我國天然氣項(xiàng)目PPP模式研究

余曉鐘 黃 琴 王富平，2 白 龍，2 蔣雪梅

（1.西南石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，四川 成都 610500；2.中國石油西南油氣田公司，四川 成都 6100511；3.四川長寧天然氣開發(fā)有限責(zé)任公司，四川 成都 610056）

0 引言

我國天然氣產(chǎn)業(yè)在“十三五”期間發(fā)展迅速，勘探開發(fā)和管輸儲(chǔ)運(yùn)水平大幅提升，天然氣消費(fèi)量和生產(chǎn)量邁上了新的臺(tái)階，然而產(chǎn)供儲(chǔ)銷發(fā)展不平衡，對外依存度較高的問題依然存在［1-2］。隨著2019年國家油氣管網(wǎng)公司成立和天然氣上游勘探開發(fā)市場的開放，天然氣下游多元化主體市場漸已形成，天然氣上、中、下游的改革框架已成熟。當(dāng)前正處于戰(zhàn)略發(fā)展關(guān)鍵期，如何抓住機(jī)遇，確保天然氣高效安全供應(yīng)，滿足我國經(jīng)濟(jì)增長需要，保障能源安全，成為當(dāng)前需著重解決的問題。基于此，筆者認(rèn)為目前油氣體制改革方向與諸多改革文件為我國天然氣項(xiàng)目引入PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式提供了良好的政策基礎(chǔ)和環(huán)境優(yōu)勢，從我國天然氣項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)狀和天然氣行業(yè)改革機(jī)遇出發(fā)，分析了PPP 模式應(yīng)用于天然氣行業(yè)的適應(yīng)性并構(gòu)建了相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，以期達(dá)到切實(shí)推動(dòng)天然氣項(xiàng)目PPP 模式發(fā)展的目的。

1 我國天然氣項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題

1.1 勘探開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)集中且成本較高

大部分天然氣勘探采礦權(quán)屬于國內(nèi)三大石油公司。截止到2019年我國常規(guī)油氣共1 735個(gè)區(qū)塊，其中中國石油占比44.7%，中國石化占比27.9%，中國海油占比19.2%；探礦權(quán)總面積的97%、采礦權(quán)總面積的99%為三大石油公司擁有。頁巖氣探礦權(quán)41個(gè)，占地面積為12.17 萬平方公里，共為18 家企業(yè)擁有，中國石油和中國石化擁有的礦權(quán)面積占比為84%。

頁巖氣的勘探開發(fā)綜合成本較高［3-4］。國內(nèi)頁巖氣水平井建井成本為5 000萬～7 000萬元，而美國僅需350萬美元。據(jù)對長寧、威遠(yuǎn)、昭通地區(qū)頁巖氣勘探開發(fā)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析，截至2017 年底，包括中國石油西南油氣田分公司在內(nèi)的四家建設(shè)單位完鉆井267口，平均單井投資達(dá)5021萬元。

1.2 管輸儲(chǔ)運(yùn)項(xiàng)目建設(shè)主體較為集中且建設(shè)數(shù)量不足

國家油氣管網(wǎng)公司正式運(yùn)營之前，國內(nèi)三大石油公司掌握了全國約85%的天然氣長輸管道，省級干線管網(wǎng)中，中國石油占比38%，中國石化占比8%，中國海油占比4%?！吨虚L期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》中提出2020 年我國天然氣管道建設(shè)長度達(dá)到10.4×104km、2025 年達(dá)到16.3 × 104km 的發(fā)展目標(biāo)，而截至2019年底，我國天然氣長輸管道約8.1×104km，且每萬平方千米陸地面積對應(yīng)的管道里程約82.3 km，僅相當(dāng)于美國的15%。

LNG 接收站建設(shè)現(xiàn)狀。在我國22 座LNG 接收站中，中國石油擁有4座，中國石化擁有3座，中國海油擁有10座，總接受能力達(dá)8 200×104t／a［5］，根據(jù)《2050 年世界與中國能源展望》預(yù)計(jì)，2035 年我國國內(nèi)天然氣供應(yīng)缺口將超3 000×108m3，進(jìn)口LNG 勢必成為彌補(bǔ)我國天然氣需求缺口的主要途徑［6］，目前LNG 接收站數(shù)量還不足以滿足未來天然氣需求的發(fā)展速度。

儲(chǔ)氣庫建設(shè)現(xiàn)狀。儲(chǔ)氣庫建設(shè)主體集中于國內(nèi)兩大石油公司，在27 座儲(chǔ)氣庫中，中國石油擁有23座，中國石化擁有3 座［7］，有效工作氣量約為93 ×108m3，儲(chǔ)氣庫數(shù)量和工作氣量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他先進(jìn)地區(qū)水平（圖1）［8］。根據(jù)IGU所示，一旦天然氣對外依存度達(dá)到或超過30%，儲(chǔ)氣量需超過消費(fèi)量的12%，而2018 年我國地下儲(chǔ)氣庫儲(chǔ)氣量僅占天然氣消費(fèi)量的3.5%［9］。

圖1 中國與其他地區(qū)儲(chǔ)氣庫的比較（2017）

2020年7月，國家油氣管網(wǎng)公司開始全面劃轉(zhuǎn)三大石油公司的管道相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，根據(jù)相關(guān)建議，三大石油公司以出資和出售兩類注入方式，將各自所持有的主要油氣管道、部分儲(chǔ)氣庫及LNG 接收站等相關(guān)資產(chǎn)注入國家油氣管網(wǎng)公司。

綜上所述，我國天然氣項(xiàng)目存在投資額大、建設(shè)主體較為集中、建設(shè)數(shù)量不足等問題，《中國天然氣發(fā)展報(bào)告（2019）》白皮書指出，新時(shí)期天然氣行業(yè)必須進(jìn)一步夯實(shí)產(chǎn)、供、儲(chǔ)、銷體系根基，更高效地建設(shè)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目［10］。

2 我國天然氣項(xiàng)目PPP模式適應(yīng)性分析

2.1 天然氣項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的現(xiàn)實(shí)條件

天然氣項(xiàng)目PPP 模式主要是指政府部門將天然氣項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)授予社會(huì)資本，雙方通過平等合作的方式共同參與天然氣項(xiàng)目的建設(shè)、管理，待項(xiàng)目完工后由社會(huì)資本運(yùn)營，運(yùn)營到期或出現(xiàn)應(yīng)急情況時(shí)項(xiàng)目所有權(quán)歸屬于政府的特許經(jīng)營類模式。從天然氣項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)狀分析可得，我國天然氣項(xiàng)目采用PPP模式的時(shí)機(jī)已來臨：

一方面，能源領(lǐng)域已發(fā)布相關(guān)政策支持社會(huì)資本進(jìn)入，明確提出將在油氣項(xiàng)目中推廣PPP 模式，國家能源局較早前就提出鼓勵(lì)包括油氣管網(wǎng)、燃?xì)夤芫W(wǎng)等在內(nèi)的油氣類項(xiàng)目積極推廣PPP 模式。此外，國家發(fā)展和改革委員會(huì)（下文簡稱“國家發(fā)改委”）2019年5月發(fā)布的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》，進(jìn)一步明確提出通過推廣PPP 等方式拓寬資金來源渠道，形成多元市場主體建設(shè)、多方資本參與的天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展模式，加快建設(shè)步伐，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板［11］。另一方面，國家油氣管網(wǎng)公司的揭牌成立成為推動(dòng)油氣項(xiàng)目應(yīng)用PPP 模式發(fā)展的良好契機(jī)。在此背景之下，各市場主體均有機(jī)會(huì)公平參與投資、建設(shè)與運(yùn)營，PPP模式具備的優(yōu)勢也將為社會(huì)資本進(jìn)入天然氣市場搭建良好合作平臺(tái)。由國家油氣管網(wǎng)公司牽頭，通過PPP 模式與社會(huì)資本合作建設(shè)管輸儲(chǔ)運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施，能有效提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率［12］。

此外，油氣勘探開發(fā)市場的全面放開也是PPP模式得以應(yīng)用的重要機(jī)遇。2020 年初，自然資源部出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》將打破油氣上游勘探開采市場長期被三家大型國有企業(yè)壟斷的局面［13］。如何合理地引入民營、外資等新的市場主體進(jìn)入油氣勘探開采市場，使上游體制改革順利進(jìn)行，成為上游勘探開采市場開放之后面臨的重點(diǎn)。PPP模式則是中小企業(yè)進(jìn)入該市場的推動(dòng)劑，是完成上游市場從壟斷到開放最初過渡期的模式之一。對于民營等中小企業(yè)而言，進(jìn)入天然氣上游勘探開采市場面臨重大風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)；對于市場而言，選擇更有實(shí)力的企業(yè)、進(jìn)而提升勘探開采效率也是上游市面開放的核心要義。如何降低社會(huì)資本投資顧慮，吸引到更有實(shí)力的公司，最大限度的降低整體風(fēng)險(xiǎn)，為天然氣市場和企業(yè)搭建多方有利平臺(tái)是過渡期需要思考的問題，而PPP 模式將在這一過渡期發(fā)揮優(yōu)勢。

綜上所述，天然氣項(xiàng)目PPP 模式的應(yīng)用既有國家能源管理部門相關(guān)政策的支持，也能順應(yīng)天然氣行業(yè)改革趨勢，具有良好發(fā)展前景。

2.2 天然氣項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的優(yōu)勢分析

可加速天然氣市場化改革步伐。PPP模式應(yīng)用到天然氣領(lǐng)域符合天然氣市場化改革方向，不僅能為天然氣項(xiàng)目引入社會(huì)資本提供融資模式，也為天然氣項(xiàng)目帶來先進(jìn)的項(xiàng)目管理模式，有利于開放市場，加速市場化改革步伐。

可促進(jìn)天然氣項(xiàng)目管理優(yōu)化和技術(shù)創(chuàng)新。天然氣行業(yè)是技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，技術(shù)創(chuàng)新對天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展極其重要。PPP模式在為天然氣項(xiàng)目引入社會(huì)資本的同時(shí)也會(huì)帶來先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)資本的市場化競爭也會(huì)帶動(dòng)天然氣項(xiàng)目PPP 模式管理和技術(shù)的創(chuàng)新，從而加速我國天然氣產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

可降低天然氣項(xiàng)目建設(shè)成本。一方面，可以減少風(fēng)險(xiǎn)管理成本，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分解到各方，以便有效預(yù)防應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，從而降低項(xiàng)目成本；另一方面，社會(huì)資本更在乎項(xiàng)目投資回報(bào)率，在項(xiàng)目前期的設(shè)計(jì)階段會(huì)考慮到技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的可行性，降低天然氣項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，執(zhí)行階段也會(huì)采用更先進(jìn)的管理方法和技術(shù)手段嚴(yán)控成本，使項(xiàng)目全壽命周期更有效率，從而降低天然氣項(xiàng)目建設(shè)成本。

3 我國天然氣項(xiàng)目PPP模式構(gòu)建

我國天然氣項(xiàng)目PPP 模式構(gòu)建包括參與主體、項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和收益分配機(jī)制4個(gè)部分，為天然氣項(xiàng)目應(yīng)用PPP 模式的后續(xù)實(shí)踐提供了理論依據(jù)。

3.1 PPP模式下天然氣項(xiàng)目的參與主體

在總結(jié)分析國內(nèi)外PPP 項(xiàng)目的理論知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將PPP 模式下天然氣項(xiàng)目建設(shè)的參與主體分為三類，分別是政府部門、社會(huì)資本以及組成的項(xiàng)目公司（SPV）。

政府部門是天然氣項(xiàng)目政策的制定者和監(jiān)督者，也是PPP 項(xiàng)目發(fā)起人，在對天然氣項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析后，有責(zé)任尋找合適的社會(huì)資本方合作，并為項(xiàng)目融資提供意向擔(dān)保。天然氣項(xiàng)目PPP 模式下的政府部門涉及自然資源部、國家能源局與各地能源項(xiàng)目管理部門等。此外，國家油氣管網(wǎng)公司將接管建設(shè)部分管網(wǎng)和儲(chǔ)氣庫項(xiàng)目的任務(wù)，在天然氣PPP模式中作為準(zhǔn)政府部門存在。

天然氣項(xiàng)目PPP 模式下的社會(huì)資本包括銀行、其他金融機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目咨詢公司、項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營公司等社會(huì)資本方。在實(shí)踐中，按照社會(huì)資本參與PPP模式的方式不同，將社會(huì)資本方分為兩種，一是直接參與方，即在天然氣項(xiàng)目中的中標(biāo)企業(yè)，他們與政府合作成立項(xiàng)目公司（SPV）；另一種是間接參與方，即項(xiàng)目服務(wù)提供方，如銀行及其他金融機(jī)構(gòu)為天然氣PPP 項(xiàng)目提供資金支持和信用擔(dān)保，包括商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、信托公司等各方關(guān)系如圖2所示。

圖2 天然氣PPP項(xiàng)目參與主體

項(xiàng)目公司（SPV）是天然氣項(xiàng)目的直接主體，是由政府部門與社會(huì)資本中的直接參與方通過必要的合同協(xié)議共同組建而成的特許經(jīng)營公司，在PPP 模式中直接負(fù)責(zé)天然氣項(xiàng)目的投資運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益分配并進(jìn)行整體把控。

3.2 PPP模式下天然氣項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制

天然氣PPP 項(xiàng)目的投資主體是社會(huì)資本，政府提供信用擔(dān)保并對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。政府部門與中標(biāo)的企業(yè)通過組建項(xiàng)目公司（SPV）的形式開展合作，并進(jìn)行實(shí)際的項(xiàng)目運(yùn)作管理，從前期的咨詢論證到最終建造運(yùn)營均由項(xiàng)目公司統(tǒng)籌管理，項(xiàng)目結(jié)束后在合同約定期限內(nèi)由中標(biāo)企業(yè)經(jīng)營并獲取經(jīng)營收益，到期后項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給政府部門。其中最典型的就是BOT 模式，非常適合天然氣項(xiàng)目，符合天然氣市場化改革“管住中間”的思想，合同到期后由國家相關(guān)部門將項(xiàng)目回收，統(tǒng)一運(yùn)行并對市場公平開放。天然氣項(xiàng)目PPP模式運(yùn)作機(jī)制如圖3所示。

對于處于天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中游的天然氣管網(wǎng)、儲(chǔ)氣庫、LNG 接收站等建設(shè)項(xiàng)目，由國家管網(wǎng)公司代表政府部門，作為PPP 項(xiàng)目發(fā)起人，對外公開招標(biāo)，吸納社會(huì)資本，給予中標(biāo)企業(yè)相應(yīng)的融資、建設(shè)和經(jīng)營權(quán)，并通過提供經(jīng)營服務(wù)獲取回報(bào)，特許經(jīng)營期滿后，交由國家管網(wǎng)公司經(jīng)營與管理。

對于下游的城市燃?xì)狻⒓託庹镜软?xiàng)目，市場化程度已很高，當(dāng)天然氣應(yīng)用作為應(yīng)急或民生必需，轉(zhuǎn)化為由政府提供的公共產(chǎn)品時(shí)，可由省市級政府部門回購社會(huì)投資開辦的城市燃?xì)?、加氣站等?xiàng)目，實(shí)現(xiàn)天然氣社會(huì)項(xiàng)目的PPP模式化。

圖3 天然氣PPP項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制

4 結(jié)束語

國家大力支持社會(huì)資本進(jìn)入能源領(lǐng)域，為天然氣項(xiàng)目注入新的發(fā)展動(dòng)力。由于天然氣項(xiàng)目建設(shè)存在投資額大、建設(shè)主體集中、建設(shè)數(shù)量不足的問題，引進(jìn)PPP 模式能夠解決天然氣項(xiàng)目投資額缺少，技術(shù)和管理水平不高的問題，無疑將成為天然氣行業(yè)拓寬投資主體的最優(yōu)選擇之一。未來，國家和社會(huì)資本方應(yīng)攜手創(chuàng)建更完善的投資環(huán)境，政府通過完善政策法規(guī)、社會(huì)資方通過加強(qiáng)自身素質(zhì)，不斷規(guī)范天然氣項(xiàng)目PPP 模式的運(yùn)行流程和應(yīng)用機(jī)制，切實(shí)保障國內(nèi)天然氣PPP項(xiàng)目健康發(fā)展。