)需求、規(guī)模狀況和相關(guān)政策，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極主動的參與水利運行、建設的全過程。結(jié)合調(diào)查資料，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的參與方式主要包括以下幾種：

1)參與工程建設：現(xiàn)階段已形成兩種成熟的模式：①依據(jù)自身生產(chǎn)經(jīng)營需要新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體籌資修建農(nóng)田水利。家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)種植大戶可以采取租賃或承包的方式擴大灌溉范圍，以銀行貸款和個人積累的方式采取膜下滴灌安裝、土壤改良、渠道襯砌等節(jié)水灌溉措施提高灌溉用水效益[5]。例如，以田間配套、高效節(jié)水工程為重點，在中部干旱帶和引黃灌區(qū)寧夏130家農(nóng)業(yè)企業(yè)實施節(jié)水技術(shù)改造，2014年投入資金占水利總投資的5.3%，達到近2.1億元；2012年，安徽凱源糧貿(mào)集團以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的方式流轉(zhuǎn)土地667hm2，2013年公司投資800多萬元用于蓄水塘壩、調(diào)水工程建設，通過渠道疏通、“四水聯(lián)網(wǎng)”等工程實現(xiàn)了近1400hm2農(nóng)田的旱澇保收；潼南縣太安鎮(zhèn)魚濺村的農(nóng)業(yè)大戶經(jīng)營占比達到80%，總播種面積461.8hm2，通過出資修建防滲渠道實現(xiàn)了68hm2農(nóng)田噴滴灌、230hm2農(nóng)田的灌溉控制。②將農(nóng)田水利工程以財政資金引導的方式吸引新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與。為吸引民間資本的參與我國正式頒布了實施細則，隨后各地探索了“先干后補”、“以獎代補”等方式，用于引導與鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與，并取得顯著的成效。例如，2014年，湖北省為引導民間資本參與農(nóng)田水利建設安排了4億的農(nóng)田水利獎補資金；鑒于國家投資方向?qū)幭膶嵭辛耸芤鎸ο髤^(qū)別化的扶持政策，按80%的比例對家庭農(nóng)場、合作社給予補助，2014年按照60%-70%的企業(yè)補助比例全區(qū)農(nóng)建投資40億元，其中15%來源于民間資本；安徽定遠縣將“PPP模式”引入至小農(nóng)水管理體制改革，利用公共財政資金的杠桿作用廣泛吸引各種社會資本的參與。

2)參與運行管理：根據(jù)小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)內(nèi)容和響應的原則，部分地區(qū)的小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)主體和運行使用權(quán)逐漸歸于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這有利于其參與運行管理的積極性、主動性。例如，2013年安徽規(guī)范推行小型農(nóng)田水利“兩證一書”改革和確權(quán)登記，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為了管護主體落實、產(chǎn)權(quán)主體確定的重點對象，向參與投資的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體按照投資額配比充分下放工程產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營使用權(quán)；民主選舉的“農(nóng)民用水戶協(xié)會”，負責行使項目使用權(quán)、管理權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了規(guī)?；筇锕艿拦喔?，將濱州市高新區(qū)傳統(tǒng)的家庭單戶灌溉成本降低至225元，減少幅度達80%。

3)參與維修養(yǎng)護：與個體農(nóng)戶參與建管的能力、意愿相比，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體明顯較高，這也是最為重要的主體。其中，在水費收繳、節(jié)水灌溉設備更新、農(nóng)田水利設施維護等方面農(nóng)民用水合作組織發(fā)揮著重要作用。例如，四川省已組建4600多個農(nóng)民用水合作組織，參與戶達到430萬戶，管理灌溉101.6萬hm2，特別是近幾年農(nóng)民用水合作組織發(fā)展迅速；根據(jù)武引灌區(qū)調(diào)查資料，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)在用水戶協(xié)會參與灌區(qū)管護后提高至0.50，較之前的0.36明顯提升，而水費減少15%，渠道管護費降低70%；寧夏引黃灌區(qū)推行了農(nóng)村水費改革，農(nóng)民用水者協(xié)會全額接受干渠至開口以下的全部水費，并將不低于30%的水費用于渠系維修改造，大大增強了居民節(jié)水和用水繳費的意識。

3 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與農(nóng)田水利建管問題

現(xiàn)階段，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展還很不平衡，相關(guān)工作還處于探索階段，其參與農(nóng)田水利建設管理還存在著許多問題。

3.1 配套政策與立法滯后

目前，關(guān)于小農(nóng)水建管的法律法規(guī)還不夠完善。對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體較早出臺的法律法規(guī)考慮較少，剛出臺的《農(nóng)田水利條例》還需進一步細化相關(guān)規(guī)定。此外，部分地區(qū)存在強迫農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的情況，加之土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、流轉(zhuǎn)合同條款不完備、缺乏地方配套政策、流轉(zhuǎn)程序不完善、缺乏糾紛調(diào)解仲裁機制、農(nóng)民社會保障水平在土地流轉(zhuǎn)后較低等，使得土地流轉(zhuǎn)頻繁發(fā)生糾紛，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營土地上的農(nóng)田水利設施建設管理或者投資農(nóng)田水利建設的積極性產(chǎn)生極大的不利影響[6]。

3.2 參與建設管理意識不強

土地承包期限的分割對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限產(chǎn)生制約，其最高期限為30年。農(nóng)田水利設施的受益年限普遍較長、工程投資高，受土地流轉(zhuǎn)時間限制新型主體不愿投資參與水利建設。此外，由于參與流轉(zhuǎn)的土地未能集中連片，這大大提高了升級改造農(nóng)田水利的難度。同時，部分灌區(qū)農(nóng)田水利工程抵御自然災害的能力較弱，水利設施配套率低、建設標準不高、老化失修且大多超過使用年限，維修改造投入的資金多且?guī)淼暮笃谑找娌桓?，影響了參與建設管理的積極性。

3.3 參與水利建設領(lǐng)域不均衡

目前，對于農(nóng)田水利設施建設新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的參與積極性不斷提升，但具有較強的選擇性，各農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資存在較大的差異性。民間資本更傾向于投入既有工業(yè)供水、養(yǎng)殖、生活功能又有灌溉功能的綜合性農(nóng)田水利工程，或者養(yǎng)殖、蔬菜、林果等農(nóng)業(yè)灌溉效益較好的產(chǎn)業(yè)。而傳統(tǒng)的農(nóng)田水利經(jīng)濟效益不明顯、建設周期長、投資規(guī)模大，對民間資本的吸引力明顯不足。2012年，為鼓勵農(nóng)田水利建設中新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的參與，水利部下發(fā)了引導與鼓勵民間資本參與的實施細則，在政策的落實上各地方政府存在一定差異，且對于不同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)該政策也沒有區(qū)別對待。

3.4 社會化服務體系建設不完善

農(nóng)田水利建設管理涉及內(nèi)容多、范圍廣，實際工作中具有較強的專業(yè)性，并且精準農(nóng)業(yè)灌溉、高效節(jié)水灌溉等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對農(nóng)業(yè)供水服務提出了更高更專業(yè)的要求。此外，現(xiàn)階段的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體還存在科技水平低、規(guī)范化程度不高、經(jīng)營規(guī)模小、發(fā)展不平衡等問題，尤其是較小規(guī)模的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大多無法開展農(nóng)田水利建設，為完成水利建設目標必須有社會化服務的指導。然而，農(nóng)村勞動力中僅有1.8%的農(nóng)村技術(shù)性人才，我國農(nóng)業(yè)社會化服務力量受技術(shù)水平、經(jīng)費等條件限制還比較薄弱，服務成效有待進一步提升；經(jīng)營性服務組織發(fā)展薄弱且無法專業(yè)性的、高水平的指導較小的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，經(jīng)營性社會服務組織的服務費用往往超出新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的單獨承擔范圍。

3.5 參與建設的資金籌措渠道不暢

其一，缺乏充足的財政支持，財政支農(nóng)政策資金主要用于對傳統(tǒng)農(nóng)戶的支持、農(nóng)村基礎設施建設、民生事業(yè)等領(lǐng)域，目前我國缺乏有效的支持政策，尤其是專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶很難得到資金和項目扶持。其二，涉農(nóng)融資難度高，通常需要較大的資金支持完成農(nóng)田水利建設，而農(nóng)田水利建設貸款的引領(lǐng)性、流動性、安全性較差，其抵押擔保物具有較差的可靠度、安全度。較小規(guī)模的經(jīng)營主體大多缺少抵押物，，難以從正軌渠道獲取信貸支持也就無法滿足農(nóng)田水利建設的資金需求[7]。

4 對策建議

為解決現(xiàn)階段所存在的問題，可從提升社會化服務水平、加強金融支持、完善財稅扶持、強化政府主導等方面給予支持。

4.1 強化政府主導作用

其一，加強制度創(chuàng)新，推進小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革明確其使用權(quán)、所有權(quán)以及產(chǎn)權(quán)移交程序，落實管護經(jīng)費、主體和責任；不斷完善水權(quán)交易、確權(quán)基礎設施和水權(quán)制度，通過水權(quán)確權(quán)登記試點探索不同形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)模式；充分考慮創(chuàng)新水價機制、發(fā)展用水者協(xié)會、完善計量設施、明確定額管理與水權(quán)等要求，切實推進農(nóng)業(yè)水價改革。其二，加大財政投入，完善農(nóng)村水源、電力、道路等配套工程，創(chuàng)建良好的外部環(huán)境。其三，綜合協(xié)調(diào)、全面統(tǒng)籌各類涉水資金，形成合力以充分發(fā)揮資金效益。其四，土地流轉(zhuǎn)制度規(guī)范化、程序化，加強用地保障，對農(nóng)業(yè)用水、用電費用給予優(yōu)惠降低農(nóng)田水利建管成本。

4.2 完善財稅扶持政策

為引導農(nóng)田水利建設均衡發(fā)展以及激勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況因地制宜的制定財稅政策。其一，降低項目準入門檻、科學規(guī)劃項目內(nèi)容，農(nóng)田水利建設項目立項過程中注重向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，最大程度的提升其規(guī)模生產(chǎn)能力。其二，設立專項資金，通過貸款貼息、獎補結(jié)合、以獎代補、先建后補等方式發(fā)揮財政資金的放大、扶持和引導功能，對其給予資金補助以撬動社會資本的參與。其三，不斷完善扶持政策，采取優(yōu)惠政策、授予特許權(quán)等方法提高農(nóng)田水利投資回報率或建設哦工程管理成本。其四，適當加大經(jīng)濟效益不好產(chǎn)業(yè)的政府獎勵和補貼力度，對貧困地區(qū)給予重點支持，促進水利工程的全面發(fā)展。

4.3 加大金融扶持力度

為緩解農(nóng)田水利建設時新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金壓力，可以降低融資成本、拓寬融資渠道、創(chuàng)新融資模式。其一，發(fā)揮政策性金融作用提高信貸授信額度，對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體簡化貸款流程、給予利率優(yōu)惠或者延長貸款年限。其二，抵質(zhì)擔保物范圍的拓寬，條件允許的情況下由現(xiàn)有融資性擔保公司或者政府出資設立融資性擔保公司拿出專項額度，逐步形成多樣化的抵押擔保方式。其三，加快推進產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體授權(quán)或移交政府補助建設形成的小農(nóng)水工程經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)，允許新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資抵押擔保物選擇為經(jīng)營權(quán)。其四，拓寬多元化融資渠道，采取銀行授信、繳納保證金、政府出資的方式設立專項資金，條件允許時可以實行信用合作，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體滿足債務融資工具市場發(fā)生條件時可探索私募發(fā)債或公開融資。其五，對有一定經(jīng)營性的項目采取社會資本與政府合作的方式，采取合資、獨資、租賃和聯(lián)營等方法鼓勵社會資本參與水利建設、管理和運行。

4.4 提升社會化服務水平

政府應完善技術(shù)保障體系，切實提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的運行、管理能力。其一，強化專業(yè)人才和農(nóng)田水利技術(shù)的支撐作用，建立水利科技協(xié)會、基層水利服務機構(gòu)等服務性或公益性服務組織，加快獎補機制的完善，提倡大中專院校畢業(yè)生到這些服務組織就業(yè)或創(chuàng)辦、領(lǐng)辦農(nóng)田水利服務組織。其二，加強培訓與教育，編制引發(fā)小型農(nóng)田水利運行管理、建設施工、工程設計技術(shù)標準，切實提升建管人員的綜合水平；鼓勵高校、科研機構(gòu)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體合作，堅持“請進來、走出去”的原則，采取現(xiàn)場教學等方式提升專業(yè)能力。其三，農(nóng)田水利建設資金安排時撥付一定的比例用于能力建設。其四，加大推廣應用和科技研發(fā)支持力度，積極開展新型運行管理技術(shù)的應用、農(nóng)田水利設備的研發(fā)等工作。

5 結(jié) 語

近年來，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的不斷加快進一步推動了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，其對傳統(tǒng)的水利管理、建設活動、工程投資等帶來極大的影響。文章結(jié)合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與方式及其存在的問題，如配套政策與立法滯后、參與建設管理意識不強、參與水利建設領(lǐng)域不均衡、社會化服務體系建設不完善、參與建設的資金籌措渠道不暢等提出可行的對策建議，以期為充分發(fā)揮農(nóng)田水利工程效益以及提升管護單位的運行管理水平提供參考。