環(huán)保設(shè)施安全監(jiān)管研究

馬文亮

（張掖市環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心，甘肅張掖 734000）

1 概述

2020年12月28日，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會關(guān)于印發(fā)《國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會成員單位安全生產(chǎn)工作任務(wù)分工》，對安委會成員單位職責(zé)任務(wù)進行了重新明確。相較于2015年國務(wù)院安委會印發(fā)的《國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會成員單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)分工》而言，生態(tài)環(huán)境部門新增“指導(dǎo)督促地方和相關(guān)企業(yè)單位對重點環(huán)保設(shè)施和項目組織開展安全風(fēng)險評估和隱患排查治理”的職責(zé)，此舉明確了環(huán)保設(shè)施的安全監(jiān)管工作由生態(tài)環(huán)境部門負責(zé)。因此，在今后的安全生產(chǎn)工作責(zé)任落實中，生態(tài)環(huán)境部門在對企業(yè)污染治理設(shè)施正常運維監(jiān)管的基礎(chǔ)上，還應(yīng)進一步落實國務(wù)院安委會“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求，將環(huán)保設(shè)施安全評估及隱患排查治理工作作為重點工作來抓，確保環(huán)境及安全監(jiān)管責(zé)任落實雙到位。

2 環(huán)保設(shè)施安全風(fēng)險管控中存在的不足

自史上最嚴厲的《環(huán)境保護法》實施以來，與之相配套的環(huán)境保護相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則陸續(xù)修訂、出臺。隨著國家對各類污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的愈加嚴格，企業(yè)環(huán)保設(shè)施技術(shù)改造、環(huán)境保護重點項目的建設(shè)也日益增多。但同時，由此帶來的生產(chǎn)安全問題日趨凸顯，因環(huán)保設(shè)施運行管理不當(dāng)引發(fā)的安全事故頻發(fā)。也因此，近幾年在全國范圍內(nèi)影響較大的幾起生產(chǎn)安全事故，特別是在化工行業(yè)領(lǐng)域，在事故調(diào)查處理中，生態(tài)環(huán)境部門被追責(zé)的情形屢見不鮮，如江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21” 特別重大爆炸事故。究其環(huán)保設(shè)施運行引發(fā)安全事故的原因，主要在以下幾個方面。

2.1 企業(yè)安全主體責(zé)任落實不到位

在化工生產(chǎn)活動過程中，常常會出現(xiàn)工藝變更的情況，這就需要企業(yè)按照工藝安全標(biāo)準(zhǔn)對工藝安全管理的相關(guān)要素進行確認，采用新的管理手段對安全風(fēng)險進行管控和防范，而在這一環(huán)節(jié)中，環(huán)保設(shè)施的安全管理容易被忽視，企業(yè)工藝的變更勢必造成污染物排放的變化，直接影響環(huán)保設(shè)施的治污效果及安全系數(shù)。在實際中發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)存在安全主體責(zé)任落實不到位的情況，將環(huán)保設(shè)施獨立于生產(chǎn)設(shè)施進行管理，在涉及環(huán)保設(shè)施建設(shè)、升級改造時，將關(guān)注重點放在生產(chǎn)成本最低化、污染物排放達標(biāo)化等方面，為盡早實現(xiàn)復(fù)產(chǎn)、投產(chǎn)，忽視設(shè)備選型、工藝技術(shù)可行性論證、運行過程監(jiān)管等環(huán)節(jié)，環(huán)保設(shè)施的安全系統(tǒng)的設(shè)計、安裝和維護達不到標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，無法有效保障環(huán)保設(shè)施安全運行。另一方面，企業(yè)對環(huán)保設(shè)施安全風(fēng)險辨識不全面，隱患排查及風(fēng)險防控措施落實不到位，造成隱患疊加累積，最終釀成事故，如造成2020年9月張掖某化工企業(yè)較大中毒事故的間接原因，就是該企業(yè)擅自改變生產(chǎn)廢水處理工藝和方式，對污水處理廠等重要部位的安全風(fēng)險辨識不全面、隱患排查治理不徹底等。

2.2 安全監(jiān)管存在缺位

在《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》中將環(huán)境保護設(shè)施定義為指防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞以及開展環(huán)境監(jiān)測所需的裝置、設(shè)備和工程設(shè)施等?；凇董h(huán)境保護法》《安全生產(chǎn)法》《國突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律法規(guī)以及2015版《國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會成員單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)分工》確定的職責(zé)，生態(tài)環(huán)境與應(yīng)急管理部門在落實環(huán)保設(shè)施安全監(jiān)管責(zé)任時，還存在一定的缺位。一方面表現(xiàn)在個別地區(qū)監(jiān)管部門對環(huán)保設(shè)施安全監(jiān)管責(zé)任認知程度不同，如在環(huán)保設(shè)施的監(jiān)管方面，生態(tài)環(huán)境部門的關(guān)注點在于污染物治理效果及達標(biāo)排放、設(shè)施正常運行情況能否滿足環(huán)境安全的要求等方面，而應(yīng)急管理部門監(jiān)管往往是針對安全設(shè)施，由此導(dǎo)致環(huán)保設(shè)施的安全監(jiān)管存在短板。另一方面表現(xiàn)在環(huán)保設(shè)施安全監(jiān)管缺乏監(jiān)管部門有效的協(xié)同監(jiān)管機制?！栋踩a(chǎn)法》規(guī)定“負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門在監(jiān)督檢查中，應(yīng)當(dāng)互相配合，實行聯(lián)合檢查；確需分別進行檢查的，應(yīng)當(dāng)互通情況，發(fā)現(xiàn)存在的安全問題應(yīng)當(dāng)由其他有關(guān)部門進行處理的，應(yīng)當(dāng)及時移送其他有關(guān)部門并形成記錄備查，接受移送的部門應(yīng)當(dāng)及時進行處理。”而實際中，個別地方生態(tài)環(huán)境部門在以《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件隱患排查和治理工作指南（試行）》為指導(dǎo)開展環(huán)保設(shè)施安全監(jiān)管時，關(guān)注點在于防范遏制突發(fā)環(huán)境事件，很難發(fā)現(xiàn)環(huán)保設(shè)施本質(zhì)安全問題，后續(xù)問題移交就無從談起。而個別地區(qū)應(yīng)急管理部門重安全設(shè)施安全監(jiān)管，輕環(huán)保設(shè)施安全監(jiān)管，甚至認為環(huán)保設(shè)施安全監(jiān)管的職責(zé)完全在于生態(tài)環(huán)境部門，導(dǎo)致環(huán)保設(shè)施安全監(jiān)管存在漏洞。

2.3 全過程安全監(jiān)管欠缺

環(huán)保設(shè)施全過程安全風(fēng)險管控，要在事前、事中、事后三個重要環(huán)節(jié)上下功夫，涉及前期設(shè)計把關(guān)、中期施工、后期驗收、長期運行，主要包括環(huán)評文件編制及審批、竣工驗收、運維監(jiān)管等方面。而目前，無論是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門還是建設(shè)單位，對環(huán)保設(shè)施的安全風(fēng)險管控，側(cè)重點還是在環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境破壞、突發(fā)環(huán)境事件防范方面，欠缺全過程安全風(fēng)險管控。如在事前環(huán)評編制中，設(shè)計單位對項目風(fēng)險事故的防控落腳點主要在環(huán)境質(zhì)量方面，缺乏對環(huán)保設(shè)施設(shè)備材質(zhì)、儀器選型的本質(zhì)安全的論證。在“環(huán)保三同時”制度落實、竣工驗收的事中事后監(jiān)管方面，生態(tài)環(huán)境部門依據(jù)企業(yè)環(huán)評手續(xù)對環(huán)保設(shè)施進行核查，因在審批文件資料中未涉及安全方面的管控要求，核查也僅能從環(huán)境保護設(shè)施調(diào)試效果、工程建設(shè)對環(huán)境的影響等內(nèi)容進行。同時，現(xiàn)有的企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險評估及環(huán)境安全隱患排查工作，也都是基于生產(chǎn)經(jīng)營活動對環(huán)境造成的影響方面，評估以及排查內(nèi)容均以影響環(huán)境安全的因素作為重點，缺乏對環(huán)保設(shè)施自身安全狀態(tài)的評估與排查。

2.4 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與安全標(biāo)準(zhǔn)不相適應(yīng)

現(xiàn)有環(huán)境保護方面的相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件，如《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》等對生態(tài)環(huán)境部門落實安全監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定，目標(biāo)任務(wù)體現(xiàn)在確保環(huán)境安全方面，而應(yīng)急管理部門將目標(biāo)放在預(yù)防和遏制安全生產(chǎn)事故方面。因兩個監(jiān)管主體目標(biāo)任務(wù)以及職責(zé)的不同，對同一設(shè)施設(shè)備的監(jiān)管上存在著不同的要求，如治理化工污水處理設(shè)施揮發(fā)性有機物時，生態(tài)環(huán)境部門要求企業(yè)建立封閉式的收集系統(tǒng)，有效收集處理揮發(fā)性有機物，而應(yīng)急管理部門則要求企業(yè)防止有毒有害氣體聚集造成人員中毒或爆炸事故。兩個監(jiān)管主體在實施監(jiān)管中，雖均依法依規(guī)提出管控意見，但由于現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)銜接不夠，又未有一套兼顧安全與環(huán)保的標(biāo)準(zhǔn)體系作為監(jiān)管指導(dǎo)，造成企業(yè)很難同時滿足監(jiān)管部門的監(jiān)管要求。

3 環(huán)保設(shè)施安全監(jiān)管的建議

3.1 完善兼顧環(huán)境及安全的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

結(jié)合環(huán)境、安全風(fēng)險評估及隱患排查治理工作實際，針對環(huán)保設(shè)施，出臺或修訂兼顧環(huán)境及安全的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，尤其是盡早出臺環(huán)保設(shè)施安全風(fēng)險評估及隱患排查規(guī)范、指南，明確環(huán)保設(shè)施在選型、選材、選技術(shù)方面的安全與環(huán)保要求，細化環(huán)保設(shè)施運行管理中的安全監(jiān)管及隱患排查重點內(nèi)容，形成環(huán)境與安全相匹配的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，實現(xiàn)環(huán)保設(shè)施安全管控對標(biāo)對表程序化、統(tǒng)籌安全環(huán)境系統(tǒng)化、科學(xué)監(jiān)管規(guī)范化。

3.2 建立全過程監(jiān)管機制

強化環(huán)保設(shè)施的事前、事中、事后三個階段的安全管控措施。首先從環(huán)評、可研等文件編制到審批過程中，加強環(huán)保設(shè)施的本質(zhì)安全論證，解決重投入輕論證的問題，從環(huán)評審批源頭上強化安全監(jiān)管。其次從“環(huán)保三同時落實”到竣工驗收階段，依據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)督管理辦法（試行）》，做好事中、事后監(jiān)督管理內(nèi)容檢查的同時，加強對本質(zhì)安全論證意見落實情況的核實及排查工作。最后強化環(huán)保設(shè)施安全風(fēng)險評估結(jié)論在環(huán)境風(fēng)險評估、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案編制備案以及環(huán)境安全隱患排查治理工作中的應(yīng)用。

3.3 強化部門安全監(jiān)管聯(lián)動

嚴格落實《國家安全生產(chǎn)法》《國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會成員單位安全生產(chǎn)工作任務(wù)分工》，依法開展安全生產(chǎn)行政執(zhí)法，在互相配合、互通情況的基礎(chǔ)上，加強在聯(lián)合檢查、聯(lián)合演練、聯(lián)合培訓(xùn)中的合作，共同提升監(jiān)管效能及企業(yè)環(huán)境安全主體意識，形成安全、環(huán)境雙防控的有效合力。同時在建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收與安全“三同時”等重點工作的監(jiān)管方面，要加強溝通交流，充分發(fā)揮雙方專家、人員、技術(shù)等方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)環(huán)境、安全雙贏的局面。

4 結(jié)束語

對于環(huán)保設(shè)施的安全監(jiān)管工作，不論是監(jiān)管部門還是生產(chǎn)企業(yè)，首先應(yīng)在落實法律法規(guī)及職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，進一步提高對環(huán)保設(shè)施安全管理重要性、緊迫性的思想認識程度，切實加強環(huán)保設(shè)施安全監(jiān)管的責(zé)任落實。同時，要善于發(fā)現(xiàn)環(huán)保設(shè)施安全管理中的薄弱環(huán)節(jié)，提升解決問題的本領(lǐng)和能力，提高環(huán)保設(shè)施精細化管理水平，嚴格做到各方責(zé)任落實到位、問題查處及整改到位、風(fēng)險隱患防范化解到位，確保環(huán)保設(shè)施安全運行，有效防范環(huán)保設(shè)施造成的安全生產(chǎn)事故及突發(fā)環(huán)境事件。